城乡建设用地增减挂钩节余指标跨县域交易定价研究

徐海燕

(山东财经大学 工商管理学院,山东 济南 250014)

1 引言

我国现行建设用地指标分配的计划式管理存在公平原则下的效率损失，在保护与保障“两难”的困境下,城乡建设用地增减挂钩政策(简称“增减挂钩”)成为解决土地供求矛盾的主要方式[1]。目前增减挂钩政策的制度性创新是政界和学界探讨的热点问题[2-4]，作为使用环节创新的关键点,如何通过流转交易实现挂钩指标的高效配置备受关注[5,6]。根据现有规定,挂钩指标只能在本县级行政区范围内封闭使用。但县域经济之间发展不平衡,对用地指标的需求存在差异,缺少挂钩潜力的经济发达地区无法获得发展所需的建设用地指标,而挂钩潜力较大，能提供用地指标的区域却因资金限制，用地相对充足而缺乏挖掘和盘活存量建设用地指标的动力[7]。为了提高指标使用效率,业内出现了突破现有规定、实现挂钩指标跨县流转的诉求。尽管没有正式的制度出台,但相关试点探索已开始。如重庆地票制度[8-10]和近年广东、浙江、安徽等地的试点等。需要强调的是,挂钩指标的跨县流转要优先保障本地用地需求,剩余的“节余部分”才可以通过市场配置方式进行调剂。此“节余部分”即本文所指的城乡建设用地增减挂钩的节余指标(简称“节余指标”)。具体是指，增减挂钩试点项目拆旧区复垦新增的耕地与建新区减少的建设用地相挂钩,在充分保障农民安置房建设的基础上,确有节余并可用于其他生产建设活动的城镇建设用地周转指标。

目前理论界对节余指标跨县流转仍然存在观点分歧。部分学者基于政策运行风险的考虑[11,12],认为指标跨县流转存在诸多弊端,反对指标跨县流转的大范围推广[13]。但多数学者认为,充分发挥市场机制的作用,通过挂钩指标突破县域、省域甚至在全国范围内流转,可消解土地利用“指标控制+用途管制”的负外部性,实现土地资源配置效率的帕累托改进,既符合新农村建设和统筹城乡发展要求,也符合土地管理改革市场化配置资源取向[6-14]。此外,节余指标跨县交易已取得重要进展：2014年我国就节余指标跨县流转的可行性问题进行了调研；2016年提出在11个连片特困地区和纳入国家相关规划的生态移民搬迁地区,允许节余指标在省域范围内流转使用；2018年《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》明确提出，“三区三州”及其他深度贫困县节余指标由国家统筹跨省域调剂使用。因此，节余指标跨县流转交易是诱致性的制度创新,相关问题的探索性研究具有理论可行性和实践迫切性。

实践中节余指标交易价格一般以政府制定的基准价格或指导价格为基础,按市场规则由交易双方通过协商、招标、拍卖、挂牌等多种方式决定。合理确定节余指标价格是市场化交易的前提和关键,也是交易双方利益保障的需要,但目前关于节余指标价格测算的研究相对较少,理论研究不足,价格形成机制有待进一步探索[14]。本文立足于节余指标交易制度的建立与运行实际,基于地租地价理论、土地发展权理论和现行政策法规,分析了节余指标交易的理论基础,厘清了节余指标的价格构成及其影响因素,在分析节余指标定价方法的基础上,构建了节余指标价格测算模型并进行了实证测算,以期为节余指标跨县(市)有偿流转(调剂)制度的建立与健康运行提供理论依据和现实指导。

2 节余指标价格与形成机理

2.1 节余指标价格的内涵

节余指标来源于农村建设用地的综合整治和复垦,指标生成过程中农村集体建设用地被还原成耕地。从产权角度看,是将农户的农村集体建设用地使用权转变成农用地承包经营权。节余指标交易是将该耕地非农开发的权利即农地发展权进行转移,通过交易实现农地发展权价值的货币化。节余指标落地后,土地区位、用途、利用强度和规划等将产生改变,农村土地发展权价值在落地城镇得到充分体现。因此,节余指标交易实质上是农地发展权的让渡和转移,农地发展权价值是节余指标价格的核心组成部分。

2.2 节余指标价格的形成机理

节余指标交易涉及多方利益主体,主要有指标供给方(农户和农村集体)、指标需求方、投资方(地方政府或社会资金)。指标供需双方一般分别位于经济欠发达和经济较发达地区，指标需求方购入指标获得开发建设所需的建设用地指标,指标供给方卖出指标获得经济发展所需的资金。基于“理性经济人”假设,利益驱动机制是节余指标交易达成的动力。交易区域间区位级差地租的存在是供求双方交易意愿达成的前提。节余指标交易是利用区域间级差地租原理进行,最终实现多方利益主体博弈均衡后的社会福利最大化。

节余指标价格的影响因素众多。根据市场供求理论,指标价格受指标生成所需要的各项成本(建新区安置成本、拆旧区的整理复垦成本、劳动的投入)、指标落地后产生的综合效益和指标市场供求状况共同影响。此外,指标交易市场及与交易相关的政策法规变化会直接影响指标生产的积极性和资本投入,影响指标市场的供求状况,最终影响价格。市场中的投机行为也会影响指标价格。但节余指标交易市场本质上是一个准市场,指标价格应存在政府调节和市场调节两种机制。政府调节机制主要体现在政府或国土资源管理部门以地租地价理论为基础,遵循价值规律,制定政府指导价或基准价。市场价格的形成是供求、竞争、价值等市场经济规律直接作用的结果,避免政府定价变成垄断价格或出现“有价无市”。所以,节余指标是以政府定价为基础,在市场充分竞争中形成真实市场价格,价格形成机理见图1。

图1 节余指标价格形成机理

3 节余指标定价思路与方法

目前没有可直接操作的节余指标价格测算方法,其定价可参考公共产品定价方法中的综合间接管制定价法,分别从生产成本和使用收益两个角度确定价格的下限和上限,以解决市场定价与价格管制定价相结合的问题。从供给者角度看,节余指标生产的各个环节(申请、审批、复垦和验收等)都会产生大量成本,指标价格不应当低于指标生产各个环节中生产成本之和,否则供给者利益就会受到损失,指标供给的积极性下降。从指标需求者角度看,使用节余指标要能保证获得平均利润和报酬,否则需求者不会购买指标。因此,基于生产费用价值论和预期原理,借鉴土地估价理论与方法中的成本法和剩余法进行价格测算,可分别得到卖方和买方的交易底价(保留价格),本质上构成指标交易价格的理论浮动区间。

3.1 基于成本法的节余指标定价模型

基于成本法的基本公式,可通过获取节余指标生产过程中的各项成本费用、税金等必要支出和正常利润来确定其成本价格。根据机会成本理论和土地发展权价值在交易中得到实现的要求,节余指标的成本价格需加上农地发展权补偿价格。《财政部关于城乡建设用地增减挂钩试点有关财税政策问题的通知》规定,为了简化计算,可忽略节余指标生产过程中的税费,同时新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费不应计入节余指标取得成本,但应加上节省的耕地占补平衡费用。计算模型为:

V=Ch+Cd+I+P+Ed+S

(1)

式中,V为节余指标成本价格;Ch为建新区安置成本;Cd为拆旧区复垦成本;I为利息;P为投资的正常利润;Ed为农地发展权补偿价格;S为节省的耕地占补平衡费用。

3.2 基于剩余法的节余指标定价模型

由于节余指标购得方可增加等量的城乡建设用地,然后藉由土地开发利用而获得回报,所以指标价格可采取倒算方式,从房地产总销售收入中扣除房地产开发成本和社会平均收益。即减去土地取得成本、建安成本、管理费用、投资利息、销售税费与合理利润之后,以此余值作为剩余价格。由于指标的获取仅是取得相应城镇建设用地的前置程序,无法准确估计指标落地区位及其相应的房地产价格与收益,基于剩余法的估价具有一定偏差。为消除指标落地不确定性的影响,可假设一个“代表性需求者”,它对指标的需求量等于所有需求者的需求量之和,面临的土地价格和房屋价格等于所有需求者的平均价格水平。因此,基于剩余法的节余指标价格计算模型可表达为:

P=Vs-Cs

(2)

式中,P为节余指标价格;Vs为开发完成后的房地产总价值;Cs为必要支出及应得利润,包括土地取得成本与税费、建安成本、管理费用、销售费用、投资利息、销售税费和开发利润。

4 节余指标价格测算

4.1 研究区域及数据来源

山东省胶东地区和鲁西地区间的区域差异与资源不平衡产生了对节余指标跨县流转的现实需求。地处鲁西地区的德州市,2014年户均居民点占地面积800m2,人均农村居民点面积260m2,两项指标均居山东省的前列,农村建设用地整治(增减挂钩)潜力很大；胶东地区的青岛即墨市(现即墨区)经济较发达,对建设用地指标的需求量相对较大。因此，本研究假设德州市作为供给方与需求方即墨市进行节余指标交易,分析交易的可行性并确定交易的指导价格。

研究数据主要来源于德州市国土资源局、《德州市统计年鉴》、德州市增减挂钩项目调研数据和文献法收集的即墨市数据资料。

4.2 基于成本法的节余指标价格测算

建新区安置成本(Ch):根据德州市的实际情况,通过建立新社区对农户进行安置,建新区的安置成本采用简易估算方法。2014年共有农村居民点面积10万hm2,农村户籍人口385万人,约124万户，按照国家人均居民点面积150m2和山东省人均居民点面积100m2的上限指标进行整治,可分别节约土地4.2万hm2和6.13万hm2,平均每户能节余指标0.034hm2和0.049hm2。假设每户安置的建筑面积平均为160m2,按建筑成本1200元/m2、配套费用300元/m2计,每户安置成本为24万元。单位面积安置成本除以每户节余指标,可得节余指标需要的安置成本分别为702.39万元/hm2和32.43万元/hm2。基于成本最大化估计原则,节余指标的建新区安置成本费用确定为702.39万元/hm2。

拆旧区整理复垦成本(Cd):拆旧区复垦环节中,土地复垦费用包括工程施工费、监测与管护费、其他费用、预备费、风险金等,可参照市场比较法确定拆旧区复垦成本。市场案例来源于2014年德州市乐陵市和陵县的农村建设用地整治挖潜(增减挂钩)项目。取所有项目区拆旧复垦费用的平均值15.52万元/hm2作为拆旧区复垦成本。

利润(P):建新安置的平均利润按2015年房地产开发行业平均利润率8%计算,拆旧复垦的利润按生产成本的3%(《财政部国土资源部关于印发土地开发整理项目预算定额标准的通知》规定)计算,投资的平均利润为:P=47.06×8%+1.04×3%=3.80(万元/hm2)。

投资利息(I):假设建新和拆旧的平均建设周期为1年,且成本在期初一次性投入,因为2015年贷款利率频繁调整,所以利率以年度最高贷款利率5.35%(1年)计,那么节余指标生产的利息:I=48.1×5.35%=2.57万元/0.067hm2。

农地发展权补偿价格(Ed):根据土地发展权的基本含义,土地发展权的价值是土地最高、最佳用途时的市场价值与农地价值的差额[10,15,16]。节余指标交易中农地发展权价格是农用地变更为建设用地的增值收益,该增值收益是由农用地资源的机会成本与农用地资源价值的差值构成。结合阿隆索土地竞租理论,农用地资源的机会成本是指农用地最初变更为工业用地的市场收益,而非直接变更为住宅用地或商业用地的市场收益。因此,复垦地块的机会成本是指作为城市最末级别土地上工矿仓储用地的价格,该价格可参考德州各区县的现行基准地价进行统一地价内涵修正后确定(表1)。农地发展权补偿价格计算公式为:

(3)

式中,Ed为土地发展权补偿价格;t为收益期限(a);aj(t)、an(t)分别为第t年复垦地块作为建设用地和农用地的预期纯收益;ri为第i期内的还原利率(i=1,2…t);Aj为复垦地块建设用地价格;An为复垦地块农用地价格。

复垦地块农用地价格选用收益还原法和土地补偿费法[17]进行评估。首先采用收益还原法。假定农用地的土地年净收益为an,净收益的还原利率为r,获取土地净收益的年限为n年,因为土地发展权的让渡,农民对土地拥有无限的使用年限,则n可趋向于无穷大,那么采用收益还原法计算农用地价格，计算公式为:

(4)

农用地的收益受自然灾害、产业政策等因素的影响比较大,所以采用安全利率调整法[18]确定土地还原利率,计算公式为:

r=r′+a±|b|

(5)

式中,r为土地还原利率;r′为安全利率;a为风险调整值;|b|为耕地利用外部性调整值;±为正外部性效益取减号,负外部性成本取加号。

安全利率以1年定期存款利率2.5%计算。风险调整值根据银行资本经营的风险值确定。银行资本经营的风险可在1年期贷款利率5.35%的基础上,扣除成本(资本的存款利率)和经营利润(20%)计算,即风险调整值=5.35%-2.5%-0.5%=2.35%。外部性调整值的取值范围在1%—2%之间,在此确定取值1%。节余指标交易对土地所有者而言具有正外部性,故其绝对值取负值。因此,土地还原利率r=2.5%+2.35%-1%=3.85%,这一数值的合理性可通过基金的收益率来佐证。根据德州市国土资源局提供的数据,德州市耕地年产值标准为2300元/0.067hm2。那么,复垦地块农用地价=2300/3.85%=5.97万元/0.067hm2。

其次,根据土地补偿费法,农用地价格可以用国家征地补偿价格代替[19],即农用地价格=土地补偿费+安置补助费+青苗和附着物补偿费+社会保障费。补偿安置费按德州市各区县征地区片综合地价最高标准确定;青苗补偿费1150元/0.067hm2;社会保障费根据《山东省土地征收管理办法》确定,征地区片综合地价标准为5—10万元/0.067hm2,社会保障费以1.5万元/0.067hm2计,征地区片综合地价标准5万元/0.067hm2以下的,社会保障费以1.0万元/0.067hm2计。各区县的征地补偿价格计算结果见表1。取两种方法计算结果的平均值作为农用地的最终价格。将建设用地价格和农用地价格带入式(4),可得农地发展权补偿价格(表1)。

表1 德州市各县区土地发展权补偿价格(万元/0.067hm2)

节余指标成本价格确定:使用节余指标可节省的耕地占补平衡费用(S),按目前的交易价格计为5万元/0.067hm2,将所有成本项带入式(2),确定挂钩节余指标的成本价格(表2)。

表2 德州市各县区土地发展权补偿价格(万元/0.067hm2)

4.3 基于剩余法的节余指标价格测算

假设节余指标在即墨市落地并用于房地产开发建设,基于剩余法模型进行节余指标价格测算。假定该项目的土地面积为xL、容积率为y,商品房销售价格为m元/m2,土地价格为n元,则式(3)可变为:

Ps=m×xL×y-Cs

(6)

考虑到节余指标应优先用于商品住宅和商业、旅游、娱乐、加油(气)站等经营性用地,本研究以即墨市商品住宅项目为例确定开发完成后的房地产总价值。据搜房网数据统计,2015年即墨市平均房价为6258元/m2,平均容积率2.5。土地取得成本采用市场法确定,样本数据来源于中国土地市场网获取的2015年即墨市普通商品住房用地招拍挂交易案例。基于样本数据,以约定容积率上限计,2015年即墨市普通商品住房用地招拍挂的平均楼面地价为929元/m2。

主要费用为:①开发完成后的房地产总价值(Vs)=6258×2.5=15645元/m2。②必须支出和应得利润(Cs)，主要是土地取得成本和税费(C1)。假设招拍挂取得土地的单价为L,土地取得的税费包括管理费、测量费、评估费、登记费、契税等。按表3的计算标准,即墨市土地取得成本及税费为:929×2.5×(1+2.8%+0.4%+3%)+0.39+0.08=2466.97元/m2。实地调查收集了即墨市三个高层住宅项目的开发成本数据,其他支出以平均值计算。高层住宅的建安成本为2100元/m2,建安成本包括贮室、物业用房、区内配套等费用165.26元/m2,总建安成本(C2)=2165.26×2.5=5413.15元/m2。行政事业性收费包括综合配套费、人防费、规划公示费等,合计为450.02元/m2;行政事业性收费(C3)=450.02×2.5=1125.05元/m2；技术性收费包括勘察设计和前期工程费,工程监理、竣工验收等其他工程费用,合计为306.5元/m2；技术性收费(C4)=306.5×2.5=766.25元/m2。销售费用和管理费用分别为销售收入的3%、1.5%,合计为15645×(3.0%+1.5%)=704.03元/m2；不可预见费用为建安成本的3%,为5413.15×3%=162.39元/m2。投资利息年利率按照7%(基准利率上浮50%)计算,计息期为2年,土地取得成本在期初一次性投入,其他成本在期中一次性投入,则投资利息=2466.97×((1+7%)1.5-1)+(5413.15+1125.05+766.25+704.03+162.39)×((1+7%)0.5-1)=544.65元/m2。营改增之前,税金(C6)主要包括应由房地产开发企业缴纳的营业税、城建税、教育费附加、地方教育费附加、印花税等,不包括应由买房者缴纳的契税和应由房地产开发企业缴纳的土地增值税、企业所得税。营改增后,整体税负会降低。但由于营改增实施时间不长,缺少相关数据支撑,加之价格测算时点为2015年,所以税金扣除仍基于成本最大化扣除原则,以营改增之前的税金估算,计算标准见表4。税金合计为893.39元/m2。开发商的合理利润(C7)按照10%估算,房地产开发项目的利润为销售收入×10%,即1564.5元/m2。③基于剩余法的节余指标价格确定。将上述数据代入式(2),可得即墨市节余指标的价格为2004.62元/m2,即133.64万元/0.067hm2。将该结果与前文基于成本法得出结果进行比较可见:德州市作为供给方,与需求方即墨市交易在理论上是可行的,且节余指标的使用可产生一定级差收益。

表3 土地取得成本及税费计算标准

表4 税金计算标准

4.4 德州市节余指标定价方案

本文分别基于成本法和剩余法测算了指标买卖双方的保留价格。由于房地产开发成本的复杂性和不可测量性,以及节余指标使用和落地位置的不确定性,会造成剩余法计算的偏差。指标基准价格的最终确定应更多的以成本法测算结果为参考。然而,基于成本法的评估结果只是一种“积算价格”,是对所有成本投入的显化,并没有考虑指标使用效用、成本分担、市场需求方的承受价格、市场竞争环境等情况,所以最终基准价格的确定需要在成本价格的基础上进行一定的修正。

建新区安置成本是节余指标成本价格的主要构成部分。在成本法测算中,认为这一部分应全部由买方负担。实际上,建新区安置资金有很大一部分来源于财政投资和有偿供地所得土地级差的纯收益,以城乡建设用地增减挂钩推进的新农村建设、农村居住生活环境改善也是地方政府的德政和民生工程,因此建新区安置成本全部由买方负担有失公平。建新区安置成本中除了对农户的旧房拆迁补偿作为直接成本应由买方负担以外,其他的安置成本可由买卖双各负担1/2。节余指标所需要的建新区安置成本费用为47.06万元/0.067hm2,农户旧房拆迁补偿的费参照实际案例的补偿情况,以4.18万元/0.067hm2计,那么买卖双方应各负担建新安置成本为21.44万元/0.067hm2。这是卖方在考虑市场竞争、买方可接受的价格等因素情况下的综合权衡。基于上述分析,可确定德州市各区县节余指标价格的底价。

表5 德州市各区县节余指标基准价格(万元/0.067hm2)

假设将基于成本法的节余指标价格测算结果作为可供参考的成本价格,那么考虑安置成本分担后的价格可作为交易底价,成本价格与交易底价之间的价格区间可作为节余指标交易价格的参考区间。德州市各区县的节余指标基准价格见表5。从表5可见，各区县节余指标交易价格的参考区间为40—72万元/0.067hm2。其中,中心城区和齐河县相对较高,宁津县和庆云县相对较低,与实际地价水平基本相符。

5 结论与建议

5.1 结论

将城乡建设用地增减挂钩指标作为一种稀缺性资源和商品,进行节余指标的跨县域交易,可发挥市场机制在城乡建设用地要素空间配置中的基础性作用。节余指标的合理定价可防止交易过程中利益主体流失或节余指标价格抬高对房地产业的影响。由于目前没有形成较完善的定价体系,交易定价随意性比较大，因此本研究基于节余指标价格内涵的思考,对生产和使用两个阶段分别从成本和收益两个角度进行节余指标价格测算,并确定买卖双方的交易保留价。在还没有其他更让人信服的评估方法的情况下,采用该方法进行评估,为节余指标定价提供理论依据。

5.2 建议

由于目前尚未形成科学合理的指标管控方案,缺乏风险防控和预警监管体系,节余指标跨县域交易存在较大潜在风险。为进行风险管控,对节余指标跨县交易提出以下建议:①节余指标的使用要符合国家相关法律法规,合理安排农村居民点用地复垦的规模和时序,坚决防止片面追求指标规模,避免侵害农民利益现象的发生。②建立节余指标储备制度和流转审批制度。跨县(市)级和省级的指标流转需要分别报省级和国家级行政主管部门审批。③建立节余指标基准价格、最低保护价和最高限价的适时更新制度,对价格进行定期调整,一般为一年调整1次。④加强政府监督和引导,建立节余指标的公开招标、拍卖等流转制度。⑤探索指标交易联动机制。可引入生态位适宜度模型评价挂钩供给和需求区域的生态位适宜度,制定联动规划方案。应优先将挂钩供给高度适宜区与挂钩需求高度适宜区联动,从而保证节余指标得到高效利用。此外,本文主要探讨节余指标价格的形成及定价机制,并不涉及其交易机制,如何确保节余指标交易顺利实施,是今后需要进一步研究解决的问题。