新型城镇化进程中保障粮食安全的现实困境与协调路径

摘 要：新型城镇化与传统城镇化相比更强调集约、节约、可持续发展，核心是以产业为支撑、以粮食安全为保障，不以牺牲农业和粮食为代价实现“四化”协调发展，为保障国家粮食安全提供了新契机。推进新型城镇化和保障粮食安全不可割裂，既相互竞争、相互约束，又相互促进。随着“北雁南飞”人口大规模流动新趋势、粮食生产重心北移以及气候、资源、环境的瓶颈制约，城乡失衡与区域失衡加剧了城镇化与粮食安全异步发展困境，进一步折射出保障粮食安全所面临的深层次矛盾与冲突。新时代下应通过构建新型城镇化与耕地集约节约利用新机制、构建新型城镇化与粮食稳定持续发展新格局及构建新型城镇化与粮食绿色生产消费新模式等路径，促进新型城镇化与粮食安全相互协调发展。

关键词：新型城镇化;粮食安全;路径

中图分类号：F291.1    文献标识码：A    文章编号：1671-0037（2019）10-62-8

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2019.10.009

1 引言

党的十九大报告提出，确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。粮食安全是国家生存和发展的重要基石，是保障国家安全不可或缺的组成部分。改革开放以来，伴随着经济的高速增长，我国城镇化水平逐年提高，城镇化率由1978年的17.92%提高到2012年的52.57%，与世界平均水平大体相当，到2017年已达到58.52%，城镇化发展迈入了中后期转型提升的高质量发展阶段。随着新型城镇化的快速推进，城镇化进程中所凸显的区域失衡、结构失衡、分配失衡、社会权利失衡等发展不平衡不充分的问题和矛盾日益尖锐，城镇化与粮食安全的竞合关系将愈加明显，推进城镇化与保障粮食安全面临异步发展的多重困境，折射出粮食安全问题背后的深层次原因及机理。自2013年以来，我国实施了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的新国家粮食安全战略，明确提出确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”的国家粮食安全新目标。党的十八大提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，标志着新型城镇化已成为我国现代化进程中的重大战略选择。与传统城镇化相比，新型城镇化更强调集约、节约和可持续发展，其核心是以产业为支撑、以粮食安全为保障，不以牺牲农业和粮食为代价实现“四化”协调发展，其实质是外延粗放式扩张向内涵集约式发展的转变，为保障国家粮食安全提供了新契机。因此，在新的国家粮食安全战略框架下，如何统筹协调新型城镇化与保障粮食安全，探索新型城镇化与粮食安全的联动机制，建立新时代中国特色社会主义工农城乡关系，走好一条质量兴农、乡村振兴和城乡融合的发展之路，切实增强粮食产品供给质量与城镇化发展相适应、与人口增长刚性需求相匹配，既是加快推进农业由增产导向转向提质导向、城镇化由数量扩张转向质量提升又是在城乡联动平衡发展目标下确保国家粮食安全的长远之策。

2 新型城镇化与粮食安全的影响机理分析

推进新型城镇化和保障粮食安全不可割裂，二者均是推进农业现代化、解决“三农”问题的重要途径，是相互约束、相互促进、相辅相成的有机统一体。新型城镇化发展能够有力地促进农业转移人口市民化进程，为提高农民收入、实现粮食规模化生产和经营创造条件;与此同时，粮食安全为新型城镇化进程提供稳定的宏观环境，是新型城镇化的发展基础和重要支撑。在我國现代化发展进程中，必须是新型城镇化战略与粮食安全战略同时发力、不可偏废。

2.1 保障粮食安全是压倒一切的国家战略底线

为政之要，首在足食，粮食是人民生活的必需品，是一个国家的重要战略物质，更是稳定时局的重要保证。我国古代很早就有“积贮，乃天之大命”“富国必以本业”等关于粮食安全重要性的提法。新中国成立以后，“以粮为纲”“保障粮食自给、丰富粮食储备”“决不放松粮食生产”等凸显了粮食安全的重要性。改革开放以后，我国在重视粮食生产的同时，开始实行粮食流通体制改革，目的就是确保粮食安全。近年来，我国政府更加重视粮食生产，不断加大良种补贴、种粮农民直补、产粮大县补贴等政策支持力度，粮食安全保障体系不断得以健全。这些都表明粮食安全是政治稳定、经济发展以及新型城镇化推进等一切工作的重要前提，一旦粮食安全出现问题，不仅会危及国家和社会安定团结的局面，而且会严重制约我国新型城镇化发展的进程和质量。在全球粮食供需不平衡加剧和外国资本加速介入的大背景下，粮食产业的竞争机制、生成模式、价格传导效应不断创新，我国的粮食安全不仅是事关国计民生和社会政治稳定的根本问题，而且也是国家经济发展战略、国家安全战略和国际竞争战略的首要问题，是压倒一切的国家战略底线。

2.2 保障粮食安全是推进新型城镇化的发展基础

人口、土地和制度是推进城镇化发展的三大动力机制。粮食安全为新型城镇化发展提供亟需的人力、土地等生产要素，是推动粮食规模化生产、解决粮食生产效益、实现量质并重的核心问题。粮食安全定义最早由联合国粮农组织（FAO）在1973年提出：任何时候所有人都有能力获得充足的、维护生命和健康的食物。1983年粮农组织将粮食安全重新定义为保证所有人随时都能买得到且能买得起能够维持生活的基本食物。1993年粮农组织再次更新了粮食安全定义：所有人在任何时候都可以而且有能力获得既安全又富有营养的食物，用以维持健康的生活。1995年《世界粮食大会各国行动计划》将粮食安全的概念延伸为所有人在任何时候都能获得足够的、富有营养的和安全的食物，来满足健康的膳食需要和合理的喜好[1]。由此可见，随着时代的变化发展，粮食安全内涵和外延不断被完善和扩展，从最初粮食的数量安全到质量安全再发展到生态安全，其变化原动力来源于农业领域生产力的提升、粮食生产技术的提高和推广。而农业生产新技术的推广和应用能够推动粮食生产专业化、机械化等新型农业生产方式变革，进而促进农业劳动生产率的提高。一方面对农民知识能力和综合素质提出了更高的要求，在一定程度上“倒逼”农民学习新知识、新技术，不断培养大量有文化、懂技术、会经营、有较强市场竞争意识和能力的专门人才参与农业现代化建设;另一方面会促进粮食的集约化生产，使得种粮规模化效应和比较收益不断提高，为土地大规模流转提供了可能，而土地流转又能为新型城镇化的推进客观上提供土地、高素质的劳动力等生产要素。

2.3 新型城镇化与粮食安全是不可分割的有机统一体

新型城镇化是实现农业现代化的必由之路，新型城镇化的过程是产业结构从农业部门转向非农部门的过程，促使高科技产业及高水平研究人员在城市聚集，其产生强大的知识技术外溢扩散效应能推动农业科技水平不断提升，进而对粮食生产产生极大的促进作用[2]。提高粮食生产效率、富裕农民的根本出路在于减少农民，农业现代化使农业生产所需要的劳动力越来越少，如果没有城镇化吸纳大量的劳动力，大量的农业人口仍然滞留在农村，就谈不上粮食安全，就谈不上乡村振兴。新型城镇化推动城乡经济社会快速发展的同时，使得城乡居民收入不断增加，能显著增加人们对粮食多样化需求的获取能力，有利于促进粮食消费模式的改变[3]。随着“以工促农、以城促乡”等发展政策的实施，农村基础设施条件不断改善，农村农产品市场得以不断发展，城乡居民可以非常便捷地购买所需的粮食、蔬菜、猪牛羊肉等农产品，农民也可以很方便地出售生产的农产品，城乡居民的粮食获取能力和利用水平得以显著提升。

2.4 推进新型城镇化不能以牺牲粮食安全为代价

随着城镇化的快速推进，粮食安全不稳定、不确定和不可持续的脆弱性在不断加剧。城镇化对农业土地资源有着刚性需求，以地为本的城镇化大量占用土地，严重影响了耕地的数量和质量[4]。2000—2016年我国城镇建城区面积增加了1.4倍，而同期城镇人口只增长了3.8%，在少数地方还出现了先圈地后造城的现象，土地城镇化明显快于人口城镇化，浪费了大量的土地资源。并且随着大量青壮年劳动力流入城市，农村空心化、农民老龄化逐渐成为农村普遍现象，农民种粮兼业化趋势明显[5]。2002—2016年，我国55岁以上农业生产经营人员占比由18.8%上升到47.3%，而35岁以下的青壮年劳动力占比由28.8%下降至19.2%。因此，推进新型城镇化既要防止人为造城、重城轻农以及农村劳动力过度外流的倾向，也要防止水、土壤污染影响粮食质量安全的倾向，不能以牺牲生态环境和粮食安全为代价。

3 新型城镇化进程中保障粮食安全面临多重困境

党的十九大报告提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着“北雁南飞”人口大规模流动新趋势、粮食生产重心北移以及气候、资源、环境的瓶颈制约，城乡失衡与区域失衡加剧了城镇化与粮食安全异步发展困境，进一步折射出保障粮食安全所面临的深层次矛盾与冲突。

3.1 粮食供给面临人口增长与刚性需求的双重压力

自1985年开始，我国就已经超越美国成为世界第一粮食生产国。粮食总产量从1978年的3.05亿吨增加到当前的6.18亿吨，增长了2倍多，其中2004—2015年实现了粮食总产量的“十二连增”，粮食总产量超过6.2亿吨。2016—2017年粮食总产量有所下降，并且产量增速趋缓。在粮食产量大幅提高的同时，我国经济社会发展也出现了前所未有的变革，城市人口急剧增加，城镇化率从改革开放初期不足18%增加到2017年的58.52%，城市人口净增加6.4亿人。城镇化的快速发展一方面通过吸引农业转移人口在城市就业，深刻改变粮食种植主体、种植结构和种植规模，进而影响粮食供给侧的生产水平;另一方面与工业化、农业现代化和信息化的同步发展带来国民收入水平的大幅度提高，对粮食品质和质量安全提出了更高的要求。预计到2020年，我国人口规模将超过14亿，城镇化率达到60%，这意味着还将有1亿多人口从农村转移到城镇，由农产品的生产者变成纯粹的消费者，粮食消费量的增长不可避免，由生活水平提高所引起的粮食间接消耗也将不断加快（图1）。

3.2 粮食消费面临结构矛盾与质量提升的双重压力

随着新型城镇化的快速推进和人民生活水平的大幅度提升，由于受到生活方式和饮食偏好的变化以及市场发育和职业变动等社会经济结构变动因素的影响，居民的消费需求表现出多元化、营养化和品质化的特点。从消费总量上来看，2010—2017年，大豆的消费量增长了153%，牛奶消费量增长了174%，2017年食糖消费量也已经达到了1 580万吨。在农产品消费总量扩张的同时，消費结构也发生着快速的变化。从城镇居民家庭平均消费支出来看，城镇居民对大米、小麦等粮食类产品的消费稳中向升，对水产品、肉、奶及奶制品、家禽类及蛋等高附加值、更具营养的粮食产品需求持续旺盛（图2）。与此同时，越来越多的农民为满足城乡居民食物消费结构变化的需求，以实现自身收入增加，更倾向于种植水果、蔬菜、油料等经济作物以及从事水产、畜牧等养殖业[6-7]。因此，在新型城镇化发展过程中，粮食生产结构的变化难以适应粮食消费结构和质量提升的变化，因而粮食消费面临结构矛盾与质量提升的双重压力。

3.3 粮食生产面临资源减少与环境约束的双重压力

耕地资源是粮食生产的第一资源，直接决定着粮食作物的播种面积和粮食产量。近年来，随着经济的发展和城镇化、现代化的推进，虽然已经保住了18亿亩的耕地红线，但是耕地数量还呈逐年减少的趋势。2012—2017年，全国耕地面积由20.29亿亩减少到20.23亿亩，人均耕地面积仅为世界平均水平的40%，因建设占用、灾毁、生态退耕等原因减少耕地与通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积不平衡现象明显，还存在占优补劣的问题（图3、图4）。随着工业化、城镇化的步伐不断加快，农业与非农产业、农村与城市对耕地资源的竞争仍会不断加剧[8]。与此同时，以资源要素扩张为支撑的农业发展带来资源破坏、环境污染、水土流失、土地沙漠化等一系列问题，制约着粮食生产的可持续发展。气候变化对粮食生产的影响日益突出，从全球范围来看，大约有32%～39%的地区表现出玉米、水稻、小麦、大豆的产量波动与气候变化呈现显著的相关关系，我国粮食产量波动幅度可能扩大至30%～50%，并且不同地区的粮食产量受到温度、降水以及他们之间耦合作用的影响不同。

3.4 粮食市场面临价格倒挂和国内竞争的双重压力

价格是影响粮食贸易的一个重要因素，国内外粮食市场的价格波动以及价差变化直接影响我国的粮食贸易。2004年以来，国家出台了一系列强农惠农政策，不断提高粮食生产能力，但受需求拉动、价格政策及成本推动等因素的影响，粮食价格稳步提升[9]。与发达国家相比，国际市场上小麦等农产品加上运费、关税和保险等费用后的价格多数年份仍低于国内价格，2013年以来国际粮价高位回落，粮食进口价格优势更为明显。受国际价格倒挂，加之粮食产业与国内其他农业产业以及非农产业争夺耕地、水资源、市场的竞争日趋激烈且种粮比较效益偏低的影响，粮食市场正在进入全面净进口阶段[10]。以稻谷为例，1978—2016年国内稻谷产量从1.37亿吨增加至2.07亿吨，但是大米则从净出口转为净进口阶段，特别是2009年开始进口量达0.93万吨，之后不断增加，到2016年进口量达344.5万吨，且规模不断扩大（图5）。特别是美国等世界农业大国及其四大粮商（ABCD）等跨国公司以及巴西、印度等新兴经济体加速介入粮食产业链，在资金、技术、管理、渠道和信息等方面抢占粮食市场话语权，非传统粮食安全面临的挑战日趋严重，我国粮食市场竞争关系发生了重大变化，开始由单一的国内竞争逐渐转向国际和国内双重竞争。

4 新时代统筹协调新型城镇化与粮食安全的发展路径

2017年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上强调指出，保障粮食安全，关键是要保粮食生产能力，确保需要时能产得出、供得上。这就要求我们在新时代习近平总书记“三农”思想的指引下，统筹解决快速推进新型城镇化进程中的“三农”问题，寻找一条既保障粮食安全又加快推进城镇化发展、提高城镇化质量的城乡融合发展道路，把工农、城乡发展不平衡形成的巨大势能，转化为推动乡村振兴、保障粮食安全的充沛动能。

4.1 构建新型城镇化与耕地集约节约利用新机制

土地是新型城镇化发展及粮食安全得以保障的最基本要素，也是最为稀缺的资源。因此，新型城镇化和粮食安全所需耕地必须集约节约利用、相辅相成、协调推进。一是要严守耕地红线，保障粮食安全。守住耕种面积最低保障线关系到人民的生存和发展问题，关系到国家宏观经济稳定健康发展，必须严格落实耕地保护制度，加快推进耕地资源保护的立法，坚守18亿亩耕地红线，坚持“一条红线一个底线”不动摇，确保现有耕地面积基本稳定。二是要科学制定城乡土地利用总体规划。严禁城乡建设用地无规划扩张，因地制宜确定大城市、小城镇和农村人均用地标准，严厉禁止粗放浪费、占而不用、违法违规用地的现象。建立和完善违规监督、举报奖励等长效机制，加大惩罚力度，对违法违规用地行为形成持久威慑。要严格落实耕地数量质量生态占补平衡政策规定，完善耕地占补平衡制度考核评价体系，强化考核结果运用，避免“占优补劣”，确保耕地有效面积只增不减，城乡建设用地节约集约利用，布局更加优化合理。三是科学管理适宜耕种的土地。合理规划重点产粮耕地，大规模开展高标准农田建设，深入实施耕地质量保护和提升行动，节约集约利用水、耕地、化肥等各种资源，努力实现节约化与集约化耕种，持续推进黑土地保护、污染耕地治理修复、耕地轮作休耕等试点，加强耕地质量监控，不断提高耕地质量和土地资源利用效率。

4.2 构建新型城镇化与粮食稳定持续发展新格局

新型城镇化推进伴随着科技水平的提升以及农村人口的大量转移，不仅有利于促进农业领域科技化、机械化生产，而且有利于粮食规模经营，提高粮食生产效率。同时，城镇经济实力的逐步增强会极大增强以工促农、以城带乡能力，进而推动农村经济社会快速健康发展。一是加快推进农业科技进步，强化创新驱动能力。在耕地资源瓶颈不能突破的前提下，提高粮食产量和质量的根本出路在科技进步。城镇化是载体和平台，承载工业化和信息化发展空间，信息化驱动的引擎是科技进步。科技进步在推进新型城镇化发展进程的同时，也会极大地促进农业领域积极采用现代化的农业科学技术和管理技术，优化粮食生产环境，提高粮食生产能力，保障粮食安全。二是加大粮食生产扶持力度。发挥政府宏观调控作用，完善粮食直补、良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴等各项补贴制度，科学合理地制定小麦、稻谷、玉米等粮食的最低收购价格，不断提高糧食生产效益。三是加快推进粮食生产主体功能区建设。根据粮食生产主体功能区定位，积极调整土地利用结构，使得粮食生产功能区建设与新型城镇化发展规划有机衔接[11]。同时，因地制宜制定差别化的区域政策，统筹协调城镇发展和保障区域粮食安全的关系，努力构建新型城镇化发展与粮食生产资源合理利用、协调持续发展新格局。

4.3 构建新型城镇化与粮食绿色生产消费新模式

推进以人为核心的新型城镇化的主要目标是实现人与自然、生态和谐绿色发展。而保障我国粮食质量安全的前提是必须高度重视生态环境建设，倡导粮食绿色、有机、低碳可持续生产。一是切实转变农业发展方式。支持农业技术创新，开展农产品产地保护，大力整治农田污染和农业用水污染，实施化肥和农药“零增长”行动，促使农业生产资源的利用与环境保护相协调，提高我国粮食生产的可持续发展能力，努力走资源节约型、环境友好型的粮食安全保障道路。二是构建新型城镇化发展绿色产业体系。绿色产业体系是建立绿色低碳循环发展经济体系的核心，要精心培育数字农业、绿色农业、生态旅游、健康养老等绿色产业，形成集群发展态势和网络化发展格局。以供给侧结构改革为契机，综合施策，推进传统产业绿色化和循环化改造。同时，加快培育绿色技术创新体系、绿色金融和绿色产业信息平台等支撑绿色产业发展的服务体系，为绿色产业发展提供良好的外部环境。三是构建粮食绿色消费体系。按照效率、和谐、可持续绿色发展理念要求，加强宣传教育，在全社会营造崇尚勤俭节约、绿色消费的氛围，使绿色消费理念外化于行、内化于心。综合利用财税、金融、科技等手段，探索建立餐饮消费环节财税调节机制，通过服务费和消费税减免等方式鼓励粮食节约消费，加大对浪费粮食行为的监督和处罚，积极引导人们科学消费、理性消费、文明消费。

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[11] 安虎森，徐洁.粮食主产区新型城镇化发展制约因素及对策建议[J].经济与管理评论，2016（5）：136-140.

The Realistic Dilemma and Coordination Path of Guaranteeing Food Security in the Process of New-type Urbanization

Peng Junjie

（Henan Academy of Social Sciences， Zhengzhou Henan 450002）

Abstracts： Compared with traditional urbanization， the new-type urbanization emphasizes intensive， economical and sustainable development. Its core is to support the industry and guarantee food security. It will not achieve the coordinated development of "four modernizations" at the expense of agriculture and food， and it  provides new opportunities for national food security. Promoting new urbanization and ensuring food security cannot be separated， they compete with each other， restrain each other， and promote each other. With the new trend of large-scale population movement from the north to the south， the shift of grain production center to the north， and the bottleneck of climate， resources and environment， urban-rural imbalance and regional imbalance have intensified the dilemma of urbanization and food security asynchronous development， further reflecting the deep-seated contradictions and conflicts faced by food security guarantee. In the new era， new urbanization and food security should be promoted for a coordinated development by constructing a new mechanism of urbanization and intensive conservation and utilization of arable land， constructing a new pattern of sustainable urbanization and food development， and constructing new patterns of new urbanization and green production and consumption of food.

Key words： new-type urbanization; food security; Path

公 示

根據《国家新闻出版署关于2019年全国统一换发新闻记者证的通知》（国新出发〔2019〕39号）《中共河南省委宣传部关于2019年全省统一换发新闻记者证的通知》《新闻记者证管理办法》要求，我单位《创新科技》杂志社已对申领记者证人员的资格进行严格审核。现将我单位已领取或拟领取新闻记者证人员名单进行公示，公示期2019年12月20日—30日。本单位举报电话：0371-61316590，河南省委宣传部传媒监管处举报电话：0371-65888851。

已领取新闻记者证名单： 宋先锋 贾志远 欧阳曦 朱燚波

拟领取新闻记者证名单： 宋先锋 贾志远 欧阳曦 朱燚波