城镇综合开发PPP模式发展现状、困境及展望

●黄建军

一、城镇综合开发PPP模式发展现状

（一）城镇综合开发PPP模式政策背景

“城镇化是现代化的必由之路”[1]，十八届三中全会明确“新型城镇化战略，要求推进以人为核心的新型城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展、促进城镇化与新农村建设协调推进，公共投入难以满足需要，需要政府统筹公共资源、资金、公共资产来吸引带动社会资本投入，加速城镇化建设”。[2]中央对新型城镇化建设的新标准，新要求内在的要求城镇化过程中需要更多社会资本的参与，使新型城镇化具备自我造血能力从而保证其发展的可持续，具有化解旧的城镇化既有问题的能力从而保证新型城镇化的发展质量，具备统筹产城、城乡融合发展能力从而保障新型城镇化对相关资源的协调带动发展。与此同时，自2014年以来，国家层面大力提倡推广PPP模式在基础设施和公建领域内的应用，“积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者”[3]。

（二）城镇综合开发PPP模式发展情况

PPP作为一种投融资模式和制度创新，PPP模式中的社会资本方既具有资金实力，又具有市政建设和公建设施建设及运营的技术实力，以及社会化运作的市场效率优势，这些都与新型城镇化战略的新要求不谋而合。在国家新型城镇化战略驱动下，城镇综合开发PPP模式应运而生。城镇综合开发PPP项目模式，在我国目前法律法规中尚无明确和统一的定义，一般是指“在符合国家及地方规划前提下对成片区域进行系统性改造、建设、运营和维护的行为，通常包括土地一级开发、配套基础设施和公共服务设施的建设运营以及相关产业导入服务等内容”[4]。截止2019年5月30日，全国PPP综合信息平台项目管理库，总计入库项目9000 个，入库项目金额13.6万亿元。城镇综合开发作为PPP综合信息平台管理库中的19个一级行业之一，入库项目总计566个，占项目管理库的比率为6.3%，位居第四；总计投资金额18946亿元，占项目管理库的比率为13.9%，位居第三[5]；城镇综合开发PPP项目在细分领域中，不管是发展数量还是投资总额都名列前茅，在PPP业务发展中迅速占有重要地位。

（三）城镇综合开发PPP项目主要特点

一是项目投资额较大。城镇综合开发PPP项目普遍包括土地整理、规划设计、基础设施、公建配套、产业导入、运营维护、产业园区等内容，覆盖公共服务业态多，提供的公共服务数量多、设计标准高、服务质量要求高。新型城镇化注重城镇发展的内在质量，更注重城镇化建设的“市民城市化”而非“土地城市化”，新型城镇化农民工市民化所必须的教育、医疗、住房、社会保障和基础设施等资金等的各项软硬件要求标准更高、投入更多。城镇综合开发PPP项目比之于单体PPP项目就好比城市商业综合体比之于普通商业店铺，在提供服务的种类、数量和质量上有很大不同，投资额普遍偏大，根据前述数据统计，全行业平均每个项目投资金额为15.1亿元，城镇综合开发PPP项目平均为33.5亿元，远超全行业平均水平。

二是项目综合性较高。城镇综合开发PPP项目建设既有土地整理、保障房、热气、燃气、管道、道路等市政基础设施等建设内容，又有城市规划设计、城市策划和运营、产业导入等服务内容，还可能涉及新农村建设、农业综合体项目等捆绑开发；既涉及到传统的城市建设、公共产品布局，又涉及产业规划升级、产业创新创造等内容。城镇综合开发PPP项目既具备单体PPP项目所有的流程、模式特征，但又不同于上述单体项目的简单叠加，城镇综合开发PPP项目虽分属不同业态，但不同子项目的建设、开发运营又相互影响，内在又成系统的共同构成整体PPP项目。不同子项目的推进顺序、推进速度、推进实施效果都会影响到城镇综合开发PPP项目的整体效果，因此相比单体PPP项目，城镇综合开发PPP项目对社会资本的品牌、资本、技术、项目实施能力等是全产业链、全方位要求，需要参与方较高的综合实力。

三是项目带动能力强。城镇综合开发PPP项目涵盖城市规划策划、城市基础设施建设、产业运营等各领域，覆盖了城市建设运营的前端、中端和后端。在合作期间内，社会资本一定程度上承担了传统上政府的城市建设、运营管理的职能，社会资本将在较短时限内按照PPP合同对所在区域进行大量投入。城镇综合开发PPP项目所涉子项目多是道路、公建、管道、水系治理等市政基础设施产业链条长、投资金额大。站在社会资本的角度，能够以PPP模式为切入点，带动自身全产业链发展，联动工程设计、建设、运营、产业导入上下游产业。站在政府角度，能在较短时间内，强有力的改善和提高当地公共服务能力，服务城市发展，带动乡村振兴，造福民众。

二、城镇综合开发PPP模式困境

（一）政策导向受限制

在国家规范PPP项目的政策背景下，城镇综合开发PPP模式较之于一般PPP项目有着更为严格的政策限制。城镇综合开发PPP项目主要以基础设施和公建配套建设为主，大多项目没有实质性的运营部分。市场化程度不高，现金流较少。从回报机制来看，自身的经营性收益来源较少，政府付费或者可行性缺口补助占据收入回报的主要来源，通过土地出让获得的政府性基金预算也是此类项目政府付费和可行性缺口补助的重要来源。而依赖政府付费和土地财政恰恰是目前国家政策规范的对象，财办金〔2017〕92号指出“审慎开展政府付费类项目”，财办金〔2019〕10号文指出：“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”，政策层面规范城镇综合开发PPP项目的指向非常明显。

（二）产业培育成效慢

产业导入、产业服务是城镇综合开发PPP项目的重要内容，产业导入和产业服务对于打造所在区域的整体价值起着关键作用，对整个城镇综合开发PPP项目的成功具有支撑作用。产业导入和服务已经越来越成为城镇综合开发PPP项目最具潜力的板块，但也是目前城镇综合开发PPP项目中最难突破的业态。产业导入和发展有其固然规律，产业的成功取决于所在区域位置、产业更替规律、产业招商政策、招商服务能力、市政供给配套等多种因素的共同作用，需要在满足上述条件的前提下，慢慢实现。从目前在国内在实施的城镇综合开发PPP项目来看，普遍存在产业导入落实难、产业落地慢、产业培育成效慢、影响项目区域增值和效益实现。

（三）政企沟通协调难

城镇综合开发PPP项目子项目性质各异，不同的子项目回报机制不一，实施路径不同，落地实施时只有整体项目的实施方案，后续各子项目的具体实施细节还取决于政企双方的“另行协商”，各项目的实施必须得到政府的认可和支持才能顺利推进。城镇综合开发PPP项目类型较多，面临的动迁、用地指标调整等制约项目进度的事项较多，需要沟通政府层面及时介入解决。城镇综合开发PPP项目中如田园综合体、集体土地上商业开发等具有创新性项目，无成熟实施路径，需要协调政府层面共同论证、协商，向上争取相应政策配套支持。政府对城镇综合开发PPP项目建设运营的影响贯穿于项目运行的全过程、全生命周期，其协调的难度远超一般单体PPP项目。

（四）项目管控难度大

城镇综合开发PPP项目，自身包含的子项目较多，建设周期时间较长，通常需要分期进行开发，无论在建设内容、规模、投资额上都有较大的不确定性，相较于其他单体类PPP项目而言，边界条件和技术经济参数更不易确定，后续运营范围、内容、服务质量要求、考核标准等难以明确。在城镇综合开发PPP项目具体实施时，实施时间跨度长，法律政策和市场环境变化大，各子项目建设运营时间难以有效管控，而一个子项目建设运营的缓慢会造成其他子项目推进速度慢，财务费用高等连锁反应，从而造成整体项目推进恶性循环。城镇综合PPP项目的主要是公益性和准公益性项目，现金流较少，单个公益性项目难以自平衡，付费机制来源主要是政府付费和可行性缺口补助，经营性现金流与投资额不平衡，如果管控失当容易造成资金链断裂，项目管控节点难度远超一般单体PPP项目。

（五）回报机制比较差

城镇综合开发PPP项目子项目具有多样性，其付费机制基本上涵盖了政府付费、使用者付费和可行性缺口补助三种付费机制。城镇综合开发PPP项目总投入巨大，尽管项目有一定的现金流入，但是盈利性较低，无法覆盖投入，使用者付费项目较少或者没有，政府付费和可行性缺口补助占项目回报机制的主要来源。相关数据显示“项目回报机制以可行性缺口补助为主，占比71.59%；政府付费占24.95%，使用者付费占3.45%”[6]。城镇综合开发PPP项目不同子项目适用不同的回报机制，回报收益是整体测算，整体平衡，因此如合作期限内有些子项目因实施条件、政策变化等客观因素未实施，或实施内容发生重大变化，就会造成城镇综合开发PPP项目的收益的整体不平衡，造成运营期整体回报不如预期的风险，同时，如果不能通过项目实施将所在区域打造成价值高地，财政收入增量覆盖期间政府付费和可行性缺口补助，则极容易造成当地政府财政支出困难，难以按照合同约定向社会资本支付政府付费或者可行性缺口补助。

三、城镇综合开发PPP模式发展展望

（一）城镇综合开发PPP模式具有内在驱动力

首先，我国城镇综合开发的发展空间较大。根据国家统计局统计数据“2018年城镇人口占总人口比重（城镇化率）为59.58%，比上年末提高1.06个百分点”[7]。目前发达国家城市化水平大多在80%以上，如果我们以80%的城市化水平作为我们的发展目标，那么目前我国大约还有20%的差距，也就是大约还有2.8亿左右的人将会进入城市，因此，城镇综合开发具有广阔的前景。

其次，城镇综合开发PPP模式的应用具有强有力的政策支持。2014年后国家陆续发布新《预算法》，国发43号文等大力推动PPP模式的应用，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市公益性事业投资和运营，关闭地方政府平台的融投资通道，政府传统的BT等投资类模式发展受限。在此背景下，通过PPP模式开展城镇综合开发具有现实意义。

最后，城镇综合开发需要社会资本的投入与专业支持。推进新型城镇化建设所需投入巨大，原有城镇化建设主要依赖土地财政投入，现在已难以持续。2014年以来，国家严厉管控地方政府变相融资，债务增长，坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量，地方政府发展城镇化的不得不拓宽资金来源，通过扩大社会资本的参与面来缓解城镇化建设的资金缺口，而PPP是目前政策倡导的规范透明方式。同时城镇综合开发PPP项目可以有效利用社会资本在规划设计、基础设施建设、施工、市政运营等方面的专业技术和能力，实现“专业的人干专业的事”。可以发挥社会资本的产业优势、平台优势，资金优势，利用产业招商人口导入，实现区域价值的快速提升，由政府单一发展产业到市场化培育发展产业，从而实现新型城镇化内涵发展。

综上，城镇综合开发PPP项目具有现实需要和客观发展条件，符合国家政策鼓励要求，是城镇化建设的创新方式，具有一定的发展空间，是未来城镇化建设的重要发展方向。

（二）城镇综合开发PPP模式具有天然局限性

首先，城镇综合开发PPP模式的自我造血能力不足。城镇综合开发PPP项目主要提供公共基础设施和服务，具有公益性、基础性、开放性的特点，除了少部分基础设施、产业运营可以提供现金流，具有自我造血功能之外，社会资本的投入及回报主要还是依靠政府付费和可行性缺口补助。城镇综合开发PPP项目的这种付费机制根本上决定了城镇综合开发PPP模式应用上的受限性，如无法通过城镇综合开发PPP项目带动区域增值及扩大财政增量收入，则反而会给政府带来沉重的债务负担，而这与政府推动PPP从而规范和减少政府债务的初衷是相违背的。这决定了城镇综合开发PPP项目模式只适宜于个别自然资源、交通区位、产业发展、文化禀赋等都有一定优势地方，能够通过社会资本的专业支持、资本投入实现对所在区域的功能提升，区域增值。

其次，城镇综合开发PPP模式难以避免政府的短期政绩诉求。城镇综合开发项目建设期短则2—3年，长则5年左右，在一届政府任期内，当地政府具有强烈的动力要求社会资本在项目建设期间巨额投入，从而短时间改善当地面貌，提升政府业绩。项目仓促上马也难免造成各项前期论证有所忽略，可能脱离地方实际，这种透支未来10年—20年财政收入的投资方式，也有可能造成当地未来沉重的财政负担，透支当地的建设能力。

最后，城镇综合开发PPP模式难以避免社会资本的投资冲动。城镇综合开发PPP项目的付费机制主要是可行性缺口补助和政府付费，这也意味着社会资本的合理回报有着较为稳定的支付来源和稳定收益。这一方面起到了保护社会资本投资热情，稳定社会资本投资预期的作用，另一方面扩大投资也就意味着扩大了社会资本的收益，因此社会资本有动力通过扩大建设规模，提高建设标准、增加建设要求来提升投资总量，从而导致项目建设超概算或者项目建设超标准，从而增加了地方政府未来的财政支出责任。

综上，城镇综合开发PPP模式虽然具有一定的发展空间，但模式的成功还需有一定的先决条件，决定了城镇综合开发PPP模式难以成为未来城镇化发展的主流方式，政企双方都应谨慎决定选择城镇综合开发PPP模式。

（三）城镇综合开发PPP模式实施建议

首先，政企双方要加深认识，做好项目的论证工作。城镇综合开发PPP项目既要符合城镇发展规律，也应满足国家PPP规范要求，政企双方都应以严谨的科学态度看待城镇综合开发项目模式。城镇综合开发PPP模式既有其优势，也有其先天劣势，政企双方都应基于地方资源禀赋及经济财力、产业发展等基础，严格按照物有所值论证、财政承受能力论证和实施方案的编制等论证程序，规范项目实施内容，严禁将商业地产开发、招商引资等项目打包进城镇综合开发PPP项目。政企双方在确定采用PPP模式前，对项目实施都应有充分的论证评估，准确认知项目存在的投资风险，投资回报既不是“无风险”也不是“托底收益”，更不是“固定回报”，政企双方都需要量力而行的实施项目。

其次，社会资本要加强能力建设，做好项目的实施工作。城镇综合开发PPP项目投资额大、项目建设运营任务重、回报周期长，对社会资本的要求和挑战都是全方面的，社会资本不仅需要强大的融资实力，技术实力，也需要在新型城镇化的全产业链的策划、规划、设计、招商、运营等各方面具备优势或者整合能力。社会资本须通过明确产业定位、优化规划布局、资金统筹安排，有序推进项目，因地制宜推进城镇综合开发PPP项目的实施。社会资本在实施过程中须全面提升应对城镇综合开发的各项能力，提升经营效率，从而在建设期压缩建设成本，又能够在运营期切实降低运营成本，切实提升城镇综合开发PPP模式的竞争优势。

最后，政府要强化职能站位，做好项目的推进工作。政府的顶层体制机制建设是城镇综合开发PPP项目顺利发展的基础，这些体制机制既包括城镇综合开发PPP项目从准入门槛、公共产品和服务的标准、实施条件等，也包括项目运行过程中所需的争议解决机制、项目推进机制、权利义务分担机制、激励机制和动态调价的约束机制。政府的协调配合是城镇综合开发项目有序实施的关键，城镇综合开发PPP项目的实施项目推进过程中政府的支持事项较多，既涉及到各部门职能政策，也涉及到政府公共资源配置，需要政府统筹策划，协调配合形成合力。政府完善的监督管理是城镇综合开发PPP项目健康发展的基石，政府对社会资本在城镇综合开发PPP项目中执行法律、行政法规、行业标准、产品或服务技术规范、成本管理等进行有效的监督管理，依法及时、充分披露项目相关采购、工程进展、运营绩效等相关信息，切实保障公众知情权，维护公共利益。既是政府职能的必然要求，也是城镇综合PPP项目满足公共服务需要，实现其“物有所值”功能的关键闭环，只有这样才能精准发力，有效督促社会资本按照法律和合同约定按质按时提供优质公共服务，实现城镇综合开发PPP项目的有效价值。