“三大攻坚战”之防范地方政府债务风险的思考

潘文富，陈 康

“三大攻坚战”之防范地方政府债务风险的思考

潘文富，陈 康

（贵州财经大学 会计学院，贵州 贵阳 550025）

我国地方政府债务增长过快、规模巨大，缺乏有效融资渠道，偿债风险突出且管理模式不规范。地方政府债务形成原因是多方面的，如财政体制因素造成地方政府举债，投资拉动型的经济发展模式所致，地方政府的考评机制不完善等。为防范与化解地方政府债务风险，应改革财税体制，将财权与事权相匹配；改革考评机制，实行终身问责制；依法偿债，规范地方政府债务偿还机制并建立地方政府债务管理机构。

地方政府债务；风险干预；防范风险；财税体制

党的十九大报告指出，防范化解重大风险是我国目前面临的“三大攻坚战”之一。防范化解地方政府性债务风险是防范化解重大风险的重要内容。如何正确认识政府性债务风险，分析其产生原因，有效防范和妥善化解地方政府性债务风险，是当前面临的重要挑战。2018年以来财政部及相关部门为防范化解政府性债务风险相继出台了多个规范举债和促进合规融资的文件，重点提出要坚决抵制违规举债融资行为，并明确了地方政府举债融资的规范方式和合法渠道，通过“疏堵结合、分类施策”的措施，加强对政府性债务的管理。2019 年3月召开的全国两会工作会议进一步明确指出：要稳步推进结构性去杠杆，稳妥处置金融领域风险，防控地方政府债务风险；各级政府要树立正确的政绩观，严格控制地方政府债务余额的扩张，实行终身问责，倒查责任。[1]这表明了我国政府坚决打好防范化解地方政府债务风险攻坚战的决心。

一、文献回顾

国外许多学者对政府债务风险问题从事前、事中、事后进行了全方位、多角度研究。我国在此方面的研究虽起步较晚，但也涌现出很多优秀研究成果。近年来，随着风险预警模型应用的不断拓展，构建债务风险预警模型在学术界逐渐成为控制债务风险的一种主流。

二十世纪80年代美国经济处于大衰退的大环境下，Joseph Eugene（1987）研究分析了债务风险的影响因素，提出了债务人对债务的使用模式是否合理对债务风险具有重要影响。因此，可以在举债融资发生之前根据债务的使用模式来评价其相关风险发生的可能性大小。Hana Polackova Brixi（1998）根据矩阵理论，按照债务口径的不同将其分类研究，这一举措大大提高了风险识别与管控的效率。[2]Farber·G（2002）通过实证研究分析了债务增长和经济结构的关系，提出了一国税收增长率与债务增长率在识别债务风险中较传统债务余额与GDP比值更有说服力。[3]Holian和Joffe（2013）利用统计学原理，收集了大量数据，将以美国为首的全球30多个经济主体10年来的债务数据做为研究对象，运用数据统计对债务规模进行了多角度分析，提出了影响债务规模的因素，丰富了影响债务规模因素的相关科研成果。

国内学者对地方政府债务风险的研究起始于1994年的分税制改革。学术界认为应根据中央与地方预算功能的不同将其分类并展开研究。张海星（2006）提出一国政府所面临的债务风险主要包括由信用约束带来的直接显性的债务风险以及由道德约束引起的或有债务风险。[4]巴曙松（2011）提出了由于在我国财政体制上中央与地方财权与事权不匹配，从而造成地方政府债务的形成。税收作为财政收入的主要来源大部分上缴中央，地方政府只获得少部分财政收入却要承担辖区内大量事权，地方政府为弥补这一缺口进行大量举债融资；蒲丹琳、王善平（2014）提出我国地方政府官员晋升评价体系主要通过地方经济指标来衡量，这一评价体系将刺激地方官员做出强烈的政绩动机，为在短时间内提高辖区经济指标突破预算约束通过各种举债方式筹集资金。[5]张英杰、张良贵（2012）从经济基本面、政府、金融体系三个不同的视角系统分析了债务风险产生的原因，并对风险的传导机理进行了研究，指出了不合规的融资平台将会成为风险传导的路径，切断风险传导路径是防范化解债务风险的关键所在。

二、 我国地方政府债务存在的壁垒

（一）行业数据之隐形债务

地方政府债务可以助推我国城镇化建设。据中国证券报数据显示，截至2018年末，我国地方政府债务余额为18.39万亿元。国际上以债务率（债务余额/GDP）来衡量债务水平，并将120%定位为警戒线。2018年我国地方政府债务率为76.6%，处于可控范围内。加上中央政府债务余额14.96万亿元，按照国家统计局公布的2018年我国GDP总额计算，我国政府的负债率为37%，低于全球主要市场经济国家。在国家和新兴市场层面，风险总体可控。不可忽视的是，除了财政部债务管理系统的政府债务外，还有大量的债务是由承担政府融资职能的融资平台公司或通过过度的政府采购而借入的。该部分债务是未纳入财政部债务管理体系的政府债务，如隐性债务。其是通过服务、非标准PPP模型、明股实债等多种方式形成的。

2017年12月23日，财政部提出坚持“中央不救助”原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的念头。目前，我国金融环境受到诸多因素的影响，处于不利的局面。对外，中美贸易战步步紧逼、愈演愈烈。对内，面临几十年来积累的债务集中刚性兑付风险，另外，债券违约事件频频发生。在内外部双重压力的冲击下，我国汇市、债市、股市等金融市场皆受到不同程度的影响。

（二）增长过快、规模巨大

1994年以前，地方政府主要依靠发行债券筹集资金。1994年颁布的《预算法》禁止地方政府发行债券。地方政府建立了融资平台。由于它们体积小，外形隐蔽，没有引起人们的注意。2008年国际金融危机爆发后，中国经济增速迅速下滑，面临硬着陆风险。中央政府实行了一系列措施化解这场危机，其中效果最为突出的是“4万亿”刺激。地方政府顺应这一财政刺激，大规模进行了银行贷款和债券举债。[6]并通过各种融资工具筹集建设资金，导致地方政府债务在短时间内剧增。据国家审计署统计数据显示，2010年底、2013年底、2014年底，全国地方政府债务余额分别为10.72万亿元、17.89万亿元、24万亿元。短短4年，地方债务增加13.28万亿元，增长124%。在这四年期间债务余额占GDP的比重从25.95%上升到37.27%。另据标普全球评级发表的《地方政府隐性债务高悬，或预示融资平台违约增加》，数据显示截至2018年10月16日，中国地方政府的隐性债务规模可高达40万亿元人民币，而财政部公布的地方债数字，仅仅18.39万亿元，相差甚远，这其中的猫腻就在于地方债务隐形化。

（三）缺乏有效融资渠道，偿债风险突出

地方政府债务在短时间内剧增并积累了大量风险。中央政府对此高度重视并提出了预防与化解系统性金融风险的相关建议。随着国家《预算法》的颁布与执行，地方债务剧增的趋势得以缓解。财政部接连发布了一系列文件用以阻止地方政府债务规模的扩大。与此同时，为妥善解决政府存量债务问题和增加地方工程项目融资渠道，2015—2017年批准地方政府债券置换限额14.4万亿元，地方政府债务置换为公共债务和目标债务。然而在实践中，一方面，地方政府通过众多公私合伙制、政府采购等形式绕开财政部的一道道禁令，地方政府债务规模仍在隐秘的形式下不断扩张，直到 2017 年财预〔2017〕 50 号、财预〔2017〕62 号、财预〔2017〕87 号文件的发布以及中央政府对PPP项目的严格清理，地方政府债务扩张的趋势才得以消停。另一方面，除了财政部已批复的债务置换额度外，市面上还存在一些隐性债务。例如，2014年前实际存在但未纳入债务认定的地方政府债务，以及2014年后新增的地方隐形债务。当前地方政府偿还这些巨额债务，仍面临着巨大的压力。在地方财力允许的范围内发行债券，资金偿还存在巨大缺口。

（四）管理模式不规范

政府支出实为我国宏观金融调控的重要手段。举债实为地方政府筹资的主要渠道。因此，对政府债务的管理显得格外重要。长期以来，我国地方政府对地方政府债务的管理与国家财政政策有着较强的相关性。国家财政政策宽松时，地方政府对债务的管理也随之宽松。总的来说，我国现阶段对地方政府债务的管理模式随着国家宏观政策的变化而变化，缺乏一套行之有效的管理模式。

三、地方政府债务形成原因

（一）财政体制因素造成地方政府举债

1994年税收分成改革实施后，地方政府只能获得少部分税收收入，然而地方政府却要承担管辖区内大部分的城市化建设活动，导致地方政府财权与事权不匹配。[7]虽然分税制改革提高了中央政府的宏观调控能力，规范了税收制度，但其实质是中央和省级政府的二级征税。它只澄清了税收、财政权力以及中央和省级权力之间的关系。在五级行政管理体制中，省级以下的市、县、乡仍按照改革前的体制运行。这不可避免地导致反向的分离事务和金融权力的力量。也就是说，事务将继续向下的力量和金融力量将继续向上移动，导致中央政府强，省级财政保证，基层财政捉襟见肘。[8]这导致省级以下财政缺乏稳定的税收来源。建设资金的缺乏和债务融资的突破已成为必然选择。

（二）投资拉动型的经济发展模式所致

长期以来，地方经济的发展很大程度上取决于政府的投资。目前，许多地方政府财政紧张，为了满足经济快速发展所需的基础建设和公共服务设施不得不举债。2009年，在中央政府“4万亿”的强烈刺激下，地方政府投资总额为18万亿元，几乎是中国财政年度收入的4倍。相关数据显示，交通、市政等基础设施建设占了政府支出的一半以上。这些债务资金通过对基础设施的大力建设，使得当地有了更好的交通优势，能够更好地“走出去、引进来”，促进了地方经济的不断发展。

（三）地方政府的考评机制不完善

近年来，我国对地方政府的考核主要以GDP为依据。当地经济发展越好，地方政府人员晋升越快。在财政紧张的环境下，地方政府大都通过举债增加当地投资，拉动辖区内GDP增长来提高政绩。此外，由于我国现阶段政府官员任用制度存在缺陷，官员任职时间较短，责任项目期限相对较长。现任政府的责任将由继任官员在晋升后承担，更是强化了官员的负债冲动。

（四）法制缺失，投融资不规范

目前，我国急需对地方政府债务管理制定具体规定并配套相应的管理机构。《预算法》禁止地方政府出现预算赤字和举借债务。现实中地方政府以各种理由绕开《预算法》的约束，而投融资平台散布在省、市、县。缺乏法律规范和监督机构的地方政府大量举借债务而陷入了融资困境：一方面，地方经济发展离不开政府大量的投资，中央为控制风险禁止地方政府举债融资；另一方面，地方政府继续违法举债且规模庞大，风险日益剧增。从法律的角度来看，缺乏相应的法律规范，导致地方政府权力不明确，财政制度不明确。在这种环境下举债的行为缺乏约束。这是导致风险不断扩张的重要原因。在债务偿还问题上，地方政府通常在债务到期时会拖欠债务。这使得地方政府债务存量不断扩大。要着力深化改革，推进依法治国。从解决问题的“差异”或“顺序”的角度来看，通过依法界定各实体的债权，确保其行使受法律约束，预防和控制债务风险，是一种更为直接的法律保障。

四、国外地方政府债务干预治理的借鉴

随着经济的发展，各国都会面临地方财政紧张的情况，大都采取举借的方式来弥补缺口。美国、日本对地方政府举债行为的规范、债务规模的控制以及风险的防范与化解对我国具有一定的借鉴和启示意义。

（一）美国地方政府债务干预治理

美国通过硬性预算约束来保证地方政府的效率。在该制度下，当地方政府发生财政紧张时，无论是上级联邦政府还是下级州政府都不会向其提供援助。另外，美国破产机制的存在促使了地方政府对贷款的谨慎使用以及高效使用。破产机制在很大程度上对债务的监管发挥了重要作用，通过制定财政赤字的财政标准、偿债比率、担保上限等立法规范来限制政府的借贷活动，从而限制地方政府的盲目借贷；通过预算管理地方财政，通过中期预算分析地方财政的状况、债务结构是否合理。最后，将预算过程公开化，接受社会的监督，定期公开发布财务债务信息，并进行公开审计。

（二）日本地方政府债务干预治理

日本对于地方政府债务的干预治理主要是一种基于协商的措施。当地方政府发生财政紧张时，可以通过以下两种路径去化解困境，一是直接举债，二是向总务省上报。日本对于地方政府设立了很多优惠政策。诸如在转移支付中考虑到债务因素，而给予地方政府优惠。地方政府主要依靠中央的转移支付与财政拨款。中央能更有效实时地掌握当地政府债务状况，判断其风险是否在可控范围内。另外，日本严格要求地方政府债务的结构，要求在债务中民间资金须占总债务的60%以上。在债务偿还问题上，由于经济的不景气，经济仍处于低速增长状态，债务偿还压力大，通常对将即将到期的债券延长期限，继续按时付息、到期还本。地方政府还向境外金融机构出售政府债券来缓解资金的压力。

五、防范与化解地方政府债务风险的建议

解决地方债务限额问题的途径很多，但解决地方政府债务问题和涉及的问题必须从根本上解决。提高经济增长质量是重中之重。

（一）改革财税体制，将财权与事权相匹配

分税制改革使得财政收入在地方与中央之间严重错位，导致地方政府“入不敷出”，体制外的债务举借成了地方发展的路径。改变这一现状的关键在于将地方政府的财权与事权相匹配。在中央层面，地方政府财政资源与资本支出的平衡主要从顶层设计考虑。首先，根据当地实际情况，精准测算其每年维持运转所需资金；二是通过全面预算手段，精准计算地方政府每年开展基础设施建设项目所需资金；第三，预估当地本年地方税收收入，并与上述所需资金之和进行比较。倘若入不敷出，则由中央进行转移支付来弥补缺口。在地方层面，一方面不断提高资本利用效率，另一方面根据自身债务情况和国家债务管理标准，合理调节债务，始终将其限制在管理标准范围内。

（二）改革考评机制，实行终身问责制

我国政府对地方官员的考评机制尚不完善，极易侧面诱导地方政府大量举债以完成政绩。要树立正确的政绩观，改革以“GDP为导向”的政绩考评制度，从多元角度来对地方领导干部的政绩进行评价考核。要对地方政府债务实行终身问责、倒查责任。地方政府领导干部的任用和绩效考核，要在确保地方国有资产保值增值的基础上进行定位。要根据当地的产业结构、生态结构和资源分布情况以及经济发展状况评价加强对各级政府任职期间债务的借贷、使用和管理的考核、审计和问责，纠正错误的政绩观。对过度借款、非法债务或者担保、非法使用债务资金、恶意逃避债务等行为，需要追究有关责任人的责任。在干部的管理和使用中，要落实问责制，增强地方干部的责任感和使命感。

（三）依法偿债，规范地方政府债务偿还机制

一是制定《政府偿债法》，规范政府债务的范围、方法、规模、使用和监督。二是明确责任偿还，严守“谁借款、谁付款、谁受益”的原则。三是建立和规范债务偿还责任制度，并配套相关政府部门开展相关工作。同时，债务的“借还”也纳入干部绩效考核范围。四是建立政府债务偿还准备金制度，每年按债务余额提取一定比例的偿还准备金，这对保障债务的到期偿具有重要作用。五是构建债务信用评级体系，定期对债务进行跟踪管理、风险评价。把不能及时还本付息的借贷部门和政府评价为风险借贷部门，供投资者参考，同时严格限制其新开工项目和政府支出。

（四）建立地方政府债务管理机构

首先，要建立地方政府债务管理机构。目前，我国尚未建立专门部门对政府债务进行管控。这对于地方债务的整体运行状况难以准确把握，也难以开展风险评估并进行风险防范，不利于整个债务体系的有效管理。因此，建立一个专门机构实时掌握债务规模、结构比例、到期时间、是否违约等动态情况将大大有利于后续工作的开展。同时，还要在源头处对债务进行严格的审查与规范，明确政府债务举借的审批流程，明确债务人及其义务实行终身追查，并指定相关工作人员对整个资金的使用情况进行全面监督，定期向上级反馈。其次，要结合当地经济水平、财政指标、风险指标等因素建立地方政府债务风险预警机制，并配备强劲有效的地方债务统计体系，全面掌握真实准确的债务数据。最后，利用地方政府风险预警机制实施监测政府债务现状，并根据监测结果评估其风险水平，配合有效的措施进行调控，防范债务风险和债务危机的发生。

[1]刘传轩.地方政府债务路在何方[J].财政科学，2018（5）：50-52.

[2]HannaPolackovaBrixi.ContingentGovernmentLiabilities：AHiddenRiskforFiscalStability[J].TheWorld Bank.1998，51（6）：32-33.

[3]Farber.G,TheFundamentalsofMunicipalBonds[J].ModernPress.2002（5）：5.

[4]张海星，靳伟凤.地方政府债券信用风险测度与安全发债规模研究—— 基于KMV模型的十省市样本分析[J].宏观经济研究，2016（5）：632-636.

[5]蒲丹琳，王善平.官员晋升激励、经济责任审计与地方政府投融资平台债务[J].会计研究，2014（5）：88-93+95.

[6]潘茜.地方政府债务问题及对策研究[J].管理观察，2018（26）：89-90.

[7]国世平,张智川.我国地方债潜在风险化解[J].开放导报,2016（4）：36-40.

[8]李仪.防范地方债务危机七策[N].中国经济时报，2018-11-30（5）.

Thoughts on Preventing Local Governments’ Debt Risk—One of the “Three Critical Battles”

PAN Wen-fu, CHEN Kang

China's local governments are having more and more debts at present, which are increasing rapidly, but the governments do not have effective financing channels, so they have prominent risk in paying back the debts, partly due to the unstandardized management mode. There are many reasons for the phenomenon, including the unsound fiscal system, investment-driven economic development mode and imperfect assessment mechanism on the local governments. In order to prevent and resolve local governments’ debt risk, we should reform the fiscal and taxation system, so that the financial power and responsibility match each other well; we should also reform the examination and evaluation mechanism and implement a life-long accountability system; and pay back the debts in accordance with the law by standardizing the local government debt repayment mechanism and establishing local government debt management institution.

local governments’ debts; risk intervention; risk prevention; fiscal and taxation system

2019-08-02

教育部新世纪人才项目（NCET-10-0264）;贵州财经大学科研启动项目（2018KYQD029）；贵州财经大学教学质量与教学改革课题(2018JGZZC64)

潘文富（1983—），男，贵州毕节人，贵州财经大学会计学院副教授，硕士研究生导师，主要从事地方政府债务风险管理研究。

10.13685/j.cnki.abc. 000444

2019-11-11 10:27

F812.5

A

1671-9255（2019）04-0008-04