行政事业单位国有资产“非转经”管理问题研究

张思琪

一、引 言

我国将国有资产划分为三大类，分别是具有经营性质的国有资产、具有行政事业单位性质的国有资产和具有自然资源性质的国有资产。我们通常说，行政事业单位国有资产使用的主要目的是为了无偿的提供公共服务，无论是从哪一点来看都不是为了获利，这是其最大的特点。长期以来，我国的行政事业单位按照国家颁布的有关政策规定通过不断的接受政府划拨以及接受捐赠得来的资产，长年累月的积累下来，形成了庞大的国有资产，然而这部分规模庞大的国有资产并没有得到很好的循环利用，从而导致一部分国有资产闲置下来。

国有资产是行政事业单位履行公共服务职能的物质基础，正是因为他具有这种特殊的功能和性质才使得行政事业单位的国有资产管理在国家管理工作占有极为重要的地位。在我国特殊的社会主义市场经济的背景下，中央政府是允许各级行政事业单位将闲置的非经营性资产转换成经营性资产，将因此获得的收益用于解决富余人员和弥补财政拨款不足的工作问题上，这就是行政事业单位实施“非转经”工作的主要原因。随着“非转经”资产陆续的进入市场，取得部分收益，但是由于配套的规则尚不到位，监督机制尚不健全以及国家对其不够重视，就使得行政事业单位“非转经”过程中出现了一些类似于产权模糊、国有资产动态流失、资产管理水平低和剩余分享不公正的问题，因此，需要我们高度重视，对行政事业单位“非转经”的整个过程以及“非转经”结束后的相关方面都要加强监督管理，尤其不能忽视“非转经”结束后的管理，上述问题亟待我们去解决。为此我国学者以及业界有关方面的专家对行政事业单位国有资产“非转经”的相关问题进行了大量的研究，在此基础上，对于“非转经”过程中存在的纰漏，提出了一些指导性的建议，比如说提出了一套“非转经”工作过程中应该严格遵循的原则和处理方式。

二、行政事业单位国有资产“非转经”存在的问题

（一）实施层面产权模糊

行政事业单位将闲置下来的那部分非经营性国有资产转换成经营性资产以后，就和其他传统的盈利性企业的经营性资产具有一样的性质，由于经营性的国有资产具有多样性、流动性、收益性等特征，就会使得监督管理难度大大增加，并且这些经营性的国有资产最难做到的一点是所有权主体全民到位。在实际的执行过程中，行政事业单位代替了国资委或者国资局的功能，既扮演着其自身所具有的公共事务管理者或者公共事务提供者的角色，又扮演着所有权主体代表的角色。但是，实事求是的来说，国资委或者国资局很好的履行出资者的职责需要建立一套完善的相应机制，行政事业单位是否能有效的以及如何很好的履行这一职责仍然需要进行深入的研究。行政事业单位在如何处理其自身所具有的公共事务管理的权利和出资人的权利两者之间的关系、如何理顺资产实际的控制者和出资人代表这两者之间的关系、如何摆正单位利益和国家利益两者之间的关系等诸多方面都需要建立起长期有效的一系列相关机制。从目前的情况来看，我国的行政事业单位普遍存在着实施层面产权模糊的状况，因此导致了事实上的所有权主体缺位，事实上是由行政事业单位的内部人员对“非转经”的那部分资产进行管理控制，没有专门的部门和机构对资产通过经营而获得利益的行为进行有效的监督。比方说，部分的对外投资的“非转经”资产，还是和原来行政事业单位作为公共服务的那部分资产混在一起进行管理，甚至有一部分“非转经”资产不按照章程正确办理产权转移手续，给这部分对外投资获利的资产提供了搭乘行政事业单位国有非经营性资产“顺风车”的机会，但是却没有按照规定付费或者按照市场规则付费；再比方说，行政事业单位没有和其出资的企业建立起明确的权、利、责关系，相对应的出资企业的治理机制尚不完善，以至于出资人和经营者之间不能相互制约，达到一种平衡的状态。

（二）国有资产动态流失

我国行政事业单位国有资产由非经营性转换为经营性的活动，究其本质，是一个由“静态资产”转换变为“动态资产”的过程，但是由于没有足够的重视度，没有在“非转经”的整个过程中甚至是在“非转经”结束之后实施有效的监督，从而导致国有资产出现了动态流失这样的危害国家利益的严重问题。国有资产动态流失就是指国有资产在属性发生本质性转换的这个过程中，由于缺乏完善的监管机制，从而带来的资产出现损失的现象。在我国，行政事业单位国有资产“非转经”活动所引起的国有资产动态流失通常发生在以下两个环节：一方面是在行政事业单位国有资产“非转经”过程中发生的动态流失。比方说，有一些非经营性资产悄悄的转换成经营性资产，没有按照正规手续去到有关部门那里登记，导致有关主管部门并不知情，从而使得这部门本来应该属于全民所有的国有资产转变成了个人所有或者是集体所有，进而导致了国有资产的动态流失；又比方说，有些行政事业单位占用的土地或者房屋等国有固定资产应该登记入账但是却不登记入账，在账面上只反应了流动性资产，却不反映非流动性资产，使得“非转经”资产的帐外资产数量过于庞大，所以才给资产流失提供了可能，并且一部分非经营性的国有资产在转换过程中并没有进行价值评估，或者多数采用重置成本法，却很少采用甚至是不采用现行市价法，从而导致了国有资产的动态流失；再比方说是，一部分非经营性的国有资产在转换过程中，几乎不采用公开招标的方式，大部分都是自己在私下进行交易，也会导致国有资产的动态流失。以上所列举的这些都是在“非转经”工作过程中所造成的国有资产动态流失。另一方面，就是在“非转经”过程结束之后所发生的动态流失。行政事业单位在国有资产“非转经”活动结束之后，并不和国资委或国资局那样建立起一套专业的经营性国有资产监督管理机制，对经营性的国有资产监管并不上心，只关心是否盈利以及盈利的多少，监督管理的难度大大增加，从而导致“非转经”过程结束之后，国有资产就会以各种各样的形式流失掉。比方说，不善于经营的行政型的企业，该企业的经营管理者犯下较为低级的决策失误，从而造成“非转经”的那部分资产发生损失；再比方说，“非转经”所带来的经济收益理论上应该归国家所有，但实际分享利益的却是个人或者单位。

（三）资产管理水平较低

在我国，行政事业单位国有资产在“非转经”整个过程结束之后，从理论上来讲，应该像国资委或者国资局那样，对经营性的那部分国有资产和传统的经营性资产一样，承担有资产保值、增值的责任。但是，从目前的情况来看，“非转经”的那部分资产的管理水平并没有达到现代经营性资产管理水平的要求，在实际的运行过程中，“非转经”的那部分资产的管理一直位于一种比较被动的状态，导致大量的“非转经”资产运营效率低下，短期内难以提高。主要表现为以下几个方面：首先，现在普遍存在的一个现象就是有部分行政事业单位对于“非转经”的那部分资产仍然采用和从前一样的资产管理模式；其次，行政事业单位在对外投资从而形成实体企业之后，这些实体企业的经营管理人员通常情况下是具有双重身份的，一方面，他们是行政事业单位的正式员工或者官员，另一方面，他们也是实体企业的经营管理人员，这样就使得，在实体企业出现经营风险时，他们可以安全撤离，对该实体企业不管不顾；最后，由于在“非转经”过程中，这些实体企业的经营管理人员在企业发生风险时可以及时安全的撤离，就使得这部分经营管理人员的没有风险危机意识，再加上没有建立起一套能够有效激励和约束这些经营管理人员的制度，经营管理人员不是表现为风险偏好过度，就是表现为动力不足。因此，运行效率低下或者决策失误就不可避免。

（四）剩余分享不够公正

由于对于行政事业单位、出资人以及单位个人之间的剩余利益分享关系没有一个清晰明确的定位，以至于在出资人缺位的情况下，行政事业单位会选择将国有资产“非转经”这个过程所带来的额外剩余利益分给个人以及单位，这一行为明显违背了将盈利所得用于弥补财政拨款不足和解决富余人员的工作问题上的初衷。具体来说，有一些行政事业单位就会将非经营性那部分资产对外进行投资或者对外出租、出借，这一系列行为都会带来一部分收益，然而产生的这些收益被处置非经营性资产的行政事业单位收入经营者个人囊中或者作为单位的福利变相的发放给职工，总之归为集体所有，而不是用于弥补财政拨款不足和解决富余人员的工作问题。

行政事业单位和由其投资所成立的实体企业之间的关系极为密切，一方面，行政事业单位不愿意让实体企业分离出去，那样就会使得行政事业单位失去控制权，从而导致很难分享剩余收益，另一方面，这些实体企业的经营管理人员也愿意依靠行政事业单位，不愿意从行政事业单位剥离出去，这种相互依存的关系导致了剩余分配倾向于个人或者集体；与此同时，一部分“非转经”带来的剩余利益并没有纳入财政资金管理的范畴，而是被单位或者个人归为自己所有，这种行为很明显严重的损害了出资人的利益，行政事业单位国有资产因此变成了为个人、为自己牟取利益工具，同时也增加了腐败的风险。

三、行政事业单位国有资产“非转经”的对策

（一）理顺产权关系

从经济关系的角度来看行政事业单位“非转经”的这个活动，存在有两个层次的关系。一方面，国家和行政事业单位之间的关系可以说是资产的所有者和使用者的关系；另一方面，行政事业单位和经营单位之间的关系是投资人和经营者的关系。相对应的，行政事业单位在国有资产“非转经”的整个过程中，从产权变化的角度来看，造成了两个层次的分离，不仅使得资产的所有者和资产的使用者发生了分离，而且也使得资产的占用者和经营者发生了分离。因此，就需要理顺产权关系，对国有资产的产权做出一个清晰的界定，明确产权主体与“非转经”双方之间各自在产权权属上具有的权利，明确自己具有的管理范围、权限以及职能等，只能在自己的权利范围内活动，做到政资分离、政企分离，以行政事业单位作为“中转站”，建立起资产的所有者、占有者、经营者这三者之间的权、责、利对应关系，只有对自己的责任有一个清晰的定位，只有这样，才能更好的理清产权关系。与此同时，行政事业单位还可以通过和经营单位签订投资协议这种书面的形式，产生更强的法律效力，扮演好各自的角色，履行各自的职能，不越权、不过界。

（二）清理核实“非转经”资产

首先，需要在“非转经”活动正式开始之前对那部分要准备转换成为具有经营性质的国有资产进行价值评估，并且评估过程和标准要按照法定的规则进行，不得刻意压低资产价值或者评估的价值不公允，如果不进行资产价值评估或者评估的价值不合理就不能进行对外投资或者经营，只要是发生所有权转移的所有活动都必须以评估过的资产价值作为交换基础；其次，行政事业单位应当做到清晰记载参加“非转经”的那部分资产的数量和价值以及是否闲置，并按照权责对应关系，征收占用费，国有资产应该先用来提供公共社会服务，如果产生剩余，才能转换成经营性资产，获取利益，不能为了追求自身的价值增值，就盲目的进行资产权属转换，损害社会公众的利益；再次，建立一套完整的“非转经”资产账簿，像其他经营性的资产一样有自己的簿籍，按照实际发生的交易对转变成经营性资产的数量、金额、接受投资的单位、所采用的投资方式等方面进行如实的登记。

（三）提高国有资产专业管理水平

首先，需要针对“非转经”问题成立专门管理机构，建立起一套专门的规则体系，分别采用不同的核算方法，也可以将企业管理资产的方法借鉴过来，这样能够对“非转经”这部分资产有一个更加规范的管理，例如，对固定资产应该从转换成为经营性资产之日开始计提折旧；其次，培养出一批专门且具有专业知识能力的人员，当前，行政事业单位“非转经”资产存在着管理水平低下、不够专业的问题，一个很重要的原因是没有给“非转经”资产管理活动配备专门人员，现有的人员都是从之前非经营性资产管理人员中调取而来，但是经营性资产和非经营性资产在管理模式、方法上有着本质的差别，不能用管理非经营性资产的那套模式来管理“非转经”资产，如果配备有专业的“非转经”资产管理人员，就可以在管理效能方面得到极大地提高，有效的解决资产管理水平较低的问题，这就需要进行专门的培训，使这部分以后专门进行“非转经”资产的人员，熟练掌握并将其灵活的应用于会计核算方法和业务处理流程中；最后，改变“非转经”资产管理方法，推动具有“非转经”性质的资产管理的集中化，当前，“非转经”资产管理效率低下，一个很重要的原因是“非转经”资产太过于分散，没能进行高效的集中管理，进一步导致不能实施有效的监督，但是如果能对“非转经”资产进行集中化管理，管理的效能就可以得到极大地提高，从而有效的解决资产管理水平较低的问题。

（四）加强“非转经”资产收益管理

管理好“非转经”资产的收益是各个行政事业单位资产管理部门的本职工作，各个资产管理部门都应该义不容辞的做好自己的本职工作，不能以损害国家利益为代价来增加自己个人的利益。为了杜绝这种现象的发生，可以通过以下的措施来加强“非转经”资产的收益管理:首先，各个部门都需要设立一个专门账户用来集中管理“非转经”过程产生的资产收益，主要是用来储存专项基金，这样做可以有效的从源头上杜绝管理漏洞的发生，杜绝出现“漏、跑、滴、冒”的行为，与此同时，行政事业单位应该把国有非经营性资产通过对外投资、出借、出租等方式转换成经营性资产所取得的收益，按照国家颁布的有关条例细则办法执行，归入相应的财政国有资产管理部门统一进行管理。虽然，由于“非转经”这一行为会使得行政事业单位对资产多了一些保值、增值的责任，但是也不能盲目的追求经济利益的增长，要合理合法的对取得经济效益进行分配；其次，加大“非转经”资产管理活动向社会公众的宣传力度，使行政事业单位从思想上摆正态度，深刻的认识到“非转经”的这部分资产和非经营性的那部分资产一样，从所有权归属上来看都是属于国家的，而不应该收入自己的囊中，如果认识到这一点，摆正自己的态度，就会大大减少收益流向个人的现象，那么离实现“非转经”资产管理规范化和社会收益最大化的目标就更进一步了；再次，提高“非转经”活动的公开透明程度，可以有利于公众对其进行监督，将行政事业单位对外进行投资、出借、出租等活动的程序、投资方式、接受投资的单位等方面的信息，通过一定的方法在公众平台上公开，由于其与社会公众不构成利益相关者的关系，所以，社会公众对其的监督就会显得更加公正合理，还可以节约一部分的人力、物力、财力；最后，也是最重要的一点，建立健全相应的规章制度以加强“非转经”资产的收益管理。健全的规章制度是行政事业单位“非转经”资产收益管理的遵循依据，也是行政事业单位如何对“非转经”资产收益进行管理的理论基础，从我国目前“非转经”资产收益的管理现状出发，加强“非转经”资产收益管理的工作任务已经迫在眉睫，已经提升到立法层次了，做到有法可依才能更具有说服力，“非转经”资产收益管理才能显得更为规范，收益的去向才不会受到社会公众的质疑。

四、结 论

总之，国有资产由非经营性转变成经营性，不仅能够加快行政事业单位资金的周转效率、减少资金没有效用的重复和占用，发掘社会生产力。调整供给并缓解供求矛盾，提高社会的经济效益，并且对于投资层次的分配进行调整，缩小投资规模、减少投资扩张的压力，国有资产管理机构的价值具有重要的意义，与此同时，加强行政事业单位“非转经”资产管理是转变政府职能的客观需求；同时也是提高社会收益，减少投资压力的重要步骤。因此加强和完善“非转经”资产管理体制，有利于提高行政机构的效率，为社会带来更多的收益，在各方面更好地为社会主义服务。