CFIUS审查制度变化及应对策略

【摘 要】 本文阐述了CFIUS审查制度的变化、内涵以及CFIUS审查对中国企业赴美国投资的影响，分析了未来全球投资安全审查制度的发展方向，提出了应对策略：规范企业对外投资行为，引导企业理性对外投资；规范部分媒体和民间智库的对外交流活动；加强企业合规管理，不刻意规避安全审查。

【关键词】 CFIUS（美国外资投资委员会）审查制度；内涵；影响；应对策略

一、CFIUS审查制度变化及其内涵

美国2017年12月《国家安全战略报告》明确指出，在维持良好的投资环境的同时，本届政府将与国会合作以加强外国投资审查（CFIUS）制度，防范现有和未来的国家安全威胁。近期特朗普总统即将签署的《外国投资风险评估现代化法案》是CFIUS安全审查制度的升级和强化，从权限设置、审查范围、审查程序等方面都有明显的强化。从目前已经公开的信息来看，《外国投资风险评估现代化法案》一方面可能会简化与美国国家安全问题无关的特定类型交易的申报程序，另一方面可能扩大CFIUS覆盖的范围，延长审查期限，对特定类型的交易可能实施强制申报制度，还可能针对来自特定国家、特定企业类别设立单独的审查条款。此外，CFIUS审查范围明显扩大，首次扩大到美国企业对非美国企业与技术转让、知识产权相关的交易。这表明，未来美国企业对外投资和外国企业在美国投资将面临更加严格、更加灵活多变，自由裁量权更高的CFIUS审查制度。这一制度有利于美国应对外国投资和美国企业对外投资产生的安全问题，也使相关企业投资活动的结果变得更加不可预测。

二、CFIUS审查对中国企业赴美国投资的影响

综合近年审查情况来看，CFIUS审查的提交数量、进入调查程序和最终否决交易的数量都呈明显的上升趋势。CFIUS审查制度不对外公布，禁止对外披露决策依据和相关信息，是一个“黑盒子”式的审查制度。近年来其审查结果越来越具有较大的不确定性，在投资金额、产业领域等方面没有明显的边界，例如，近期一些投資额1000万美金左右的食品加工项目也被否决，让投资企业感到无所适从。近年来中国企业对美投资活动被CFIUS否决的数量呈增长态势。2018年以来，CFIUS已经先后否决了中国重汽、大北农、蚂蚁金服、蓝色光标等多家中国企业在美国的投资活动。在特朗普总统即将签署的《外国投资风险评估现代化法案》中，无论美国企业对华投资，还是中国企业赴美投资，都将成为审查的重点，其高度不透明、边界模糊的审查制度将给双方的投资活动带来严重的阻碍。

三、对投资安全加强审查已成为全球趋势

近期，美国、德国、英国等国家都加强了投资安全审查。在全球范围内强化投资安全已经成为一种趋势。2017年7月修订《德国对外贸易条例》（Foreign Trade and Payments Ordinance），把非欧盟公司对德国公司的股权收购的强制申报门槛下调至25%。今年7月，德国联邦经济和能源部部长称有必要通过修订法案，将当前非欧盟公司对德国公司的股权收购的须申报门槛从25%进一步下调至15%，使政府能审查目前25%门槛以下的并购交易，将有利于强化敏感领域投资的审查工具，并扩大其使用范围。英国也在大幅扩大对外商投资的国家安全审查的力度，继2017年11月颁布绿皮书及推行“短期”改革后，英国政府在今年7月末发布白皮书，提议在对英国公司的收购交易中，如果收购超过25%的股权或者“重大影响或控制”，并且目标公司在英国开展业务，英国政府就可以对交易开展国家安全审查，审查重点是关键基础设施、先进技术、政府供应商，以及军用和军民两用技术。2017年9月，欧盟委员会也公布了建立欧盟外商直接投资审查框架的提案。

各国加强投资安全审查并非针对中国，但中国企业的海外并购行为将会是各国投资安全审查的重点。从目前相关国家已经公布的投资安全审查规则来看，各国对“国家安全”的界定都非常宽泛，并没有特别针对中国企业的条款，以CFIUS为例，近年来飞利浦等欧洲企业投资行为也遭到CFIUS否决。但值得注意的是，近年来中国企业海外投资总量大、增速快，关注度高，已经成为各国投资安全审查的重点，2018年以来，CFIUS已经先后否决了中国重汽、大北农、蚂蚁金服、蓝色光标等多家中国企业在美国的投资活动。近期德国下调外资并购审查门槛也与多起中国投资企业刻意规避德国投资安全审查活动有关，部分中国企业收购股份的比例定到24.9%左右，刻意规避25%的审查门槛，德国投资安全监管部门随后采取反制措施，让中国企业的收购计划落空。

四、未来全球投资安全审查制度发展方向

从目前各个国家采取的措施来看，未来投资安全审查制度可能沿着三个方向进一步发展。

一是投资安全审查的门槛进一步降低。例如德国正考虑将当前非欧盟公司对德国公司的股权收购强制申报门槛从25%下调至15%，CFIUS审查制度开始否决1000万美金左右的食品加工项目，英国“白皮书”建议对外国企业收购股权设立25%的强制审查门槛。

二是投资安全审查范围进一步扩大，边界比较模糊。从目前公布的细节来看，各国投资安全审查的范围进一步扩大，边界非常模糊，没有明确的定义，给监管部门更多的自由裁量权。例如，德国投资安全审查重点关注涉及国防、关键基础设施和某些安全相关的技术，对“国防”、“关键基础设施”的定义却语焉不详。CFIUS审查制度不仅对外国企业赴美投资开展审查，甚至还扩展到美国企业对外投资领域。

三是投资安全审查不确定性增加，投资成本上升。近年来部分国家投资安全审查不仅涉及科技、能源等敏感行业，也包括了照明、食品等传统的非敏感行业，并且不公布具体审查细则和审查流程。这种“黑盒子”式的审查制度，给企业跨国投资活动、尤其是并购活动带来了较大的不确定性，增加了“投资安全审查溢价”，并购发起企业需要为投资安全审查付出额外的成本。

五、应对策略

从政府层面来看，各国对“国家安全”有不同的定义和理解，关注焦点各有不同，需要客观冷静的看待各国提升投资安全审查的行为。一方面要规范企业对外投资行为，引导企业理性对外投资，积极稳妥应对包括安全审查在内的各种风险。通过各类渠道加强对外交流工作，增信释疑。另一方面，要尽快规范部分媒体和民间智库的对外交流活动。部分媒体和民间智库不断抛出“亚欧一体化”“四海一家”等吸引眼球的惊悚论调，营造概念炒作话题，不但不能起到增信释疑的作用，反而加深了部分国家对相关政策的误解和疑虑。

从企业层面来看，在对外投资过程中，一方面要充分估计安全审查的风险，避免过高的“安全审查溢价”，加强企业合规管理，不刻意规避安全审查，加强与安全审查机构的交流沟通，积极配合安全审查工作，例如主动剥离敏感资产或签订缓解协议以降低对国家安全的影响。另一方面，企业海外投资要“在商言商”，多接地气，少唱高调，对外交流要尽量避免“宏大叙事”，通过媒体公关、政府游说等方式，与当地政府机构、工会、媒体、公众等进行接触与交流，缓解各方面的顾虑，为投资活动创造良好的舆论环境。CFIUS审查的基本思路是“有罪推定”，企业如果在此前的经营过程中有哪怕极小的违法违规的瑕疵，相关交易很容易被否决，这就要求中国企业要高度重视日常经营中的合规管理。

【作者简介】

崔中洪，男，四川旺苍人，毕业于西华师范大学，现任四川省旺苍中学高中政治教师，中学一级教师.