权力创设空间：我国战略功能区发展的政治逻辑

[摘要]权力创设空间是我国战略功能区建设的重要逻辑。从整体上看，空间的功能主要体现权力的意志，权力不断划分空间功能的同时，又不断实现空间功能的复合与整合。在权力与空间的互动中，既有权力服务于空间发展的需求从而创设“经济区行政”的实践，也包含权力不断改造空间功能以适配自身需求的过程，还存在空间基础上权力体系的重构。权力创设空间的过程从功能区的空间范围调整起始，通过内部的功能调整、体制调适，直到适应空间新功能的权力体系重构完成而结束，权力的生产性作为核心的驱动机制推动了这一进程的完成。

[关 键 词]功能区划  战略功能区  国家级新区  尺度重构  权力生产性

[基金项目]本文为国家社科基金重点项目“中国国家治理现代化的战略愿景与路径优化研究”（14AZD009）的阶段性成果。

[作者简介]赵吉（1993-），男，黑龙江哈尔滨人，上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生，研究方向：当代中国政治理论、城市治理与公共政策、政治地理学。

[中图分类号]C91-03    [文献标识码]A    [文章编号]1008-7672（2019）06-0048-08

一、 研究背景与问题提出

改革开放以来，我国在不同的历史时期设立了经济特区、开发区、国家级新区、自由贸易试验区、综合配套改革试验区等承载国家发展和治理使命的战略功能区。这些战略功能区的设立并不是单纯的经济现象。一方面战略功能区建设本身就服务于超越经济增长的一般性目标，如区域平衡、生态保护、社会治理创新、政府改革等;另一方面战略功能区的建设背后必然存在权力对空间的掌控逻辑。如此多种类、尺度、规模、层级的战略功能区建设，是作为发展型国家的中国改革开放进程中值得重视的经验现象，以权力创设空间为视角深入分析我国战略功能区的发生发展与演变逻辑，有助于进一步解释中国治理与发展的特色实践。

改革开放后，我国的战略功能区建设肇始于经济特区的设立。深圳特区作为我国经济特区的代表，不仅成为强劲的经济增长极，也成为政府体制改革创新的突破口。战略功能区的又一典型代表就是1990年代起作为国家级新区的浦东新区，浦东新区是我国首个设立的国家级新区，也是我国改革开放以来重要的战略功能区实践。浦东新区不同于深圳特区，是在上海市范围内划出一部分特定区域，作为承载国家重大发展战略的综合性功能区。浦东新区之后，国家又先后创设了18个国家级新区，以及诸多自由贸易试验区、综合配套改革试验区等。值得注意的是，我们发现国家诸多战略功能区都在同一空间内，叠加了多重功能区属性，如浦东新区、滨海新区辖区内，就叠加了国家级新区、综合配套改革试验区、自主创新示范区、开发区等如此多类型的功能区。这一现象并非理所当然，如此复杂的功能空间创设，其背后蕴含着丰富的权力運作逻辑。政治学科不能将功能区当作纯粹的经济现象，而忽视权力要素对发展的驱动作用，更不能忽视功能区演进背后丰富的权力创设空间实践。因此本文尝试从政治学和公共管理学科的视角，分析在战略功能区建设的进程中，公共权力对空间尺度重构的基本特征和演进路径，以及透过案例分析权力改造与调适空间功能，聚合功能区战略目标的重要机制。

二、 理论综述回顾

权力与空间关系是经典的学术议题。政治学重点关注公共权力，将权力视为解释复杂社会关系的重要分析性概念。与此同时，权力也是西方地理学中的一个重要的人文概念。？譹？訛近年来国内地理学界不断推动政治地理学学科的建设，在边境与边界、环境政治、领土主权和安全、行政区划和管治、尺度和空间、社会和文化政治等方面多有进展。？譺？訛然而国内政治学者还是较少直接参与到这类主题的讨论。

关于权力创设空间的讨论，从既有文献中我们至少可以得出三个基本结论：首先，政治的开展总是以权力和空间的交错为基础。列斐伏尔认为，“空间已经成为国家首要的政治工具，国家以这种方式使用空间，以确保其地方的控制、其严格的层级、整体的统一和部分的隔离。它由此成为一种管理上的控制，甚至成为政治的空间”。？譻？訛空间组织表现出了层级上的权力空间设计，是社会控制的一件政治工具，国家用它来更进一步地获得管理方面的利益，政治上的控制权和管理权，从而提供给国家一种进一步维护其利益的独立工具。？譼？訛另如Swyngedouw指出，社会空间斗争和政治策略常常是围绕尺度问题展开的，而权力的动态平衡常常同尺度的重塑或一个全新的尺度格式塔的生产相联系。由此可见，尺度本身就隐喻着权力。？譽？訛其次，权力对空间的创设总是伴随着功能的划分。由于基层空间可以区分为经济空间、社会空间和行政空间，熊竞等人提出了“治理区划”的概念。认为“治理区划”理念就是借助“行政区划”的政策框架对空间进行划分，并基于划定的空间结构配置相应的管理机构，进而实现对空间的高效治理的理念及其相关政策框架。？譾？訛服务治理需求与服务发展需求同样是功能设定，本质上仍然是一种功能区划。近年来越来越多的学者也开始关注到发展过程中权力对空间功能的重构，如区域重构？譿？訛、城市建设与开发？讀？訛、城市街道演变？讁？訛等。最后，通过尺度的重构形成了权力驱动发展的重要策略。晁恒等认为国家级新区作为国土开发和协调区域发展的重要空间单元，其组织形式体现了我国应对国内外发展挑战的区域空间生产策略。国家权力尺度选择推动国家级新区的设立，进而带动国家战略区域的发展，同时映射出国家尺度战略的演变，作为一种空间生产策略，尺度重构过程中形成的各种发展制度或治理制度会对区域发展产生影响。？譹？訛当然从行政逻辑的角度出发，尺度重构还指对于一定空间范围内行政主体通过刚性或柔性的手段在其权力配置、管理体制、区划边界以及规划落实等方面实现的系统性变革的作用过程。？譺？訛综上所述，既有研究已经开始重视权力与空间的关系，尤其是从空间功能划分和尺度政治的角度进行了实证研究。本文提出的权力创设空间，则是进一步阐释权力与空间之间的互动关系。本文则结合我国战略功能区的建设，尝试进一步回答权力创设空间的活动的发生、发展与演变逻辑。研究中，本文尤其重视将功能要素作为权力与空间关系互动关系中的基础性变量进行解释。

三、 权力创设空间视角下我国战略功能区建设的演进特征

改革开放以来，我国建设的功能区种类繁多，包括经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区、国家级新区、综合配套改革试验区、自由贸易试验区、国家自主创新示范区等。其中经济特区的数量为7个，经济特区一般是以城市整建制为空间载体建设的。而其他的战略功能区通常则仅是城市的部分区域，或跨城市行政区域的功能空间。功能区管理主体与行政属地政府共享或分享治权，形成了叠加在行政区划基础上的功能性政府管理地域单元，构成了我国行政区与功能区双轨制的独特景观。？譻？訛从试验到成熟，战略功能区总是展现出由点及面的扩散性特征，而不同时期主推的各项战略又都承载着多元的功能，权力不断划分空间的功能，又在不断实现空间功能的复合与整合，在围绕功能的互动过程中，权力与空间的互动更为紧密。

（一） 空间特征：权力意志主导下由点及“面”的布局扩散

改革开放伊始，为了发展对外经济合作和技术交流，从而推进社会主义现代化建设，国家在广东省深圳、珠海、汕头三市分别划出一定的区域，设置了经济特区。当时经济特区的设立主要是鼓励外国公民、华侨、港澳同胞等来华兴办企业，这是一种以经济功能为主、承载国家改革开放重大战略的“新区域”。随着国家进一步发展的需要，急需将试办经济特区的成功经验进一步推广，以实现更大程度的开放。在总结经济特区经验的基础上，中央决定进一步开放大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海等十四个沿海港口城市和海南岛。国家对沿海城市仍然选用给予优惠政策，放宽地方管理权限，扩大自主权等方式进行建设，把经济特区的某些政策和成功经验推广到十四个沿海城市，把进一步对外开放由点扩展到线。？譼？訛1984年国家决定在这些沿海港口城市，划出一个有明确地理界线、用法律形式规定下来、以引进外资的方式进行投资经营活动的特殊地区，经济技术开发区由此产生。在随后的30年时间内，经济技术开发区和高新技术开发区快速铺开成面，除港澳台外的全部省（直辖市、自治区）都拥有国家级的高新技术开发区和经济技术开发区，已经成为单体数量最多的战略功能区。从经济特区的“点”，到14个沿海城市的“线”，再到开发区的“面”，表面上是改革开放相关优惠政策的扩散，而背后则是适应新经济规则的权力实践方式的扩散。

功能区在空间上的扩散，往往也和国家战略直接相关，其背后主要是权力意志的推动。举例来说，近年来中共中央和国务院先后提出并推进实施了“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区和长三角一体化等重大战略。这些国家战略在一定程度上凸显了国家权力意志优先重点发展的地理区域，既有结合发展要素的战略判断，也有基于区域统筹的战略考量，本质上都表现出权力主导的发展路径设定。几乎所有的国家级新区都与国家战略的空间布局吻合，功能区建设由点及面的空间展开与国家权力意志的空间逻辑总是保持高度一致。

（二） 功能特征：增长、治理与发展的目标聚合

功能区的多样源于政策设计中功能的多元。所谓“功能区”，最初是城市规划中使用的概念，源自于《雅典宪章》确立的“功能主义”规划思想，即强调城市合理明晰的结构，注重功能分区与用途纯化，将城市组织成若干功能分区，特定功能集聚的区域即功能区。？譹？訛最常见的功能区通常是经济功能区，学者认为经济功能区是指经过国家（省级以上政府或国家有关部门）批准，在特定地域范围内，具有特定功能目标并享受特殊优惠政策的经济区域。？譺？訛功能区则一般都会跨越原有的行政区边界，覆盖、复合或占据一个或多个行政区空间。功能区管理主体与行政属地政府共享或分享治权，形成了叠加在行政区划基础上的功能性政府管理地域单元，构成了我国行政区与功能区双轨制的独特景观。

举例来说，天津滨海新区作为最早设立的国家级新区成熟范例，在建设与发展过程中在国家级新区批复的空间范围内都叠加了一大批战略功能区，包括综合配套改革试验区、自主创新示范区、自由贸易试验区等，这些功能区在战略设计上主要服务于增长、治理与发展的多重主题。这些战略功能区的功能叠加不仅聚合了多种政策优惠，也进一步推动了功能区整体的改革创新力度，在驱动政府职能转型、体制机制变革、优化营商环境、强化开放程度等方面起到了积极作用。另一方面在功能区内部也通常通过内部调适进行功能目标的整合。例如，滨海新区2013年9月启动实施管理体制改革，构建了“行政区统领，功能区支撑，街镇整体提升”的管理架构，2018年以前滨海新区由天津港保税区、东疆保税港区、中心商务区、天津经济技术开发区、高新技术产业开发区、中新天津生态城、临港经济区七大功能区支撑，七大功能区按照不同产业、不同项目进行分工，推动滨海新区整体的经济发展水平快速提升。七大功能区的建设更符合功能纯化的建设路径。而滨海新区作为国家级新区，是建立在一般功能区（开发区）层级之上的综合性功能区，这种综合性功能是其内部各区域各种功能的复合。

2017年12月天津市政府将滨海新区下辖功能区进行合并，将区位相邻、功能定位相近的原滨海新区中心商务区并入天津经济技术开发区、原临港经济区并入天津港保税区。根据相关功能区负责人的解释：“开发区和中心商务区两个功能区虽然都处于新区核心区，区位相近，产业发展也存在很多交集，但目前尚未形成组团式发展的态势，尤其是第二产业、第三产业没有做到统筹、融合发展，没有形成集聚效应。”“保税区有项目没空间，新的项目无处安放，与临港经济区整合，破解了这个难题，节省了大量基础设施建设的资金”。？譻？訛从这种实践来看，功能区的整合主要是服务更高层面发展目标的调适行为。追求高速度增长阶段的功能区划分，需要通过内部的目标聚合与区域再分工，从而服务于追求高质量发展的目标。这一过程也是与权力体系显著相关，作为战略功能区，国家级新区下的功能区重组明显区别于行政区重组复杂的法律法规与治理技术等难题，这主要是国家级新区本身的组织机构精简，各层级职责设置灵活的体制决定的。也早有学者提出過，我国大都市区内行政区划的刚性约束十分明显，变行政区的刚性管理为非行政区的柔性管理模式，实行行政区与功能区的双层管理，或许是我国未来大都市区行政组织管理的一个发展方向。？譼？訛作为战略功能区的国家级新区通过内部整合功能区资源，实现功能区优势互补、集聚提升，使功能区的治理架构融入国家级新区这一同具灵活性的治理体系之中，加之国家级新区更为突出的政策和权限优势，这无疑既为开发区提供了持续性发展的机会，又为国家级新区的发展提供了坚实的基础性支撑。

（三） 组织特征：功能嵌套与空间基础上的体制调适

功能在空间上的聚合，最大的障碍是理顺各战略功能区之间的行政系统。上文中可以看出国家级新区与内设的开发区之间存在空间上的包含与被包含关系，因此在功能区行政系统中则陆续构筑为层级制的行政模式。当然随着国家战略功能区设立的推进，会出现越来越多空间交叉且难以形成稳定层级关系的功能区。最为典型的就是国家级新区与自由贸易试验区之间的嵌套与体制调适。权力创设空间的结果是空间拥有清晰的权力归属，因此协调不同战略功能区之间的行政体制，调适其中的组织领导架构，从而形成交互协作型的治理网络也是功能区发展的重要演进方向。

举例来说，滨海新区和两江新区都存在自由贸易试验区与国家级新区空间重叠交叉的情况，从时间上来说都是国家级新区批复建设在前。在滨海新区设立自由贸易试验区时，天津市成立了“中国（天津）自由贸易试验区推进工作领导小组”，统一领导和组织推动自贸试验区改革发展工作，设立中国（天津）自由贸易试验区管理委员会（以下简称“天津自贸区管委会”）作为市政府的一个派出机构，统筹协调、组织实施自贸试验区改革创新任务。空间功能的调适总是伴随着权力体系结构的调整，天津自贸区管委会配备了“一正七副”的领导班子，由天津市常务副市长担任管委会主任，副市长担任管委会第一副主任，天津自贸试验区下辖三个片区办事处，即天津港东疆片区办事处、天津机场片区办事处和滨海新区中心商务片区办事处，主要负责处理本区域内的经济管理和社会管理具体事务，设立办公室、综合改革局、综合协调局和综合监管局作为内设机构行使相应的职权，如此形成了相对完整的行政权力系统。而从空间关系上看，天津自贸区的建设依托于滨海新区，三个片区分别属于滨海新区的三个功能区，滨海新区政府与自贸区管委会在组织领导的安排上也表现出协同管理的特征，滨海新区区长兼任自贸区管委会副主任，三个片区管委会主任也是自贸区管委会副主任，这种人事安排给自贸区与滨海新区双联动提供组织保障，如表1所示。

滨海新区与天津自贸区在组织架构上的交叉与重叠，由滨海新区区长和滨海新区下辖功能区管委会主任担任自贸试验区管委会副主任，有利于协调处理自贸区管委会与滨海新区、三个功能区与滨海新区的关系，有利于统筹协调各方力量，形成合力，实现自贸区建设与新区发展同步推进。同样，重庆自贸区建设中将两江新区纳入到重庆自贸区规划面积为86.33平方公里，占重庆自贸区总规划面积的71.95%，重庆自贸区虽然并未完全包含在两江新区范围内，但两江新区片区是重庆自贸区的核心部分。两江新区与重庆自贸区在组织机构上也呈现出相互协调、深度融合的特点。在自贸区获批之前，主要由两江新区党工委和重庆市自贸办负责重庆自贸区的申请工作;自贸区获得批复之后，为了加快推进重庆自贸区两江新区片区建设工作，建立统筹协调、相互联动的体制机制，成立了中国（重庆）自由贸易试验区两江新区推进工作领导小组。领导小组的主要职责在于牵头推动落实两江自贸区建设总体方案，统筹两江新区各功能平台及江北区、渝北区、北碚区自贸试验区推进工作。并且领导小组的组长由两江新区党工委副书记、管委会常务副主任担任，管委会相关领导和江北区、北碚区、渝北区政府主要负责人担任副组长，两江新区管委会相关部门和辖区商务局主要负责人担任领导小组成员，领导小组办公室设在两江新区自贸办。通过治理体系的融合，一方面促进了治理资源的共享，实现了管理机构的轻型化，防止机构恶性膨胀，在发展成熟的新区之上设立自贸区管理组织，有利于公共基础设施的共享，降低了建设与发展的制度成本;另一方面，行政体系之间的互动调适，也为各个战略功能区之间的功能嵌套，战略目标叠加塑造了稳定的政治基础。

综上所述，从权力创设空间的视角出发，我国战略功能区建设的演进特征总体上循着如下三条逻辑开展：第一，国家权力意志引导战略功能区在国土范围内的空间布局，在历时态上表现出从重点区域向全国范围内推进;第二，不同阶段战略功能区的发展目标，主要依托权力对功能区内部空间功能的再划分来实现。发展策略和目标的调整，往往意味着功能区划的再分。第三，为实现同一空间内多种战略功能聚合，行政权力必须通过调适行政体系，改造与疏通行政权力系统来完成功能嵌套。

四、 权力创设空间驱动发展的政治机理

按照马克思主义的观点，权力的根本目的是为经济服务的，权力的角色主要是維持生产关系以及生产关系的发展和特定形式带来的阶级统治，权力是维护生产关系的工具。？譹？訛而战略功能区的发展经验提醒我们要继续理解权力的形象，权力不仅意味着否定、阻止的消极一面，它还维持生产关系。基于对空间的创设，权力生成了各种灵活策略，透过权力体系与社会网络生成了复杂多变的形式。福柯曾坦言，如果我们在看待权力的时候，仅仅把它同法律和宪法，或者是国家和国家机器联系起来，那就一定会把权力的问题贫困化。权力与法律和国家机器非常不一样，也比后者更复杂、更稠密、更具有渗透性。？譺？訛权力不仅运行在权力体系内部，它也直接溢出到市场与社会，形成了无边界的流动空间，渗透在发展所需的每一个要素之中。在权力创设空间的进程中，我们既可以看到权力服务于空间发展的需求从而创设“经济区行政”，也可以看出权力不断改造空间功能以适配自身需求，还可以看到空间基础上权力体系的重构。

权力对空间的创设源于权力的生产性特征。首先，权力是一种生产性的网络。福柯认为权力得以稳固，为人们所接受，其原因非常简单，那就是它不只是作为说“不”的强权施加压力，它贯穿和产生物，引发乐趣，形构认知，生产话语，应该视权力为渗透于整个社会肌体的生产性网络，而不是将它看作仅仅行使压制职能。？譻？訛权力作为一种生产性网络，它能够依托权力关系塑造出社会成员关系之间的复杂联系，进而形成组织与群体之间多种相互作用的新模式。权力不仅依托政策与制度调解发展进程中各主体的关系与力量，并且还会创设如行政发包、项目制等运行机制塑造出不同主体之间的新关系。当然权力的生产性网络也会循着空间的扩展而发展，为适应空间的拓展创设更为丰富的权力网络。

其次，權力更是一种生产性的实践。权力具有复杂多变的技术形式，并能够与社会相互作用后，形成多样的灵活策略，这意味着权力能够产生许多有效果的机制或技术。权力并不只追求结构化的稳定体制，更不是追求死板的规则，在追求发展的过程中权力总是会通过各种探索实现自我的技术或治理创新以满足发展的需求，并且在这一过程中权力也实现了自我增殖。对空间的创设也是对空间功能不断调整的过程，正是在对空间的不断划分、整合与再划分的过程中权力产生了越来越多有效的机制和技术。

最后，也更为重要的是，权力本身也可能成为一种生产力。1982年，福柯将资产阶级社会中的权力解读为四种控制和支配的技术，其中最重要的一点就是将权力理解为一种生产技术，而这种生产技术使我们能够生产、转换或操控物。？譹？訛这实际上已经超越了对权力是政治生产力的理解，而与政治经济学中的生产力概念更为接近。权力本身的生产性也暗示权力不断配置与调适的过程，也是权力的自我增殖、自我扩张的过程，权力不断扩张的欲望也成为驱动发展的持续性力量。我们可以注意到，权力创设空间的互动过程，最终总是以空间基础上的权力体系重构作为一个阶段的结束。最终演变为这样一个过程：权力创设了空间，并基于空间进一步实现了权力的自我生产。

权力创设了空间，空间既是权力运作所建构的工具，也是其运作得以可能的条件。？譺？訛权力所创设的空间即可能是物质形态的，也可能是非物质形态的;可能是具象的，也可能是抽象的。权力依靠政治、制度与政策的差异配置，实际上分割出了非物质形态的、抽象的功能空间。不同功能空间之间有经济、政治或其他某政策面的显著差异，这种空间下的生产就能够有效约束或促进资本与市场的活动，从而间接作用于具象的空间的生产。国家战略功能区域的本质就是权力创设的独特生产空间。这种独特的生产空间往往与具象的地域空间相结合，形成了我国有差别的区域和区位发展战略。

五、 结论与讨论

从我国战略功能区发展经验来看，权力创设空间的过程是建立在功能基础上的，权力与空间的互动过程。权力根据发展需要创设空间，又会根据自身需要划分空间功能，也会根据发展需要聚合空间内的多重功能。权力创设空间的过程是从功能区的空间范围调整起始，通过内部的功能调整、体制调适，直到适应空间新功能的权力体系重构完成而结束。权力创设空间的发生以权力的生产性特征为核心机制，权力的生产与空间的生产同时发生作用。改革开放以来，我国战略功能区的实践表明，权力创设空间不仅塑造了层次鲜明、功能有别的区域发展逻辑，形成了以深圳、浦东为代表的率先突围改革开放的成功范例，而且还在此过程中增强了空间范围内权力体系更为灵活的自我创新，建立起相对成熟的驾驭复杂经济社会的权力网络。因此，进一步研究权力创设空间策略的效率与质量，甄别有效的权力空间生产，从而探寻适合大国治理的更为复杂的权力网络与功能空间布局仍然具有重要价值。

（责任编辑：肖舟）

Abstract “Power creates space” is a primary logic of the construction of strategic functional zones in China. In general， the function of space mainly reflects the will of power. The power is capable of dividing the function of space and integrating diverse functions of space. Through the interaction between power and space， the power can serve the space and adjust the spaces function to match the powers demand， and the power also can reshape itself based on the space. The productivity of power is the core mechanism to drive this process.

Key words functional zoning; strategic functional zones; state-level new areas; rescaling; the productivity of power