人地挂钩政策实施效果评价及优化——以洛阳市为例

贾兆雅 邢明慧

( 郑州大学旅游管理学院， 河南郑州 450001)

人地挂钩政策源于《全国主体功能区规划》和《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》的相关表述。 人地挂钩政策可以简单理解为“地随人走”,即人口到哪里,其所占用的建设用地面积就转移到哪里的一种用地模式,是城乡建设用地增减挂钩政策的延伸和拓展。 城乡建设用地增减挂钩政策和人地挂钩政策是自从2004 年以来,国家为了更好的进行土地管理相继提出并已经开始在一些地区试行的土地管理方面的政策,由于城市化的推进我国城市建设用地数量短缺,然而与此同时我国的农村建设用地数量却极大,在农村人口向城市转移的过程中,农村居民点退出土地整理潜力巨大；再者由于我国农村居民点发展缺少合理长期的规划,造成农村居民点布局的不合理,并且人均占地面积超过标准很多,如果可以对农村进行合理规划,这将会增加大量的耕地,会极大的提高土地利用效率。 人地挂钩更加有效的保证了农民的各种权利的实行和农民的利益不受损害；人地挂钩是缓解城市建设用地供需,提高城市建设用地集约利用最新趋势和途径；可以更好地发展城市化和工业化,更好的坚守保证18 亿亩耕地红线。

1 洛阳市土地利用及人口现状

根据洛阳市土地利用总体规划(2006～2020),2010 年和2015 年洛阳市土地利用情况如图1、2 所示,例如:2015 年洛阳土地总面积为152.29 万hm2,其中农用地面积为110.49 万hm2,占土地总面积的72.55%；建设用地面积为14.22 万hm2,占土地总面积的9.34%；其它土地面积27.58 万hm2,占土地总面积的18.11%。 2015 年土地利用状况与2010年比较,呈现建设用地增加,其它用地面积下降的趋势。

图1 2010 年洛阳市土地利用情况

图2 2015 年洛阳市土地利用情况

图3 洛阳市人口变化情况(2010～2015)

根据2010～2015 年的《洛阳年鉴》可知:如图3所示,2010 年到2015 年,洛阳市城镇人口不断增加,乡村人口不断减少,且城镇人口增加的速率与乡村人口减少的速率相当,折线走势平缓。 2010 年洛阳市的年末常住人口为655.4 万人,其中城镇人口为290.5 万人,乡村人口为364.9 万人。 2015 年洛阳市的年末常住人口为674.3 万人,其中城镇人口为355 万人,乡村人口为319.3 万人。

2 洛阳市人地挂钩的相关政策

2012 年6月,省政府与国土资源部签署了《共同推进土地管理制度政策促进中原经济区建设合作协议》,在这份协议中提出了在河南进行人地挂钩先行先试政策。 2012 年12月,河南省国土资源厅下发了《关于同意洛阳市开展人地挂钩政策试点工作的意见》,同意洛阳市为落实《国土资源部河南省人民政府共同推进土地管理制度改革促进中原经济区建设合作协议》开展人地挂钩政策试点市。

在土地征收方面,2013 年10月,洛阳市人民政府办公室印发了洛阳市国家建设征收集体土地地上附着物补偿标准的通知,对洛阳市不同县区不同用途的土地补偿标准作出规定；在土地整治方面,2013年12月,河南省厅发布了《关于规范全省土地综合整治试点工作的实施意见》和《洛阳市土地综合整治工作领导小组办公室关于建立土地综合整治和人地挂钩试点工作台账管理制度的通知》等一系列文件,对全市人地挂钩台账进行了分析；在闲置土地的处理方面,2012 年7月,洛阳市正式实行了中华人民共和国国土资源部令第53 号《闲置土地处置办法》,对闲置土地的调查和认定,处置和利用,预防和监管作出相关规定；在宅基地方面,2014 年11月,洛阳市国土资源局办公室发布了河南省农村宅基地用地管理办法,严格规范宅基地使用。

3 洛阳市人地挂钩政策的实施效果

3.1 三种建设用地需求量的计算

3.1.1 农村人均建设面积的确定 根据洛阳市土地利用总体规划(2006～2020),2005 年洛阳市农村居民点总面积为65468.37hm2,2005 年的《洛阳年鉴》中的乡村人口是391.5 万人,农村人均建设用地为164.58m2,高于国家村镇规划人均150m2的最高标准。 由此可见,洛阳市的农村居民点存在占地面积大,布局分散,土地利用效率低下的问题。 2010年洛阳市的乡村人口为364.9 万人,人均居民点面积为173.32m2。

对2020 年的人口预测,人口预测方法大致有三种:综合增长率模型法、二次曲线回归模型预测法和灰色系统模型法。 综合增长法是人口预测最为常用的方法,是根据基期的人口数,运用人口自然增长率和机械增长变化来预测某一地区未来人口数量的方法。 其公式为:Pt=Pt0(1+K)(t-t0)+(c+d)(Pt:预测年人口数,Pt0:基期年人口数,K:自然增长率,c+d:机械增长人口数)

洛阳市原国土资源局在洛阳土地利用规划中预测2020 年洛阳市乡村人口数为310.2 万人,则其2020 年的人均农村居民点用地面积为173.94m2,大于村镇规划所要求的人均150m2的最高要求,故2010 年和2015 年的洛阳市人均农村建设面积均取150m2。

3.1.2 人均城市建设面积的确定 根据洛阳市土地利用总体规划(2006～2020),2010 年中心城区达到205 万人(含双栖人口4 万),人均城市用地100m2(其中双栖人口按0.7 进行当量折算),2020年达到300 万人(含双栖人口20 万),人均城市用地90m2(其中双栖人口按0.7 进行当量折算),本文取100m2作为2010 年的人均城市建设用地,取95m2作为2015 年的人均城市建设用地。

3.1.3 人地挂钩下建设用地需求量 建设用地量需求计算方法:

运用人均定额指标法计算

其基本公式为:S=B×P

其中:S 为建设用地需求量,B 为人均建设用地标准,P 为人口数量

建设用地需求量计算:

2015 年城镇人口为355 万人,乡村人口为319.3 万人

则:城市居住建设用地面积为3550000×95m2=33725hm2

农村居住建设用地面积为3193000×150m2=47895hm2

3.1.4 人地挂钩政策带来的建设用地量和农用地增加量 ①城市人口增加量

人地挂钩政策中城市人口的变化量为选择年的城市人口数减去基期年人数。 其基本公式为:

△P=Pt-Pt0

城市人口自然增长的人数为:355-290.5=64.5万人

②城市建设用地增加量

依旧选择人均定额指标法

其带来的建设用地指标面积为:645000×95m2=6128hm2

③农村人口减少量

城市人口增加必然造成农村人口减少,农村人口向城市转移,必然会存在空置的宅基地和无人耕种的基本农田。 农村人口减少量:364.9-319.3=45.6 万人

④农村建设用地减少量

农村人口向城市转移必然造成农村建设用地减少。

其基本公式:农村建设用地减少量=农村人口减少量×农村人均建筑用地量

农村农用地增加量:456000×150m2=6840hm2

⑤建设用地差量

农村建设用地减少值与城市建设用地增加值的差值=农村建设用地减少量-城市建设用地增加量=6840-6128=712hm2

3.2 实施效果评价

从洛阳市的总体人地挂钩情况来看,在2015年,城市新增人口为64.5 万人,农村人口减少45.6万人,城市新增人口建设用地需求量为6128hm2,农村人口转移建设用地减少量为6840hm2。 符合了人地挂钩政策的定义即“地随人走”,农村人口的建设用地指标随着人口向城市的转移将其建设用地指标带到城市中。 城市人口增加建设用地数量也增加,农村人口减少农村建设用地数量也减少。 农村建设用地通过整理会减少6840hm2即会转移提供城市建设用地指标6840hm2,而人口向城市转移需要的建设用地指标为6128hm2。 农村转移人口提供的建设用地指标可以满足城市新增人口需要建设用地指标,并且富余712hm2,剩余建设用地指标可用于地区间指标流转,也可将剩余建设用地复垦为农用地。

4 存在的问题及原因

4.1 土地整理复垦进度慢

土地整理复垦是一个长期的需要较大资金投入的过程,而人地挂钩政策的资金大都是政府专项资金,对于农村土地整治各项基金投入不足造成土地整治进程缓慢。

4.2 宅基地与闲散建设用地拆迁难度大

随着城镇化进程的快速推进,越来越多的农村人口向城市转移造成农村宅基地和道路、交通等建设用地的空置。 拥有这部分土地使用权的农民出于自身利益的考虑往往会拒绝政府拆迁这部分土地。虽然政府拆迁是有偿的,但是补偿标准较国有土地上房屋拆迁来说还是偏低,再者,土地对农民而言具有社会保障功能,即使农村人口居住在城市也不能与城市居民享受同等的社会公共设施与医疗条件。这种“同城不同权”的现象也促使人们不愿意放弃已经拥有的土地。 再者,我国的宅基地退出机制还不健全,相当一部分的专家学者仍在探索怎么样能在充分保障农民利益的情况下使农民能够自愿退出宅基地。

政府人员工作执行不到位。

4.3 人地挂钩政策落实不够理想

人地挂钩政策的实施环节众多,无论是土地整治、复垦、还是开发都需要项目的报备与审批,依照国家相关规定与事先制定的关于推进人地挂钩的意见来一步步落实该政策,关于人地挂钩政策实施情况,相关试点市也有人地挂钩动态监测监管系统,然而洛阳市的人地挂钩政策实施效果还是不太理想。

5 人地挂钩政策优化建议

5.1 增加融资渠道

从各地经验来看可以从以下几个方面来寻找资金来源:一指标流转,指标流转往往是朝向经济较为发达的地区,这些地区经济发达,交通便利,缺少土地资源或者换一种说法是缺少建设用地使用指标；二是与相关企业合作,招商引资,不仅带来资金而且还能提供一定的工作岗位,还在一定程度上缓解了失地农民的心情；三是合理利用政府自身财政预算,争取好钢都用在刀刃上,切切实实将来自于民的钱用于民身上。

5.2 加强群众的宣传引导工作，为农民谋利益

群众方面的工作可以从三个角度来看:一是人地挂钩政策进行以前,积极向农民宣传人地挂钩政策,使农民真正的了解、理解这个政策,为今后实施人地挂钩政策打好基础；二是人地挂钩政策实施过程中,友好理性的与农民交流,充分理解农民失地的心情,保障他们在取得城镇户籍的同时,可以在就业、医疗、教育等方面与市民享受同等待遇；三是在人地挂钩实施完成以后,积极与挂钩的群众联系起来,了解政策实施后转移群众的生活情况,分析为什么会发生这种情况,即分析经验将有利于农民、社会发展的一些点子、方法学习下来,分享出去,以便更多的人可以享受到挂钩政策的好处,以便于更多的地区可以得到更好的发展。

5.3 加强建立人地挂钩政策共同责任机制

为了加强政府的工作效率,推进人地挂钩政策有效落实,可以在试点省、市、县、乡实行共同责任机制,实行奖惩制度,对于按时按量完成指标任务的给予奖励。 对于没能按时完成的,要承担相应的责任和惩罚措施。 督促政府人员加快落实人地挂钩政策,以便推进我国城镇化的快速发展。