少数民族法律顾问制度推行的法治逻辑

邵昱飞

（中国政法大学，北京 100088）

全面推进依法治国战略部署以来，进一步落实少数民族地区法律顾问制度已成为民族地区法治建设的热点问题。民族地区法律顾问制度即在民族地区各种事务解决中推行设置法律顾问，为民众提供法律服务和帮助，促使各种与民族民众相关的矛盾冲突得到顺利解决。相关制度的推行实质上在民族民众和民族地区政府之间形成了第三者立场，同时也为各种事务的解决提供了法律保障和参考，有很好的发展前景，也有较大的发挥空间。有的民族地区已经推行了法律顾问制度，并取得了一定成绩，如湖北恩施地区、新疆阿拉尔市等。法律顾问制度拓宽了民族地区法治建设的思考空间，但是有关制度在民族地区的推进也面临着复杂的现实条件，如法律顾问制度不完善，以及法律顾问角色定位不明朗等问题，同时还需要解决民族地区语言不通、法律援助人员资源有限、法律顾问人员的专业素养不足等各种问题。对于法律顾问制度推进中相关问题的解决，不仅要从问题本身着手，还需要深入思考相关制度推行的法治逻辑，发掘制度推进的内在必然性，基于逻辑出发点来思考问题，才能使相关问题的解决更加彻底，并且合乎民族地区法治建设需求。具体而言，少数民族地区法律顾问制度推行和以下因素密切相关。

一、法律顾问制度是推进民族地区法治建设实现现代化的必然要求

首先，少数民族地区的法治建设本身就是全面推进依法治国战略的重要体现，也是民族地区现代化建设的重要内容。少数民族地区法治现代化更是新时代中国特色社会主义法治强国的重要组成部分。由于地理条件、历史基础等因素影响，民族地区现代化建设面临着复杂的环境条件，法治在民族地区现代化发展中的作用愈发突出，法治建设是民族地区现代化发展的必然要求。第一，法治是民族地区现代化发展的重要目标。社会主义现代化发展不仅意味着物质和精神的双重进步，同时也需要特定地区良好的社会秩序，走社会主义法治道路，建设法治国家是建设现代化强国的重要目标。少数民族社会的现代化关系着国家现代化目标的实现，民族地区要走向现代化，经济发展是重头戏，但法治目标同样不可或缺，这也是依法治国方略在民族地区落实的具体实践。少数民族民众法律意识淡薄，少数民族地区法治进程滞后的现状，意味着在民族地区进行法治建设是一项长期而艰巨的任务。第二，法治是民族地区现代化发展的保障。社会主义现代化事业的顺利发展，必须要以稳定的社会环境和良好的社会秩序为前提，关于现代化发展中的各种矛盾冲突也都需要通过完善的法律和有效的执行来化解。少数民族地区现代化发展同样也是如此。民族地区现代化发展中出现的新问题新现象需要通过法律合法合规地解决，民族民众的正当诉求需要法律保障来实现，民族社会从传统到现代的过渡需要对应的法律来保障。总体而言，民族地区只有政治清明、社会公平，形成良好的法治空间，特定地区的现代化事业才能顺利推进。第三，法治建设的进程关系到少数民族地区现代化建设成果的评估，因为全面依法治国战略作为“四个全面”之一，是新时代中国特色社会主义现代化强国建设的重要体现。现代化发展是一个较为笼统的概念，这种概念的宽泛化虽然扩展了内涵，却也使得相关任务的衡量不够确定。没有合理的评估，就没有成就的肯定和未来工作的有效规划，为了使民族地区的现代化建设成果能够得到合理评估，必须要使评估对象具体化。法治进步情况是评估少数民族地区现代化建设成果的重要指标。民族地区法治建设状况直接关系着现代化发展的成就评估。因此，必须凸显法治建设在少数民族地区现代化建设中的重要地位，把法治建设工作纳入到相关地区现代化发展的工作评价体系中。[1]

其次，法律顾问制度有利于民族地区的法治建设。少数民族法律顾问制度的推行对于民族地区法治建设有多重积极作用，第一，法律顾问可以向民族地区民众普及法律知识。民族民众能够直接获得法律知识的途径有限，关于法律方面的疑问更是难以得到针对性的回应，而法律顾问的设置，意味着法律专业工作人员有更多机会深入到民族社会中，向民族民众普及其所关心问题的法律知识，提高民众的法律素养。第二，法律能够为民族民众提供法律援助。社会生活的各种事宜都牵涉到不同的法律问题，少数民族民众在发生各种矛盾纠纷时往往会由于法律知识缺乏而难以有效维护自身的权利，通过法律顾问设置，可以帮助调解民族民众之间的纠纷，使各方面的利益在法律范围内得到明确划分，并为民众提供法律咨询与法律文书代写等服务。第三，法律顾问能够有效解决民族民众涉法信访问题。民众缺乏法律知识，在感受到自身权利受到侵害时，很容易采取信访的方式向各级政府寻求救济，民众的信访行为和其合理诉求得不到回应与其法律认识不足有很大关系，法律顾问可以帮助政府收集民众的合理诉求，参与处置各种信访事件的解决。总体而言，推行少数民族法律顾问制度对于法律执行、法律遵守、法律建设等方面都有着积极意义，在各方面的推进都能够进一步完善民族地区法治建设，并最终推进民族地区在新时代的现代化发展。

二、法律顾问制度是少数民族民众法定权利救济实质化的内在需求

在民族地区推进法治建设的重要任务是保障民族民众的合法权利得到有效保护。而对于多数民族地区的民众来说，这一问题的切实落实并不容易，大多数民族民众都需要法律救济。首先，民族民众缺乏法治意识。大多数少数民族地处偏远地区，民众对于现代法律了解不充分，更多地是遵循长期存在的社会习惯和秩序生活，在各种思想观念先入为主的影响下，很多民众关于自身的法定权利认识有限，关于自身权利的争取和保障并没有形成强烈的意识，在其法定权利受到侵害时，往往不知所措，或者是无形中放弃了维护权利的机会。其次，民族民众对自身的法律权利了解不足。少数民族民众虽然民族身份不同，但是各民族民众都是国家公民，都享有国家规定的生命权、名誉权、财产权等各种法律保障的权利，这些法定权利在不同领域的表现不同，普通民众很难全面了解自身的权利，这一点在民族民众身上表现得尤为明显。由于民族地区民众受限于自身文化素质及法律知识不足等因素，他们大多数人关于自身的法定权利并不了解，这使得其在自身的权利受到侵害时，很难清晰地认识到其中的问题症结。其三，民族民众不知道保障自身法定权益的途径和方法。对民族地区进行法治治理是国家的顶层制度设计，虽然国家对于民众的相关权利保护及争取都有一定的规范渠道，但是由于宣传及专业性限制等因素，很多少数民族民众并不了解国家保障自身权利的途径和渠道，在其公民权利受到侵害，或者是发生纠纷时，很难找到合适的方式去应对问题。其四，民族民众缺乏法律咨询的资源。国内众多少数民族人口的分布比较分散，很多民族地区的人口密度较小，在人口基数确定的前提下，该地区的法律人员人数相应也较少，加上不少民族地区的经济条件所限，民族地区从事法律工作的人员更是有限。这使得当民族民众需求法律援助时，其能够寻求到的法律资源十分困难[2]。

各种因素使得民族民众更需要各种法律权利救济，而法律顾问制度的推进实质上在一定程度上是对以上问题的实质性解决。首先，法律顾问更加深入民族民众内部。法律顾问要协调解决民族社会的各种问题，必然要深入了解民族民众的实际情况，相对于政府部门的管理定位，法律顾问能够以更加平等的姿态接近民众，能够更加深入民众内部，切实了解民众的真实想法，更有利于民族民众的权利救济。其次，法律顾问能够帮助民族民众提供各种法律服务。法律顾问能够使民族民众得到更多的法律援助，使其更多地了解保障自身权利的方法和途径，有助于民族民众法定权利的保障。最后，法律顾问的服务更加贴近民众法律需求。法律顾问能够下沉到民族民众中间，对于民众的诉求理解更加透彻，关于民众的法律需求有更深入的理解，因此，其所提供的服务能够更加贴近民众的法律需求。

三、法律顾问制度是应对少数民族地区法治基础薄弱缺口的必要举措

相对于其他地区，少数民族地区由于地理位置、法律普及程度等因素，相对而言，法律基础比较薄弱，如存在着民族民众的法律意识淡漠、民众的法律素养不足、法律制度建设不够健全等多种问题。相关问题的存在，很大程度上制约了民族地区的法治建设，而法律顾问制度的推进可以很好地弥补以上问题形成的各种缺口。

首先，有利于增强民族民众法律意识。在没有法律顾问的情况下，少数民众在各种矛盾纠纷面前往往无所应对，习惯于用各种村规民约解决问题，即便是不得已选择法律途径，关于法律解决的结果也难以形成准确判断，且法律成本如何也是一个重要问题，因此，很多民众往往并没有重视法律在矛盾纠纷解决中的作用，法律意识十分淡薄。而在法律顾问制度推行下，民众可以通过法律顾问解决各种问题，这些问题的解决过程相当于呈现在民族民众面前生动的法律案例。在相关问题通过各种法律方式的解决下，作为当事人的民众会获得深刻的法律体验，而其他民众也会因此习得更多的法律认识，从而把更多的矛盾纠纷诉诸于法律解决。

其次，能够提高民族民众法律素养。法律部门知识众多，从民法、刑法到诉讼法，涉及社会生活方方面面的规定，加上法律制度的变迁，以及法律专业术语的应用，都在一定程度上阻隔了民众对法律的深入了解。由于语言、环境条件的制约，很多少数民族民众关于法律知识的了解更少，民众的法律素养更加匮乏。通过法律顾问制度的推行，民众关于法律方面的困惑可以找到专业人士答疑，借助于法律顾问的法律知识普及，少数民族民众可以了解更多法律方面的知识。由此，民众法律素养得以提升，民族地区法治治理形成更好的群众基础。[3]

最后，能够弥补民族地区法律空白。新中国成立后，少数民族地区建构了相对完善的法律体系，但是由于法律建设总是滞后于社会发展，在民族社会的变迁发展中，法律方面的建设会出现各种空白，从而使得特定问题的解决无所依据。少数民族法律顾问的设置可以使相关问题的解决在一个合理的范畴内。同时，民族法律顾问的设置也能够使民族地区特殊的社会情况更多为法律专业人士所掌握，从而有利于民族地区法律制度的建设和完善。

四、法律顾问制度是民族地区调解现代法律和民族习惯法的必然需要

长期以来，很多少数民族地区都习惯于以地方习惯法建构本地社会秩序空间，民族习惯法在民族地区的影响根深蒂固。另外，民族习惯法本身是民族民众在民族社会历史实践中的习惯规定，对民族地区的实际情况有一定适应性，因此，很多少数民族民众在心理上习惯于用习惯法解决各种矛盾冲突，并愿意遵守习惯法的制度规定。但实质上，少数民族习惯法并不是正式的法律，其和现代法律有一定区别，而且在现代社会法治环境下，现代法律在民族地区的推进很容易和民族民众的习惯法应用形成冲突，或者是被民族民众所抵触。法律顾问制度的推进有助于现代法律和民族习惯法的实践调和。

首先，法律顾问可以找到两者的冲突点。就本质而言，少数民族习惯法并不是正式的法律，而是民族民众在社会实践中达成共识的契约，属于村规民约范畴，习惯法诉求的问题是在伦理基础上的现实解决，而现代法律是在特定法律理论基础上形成的法律制度规定，两者根源不同，也有诉求差异，各种不同最终使得两者在特定问题解决中会形成不同的解决方案。在实践过程中，民族习惯法和现代法律往往会把视野聚焦在自身利益诉求方面，各执一词，难以发现其中的问题所在。缺乏对问题的本质认识，自然不利于问题的解决。而法律顾问的第三者立场以及其对习惯法和现代法律的本质认识，可以发掘出两者冲突的关键点，从而为相关问题的解决奠定基础。[4]

其次，法律顾问可以找到两者的共通点。矛盾冲突的习惯法和现代法律在实践中有不同的利益取向，两者的不同走向使其在相关问题的解决上形成各种分歧，不利于问题的解决。在实质上，习惯法和现代法律在特定问题中的利益诉求也有相一致的内容，如两者都会诉求公平正义，以及追求特定问题的高效解决等。在两者各自基于自身立场表达时，会形成习惯法和现代法律的各种冲突。在推行法律顾问制度时，法律顾问可以充分考虑到习惯法和现代法律双方的各自特征，找到两者的共通点，为问题解决奠定基础。

最后，法律顾问可以找到两者的协调方案。民族习惯法在民族社会有深远影响，民众关于习惯法已经形成了心理惯性和行为惯性，而现代法律是民族地区法治建设的必然趋势，也是解决民族地区矛盾冲突的必然选择，这在一定程度上造成了现代法律和民族习惯法的对立关系，影响了现代法律在民族地区的实施和应用。民族地区的法律顾问了解当地民族文化，同时也掌握现代法律知识，在地方法律事务问题上有一定经验，其可以就相关问题找到协调方案，化解习惯法和现代法律的冲突。

少数民族法律顾问制度的推行并非空穴来风，而是有一定法治逻辑在其中，当下制度推行中的人才培养、国家支持等各种问题，都是制度推进的局部衍生，只有发现其中的逻辑思路，论证制度推进的可行性，才能使相关制度的推进面向未来，形成可靠的制度构想，建构出制度发展的基本框架，才能有效促进少数民族法律顾问制度推进中各种问题的有效解决。