西藏乡村振兴战略的财政支持研究

陈爱东，蔡东方

一、 引言

当前我国社会主要矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，不变的是“三农”问题长期内仍然是制约我国经济结构、区域发展的瓶颈和短板。2017年10月，习近平总书记在党的第十九次全国代表大会报告中首次提出乡村振兴战略，从战略角度进一步强调农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重[1]。2018年中央农村工作会议所印发的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中明确提出乡村振兴战略执行应坚持因地制宜、循序渐进的总原则[2]。

西藏共有七个地区(市)，73个县(区)，下辖683个乡镇和5931个村。由于自然环境等强力限制和各项投入——产出比低、效益低下的特点，西藏乡村经济发展严重滞后，长期以来一直是我国贫困发生率最高、贫困程度最深、扶贫成本最高的地区。21个边境县的人均生产总值不足西藏全区平均值的 70%，628个边境村中至今有 337个属于深度贫困，其中 67个行政村不通电、25个不通公路[3]。长期以来西藏自治区贯彻落实党的各项惠农政策，如“对口援建”、“兴边富民”行动等，乡村建设取得了巨大成就，但与全国平均水平及党和人民发展要求相比，仍存在发展滞后等问题，前者创造了实施乡村振兴战略的条件，后者提出了稳步加快贯彻实施乡村振兴战略的要求。同时，由于西藏地理位置及社会经济条件的特殊性，习近平总书记对今后西藏乡村振兴提出了“神圣国土守护者”和“幸福家园建设者”的更高要求。财政作为现代社会治理的基础和重要支柱，如何在乡村振兴战略中完善和发挥财政优化资源配置、促进社会公平、维护国家和社会长治久安等职能成为今后战略实施和目标实现的重点和保障。本文就如何实现财政政策促进西藏乡村振兴战略、实现“神圣国土守护者”和“幸福家园建设者”目标展开探讨。

二、财政支持西藏乡村振兴的机理分析

(一)财政促进生态保护

生态环境始终是党和政府在“三农”工作中的关注焦点，要始终将绿色、可持续发展作为农业、农村发展的大方向。2017年10月，习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会报告中再次将农村生态问题作为“乡村振兴战略”的目标之一，提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。对于西藏生态的特殊地位，2009年国务院常务会议审议通过《西藏生态安全屏障保护与建设规划(2008-2030年)》，将西藏生态保护作为长期战略。

由于西藏地理位置和生态地位的特殊性，使得西藏生态对全国乃至东半球的生态环境都具有巨大的外部性，而这种生态外部性很难通过市场化手段予以补偿。新时期对西藏生态的高要求需要财政对生态保护的持续投入，一方面短期仍需要对已有保护区加大维护投入，完善和落实生态保护工程规划；另一方面，需要依靠区域间财政补偿机制，通过财政、税收或转移支付手段减少生态外部性，切实做到“绿水青山就是金山银山”，满足新时期对生态保护的高要求。除此之外，生态保护是规模庞大的系统工程，不论是自然改善还是农牧民生产生活方式转变、城镇化从需求端对生态的保护还是从生态保护机制等供给端的保护方式，都需要财政对资源的持续投入和财政政策的保障、引导。

(二)财政支持产业升级

西藏的产业结构具有明显的“哑铃型”特征——第一产业、第三产业比重明显高于第二产业，并且第三产业在GDP中占比超过50%[3]。但是这种哑铃型特征有别于发达国家或地区的产业形态，第三产业发达依托于西藏独具特色的旅游资源和文化资源，而第二产业的跛足很大程度上受制于西藏生态脆弱的制约，与此同时，西藏自然资源丰富，以医药、农产品为主的农业资源具有广阔的市场需求，尤其是在老龄化、经济发展水平提高后，对藏医药产品的保健、养生功能需求缺口越来越大，西藏的优势产业也集中于青稞、蔬菜、牦牛、藏羊、藏猪、奶业、药材、林下资源等农产品行业。广阔的市场需求为民间资本的参与和开发提供了条件，但是西藏优势产业总体还处于产业链前端，三产之间融合及产业升级还具有广阔提升空间。以农产品为例，农产品产业链包括了生产、深加工、物流、贸易等多个环节，对基础设施、产品推广和销售渠道等基础设施和生产水平等方面都具有较高要求，而西藏在产业升级过程中还面临资金投入、生态保护、人才短缺等方面的瓶颈，因此在乡村振兴战略中西藏三大产业发展及升级一方面需要市场经济主体的参与，发挥市场的基础性作用，另一方面也需要政府的引导和政策支持。

(三)财政推动乡村治理

民族地区自治不仅包括其经济、制度方面的管理，还包括以文化为代表的精神文明等方面的公共管理内容。作为西藏治理的基本组成单元，乡村治理不仅关系到人民群众的生活质量，更直接关系到边疆治理的稳定和“神圣国土”及“幸福家园”目标的实现。

新时代要求在社会治理格局上要充分整合社会各种资源,调动社会多主体参与的积极性,共同参与对人民群众的服务和对国家社会公共事务的管理，努力实现新时代下的共建共治,共建共享社会主义和谐稳定的发展环境，从而建立共建、共治、共享的社会治理格局[4]。对于乡村振兴战略中的民族区域自治制度而言，要坚持法治与德治的结合，法律制度与文化为代表的软制度约束相结合，既坚守法治规范，同时也弘扬和保护优秀传统民族文化，既要完善激励相容制度，同时也关注社会治理中的思想、文化层面，二者缺一不可。显然，社会治理、乡村自治中的德治、法治层面都属于公共制度层面，是广义公共品的的范畴，因此公共财政在乡村振兴战略执行中，在乡村治理、文化为代表的乡风文明中要发挥其应有支持。

财政作为现代社会治理的基础和重要支柱，在乡村治理体系建设中也要进行财政治理体系的改革，助力“德治”与“法制”的结合。财政制度保障基层党组织及其社会治理结构的完善，一方面要坚持财务公开透明，坚持公平、公开、公正的原则，将财政资金落实到改善民生为主的振兴战略中去，另一方面，在乡村治理过程中，土地、草场制度是人与自然矛盾的焦点，同时也是人与人之间、社区治理的重点。农牧区草场和土地资源以及户籍制度是阻碍当前人口流动的重要原因。西藏现阶段城镇化率仍然低于国家平均水平，土地以及草场制度改革的滞后使得城乡二元结构差距加大、人才等资源要素流动受阻。乡村振兴战略中，要发挥财政对资源的配置作用，促进资源的自由流动和合理配置。在土地、草场和人口制度优化层面，则要加大财政对土地、草场的补偿标准，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务供给机制，完善农牧民异地搬迁安置工作。

(四)财政助力改善民生

乡村振兴的出发点和落脚点都在于乡村群众的生活改善、幸福感提升。市场的发展、产业的升级和深化可以带来经济的增长和乡村居民收入的增长、生活水平的提升，但是在资源分布不均衡、产业过于集中的情况下，市场经济会造成资源分配和经济集聚的不均衡发展，进而导致贫富差距过大问题，这也是过去经济发展带来的主要矛盾之一。因此，乡村居民收入水平提高、幸福感的提升一方面需要靠市场经济的调节，另一方面也需要财政、税收政策对资源的分配和调节，使边远农牧民也能享受到改革和发展的红利，缩小贫富差距和区域不均衡。市场自发调节和财政税收调节二者缺一不可。

西藏地区幅员辽阔，受生态等方面的制约，西藏工业体系发展较为缓慢，为了支持现代工业和服务业体系的发展，西藏先后成立了达孜工业园、堆龙德庆工业园、拉萨经济技术开发区、曲水工业园、洛隆工业园等重点工业项目，而这些工业园区大都距离拉萨或经济较为发达的市区或区域经济中心，工业、服务业经济发展带来的收入效应也限制于有限范围之内，对于边远地区的农牧民而言，其经济、生活水平提升远低于优势地理位置地区，由此造成西藏自治区内部贫富差距过大。此外，距离拉萨或市县、工业区较近的区域往往也是交通、信息等公共基础设施较为完善的地区，这些地区人民生活水平、交通物资丰富性以及幸福感指数也都显著高于边远农牧区村民。实施乡村振兴战略，解决边远农牧区村民收入、生活幸福等相关方面的民生问题，一方面要通过产业升级入手，从市场角度发挥经济的收入效应改善民生，另一方面要从改革、财政税收等制度层面改善民生问题，均衡地区经济发展水平，调节收入、资源分配状况。

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三、西藏乡村振兴的财政支持着力点

(一)加强农牧区基础设施建设

基础设施本身就是一种经济资源，其不仅有利于资源的集聚，带来收入和就业机会，并且便利的基础设施也是民生幸福指数的重要内容，交通物流、水利、能源信息、市政等交通设施能够直接为消费者带来生产、生活的便利，改善居住和生活条件，直接提升其民生质量和幸福感。由于大多数基础设施属于公共物品或准公共物品，具有明显的非竞争性和非排他性，对于基础设施的提供方而言很难从其提供中取得直接的收益。农牧区大都属于远离城镇的边远区域，公共品的提供往往属于经济无效情形，因此更需要财政对这些地区的基础设施进行投资和建设，从衣、食、住、行等方面改善乡村居民的民生问题，提高群众的生产、生活水平。

首先要发挥交通、物流在乡村振兴中的“先行官”作用，在“村村通”目标基础上增加农村、牧场道路“户户通”工程，完成与脱贫攻坚和小康社会相适应的公路交通基础设施网络建设。只有在公路畅通的基础上才能顺利、有效地推进“万村千乡”、“新网工程”等民生保障措施。

其次，饮用水工程建设、信息基础设施也是直接关系到民生问题的令一个瓶颈。现有饮用水工程普遍存在规模小、净水工艺简陋、供水保证率低等问题，为农牧区群众生活品质和健康水平都造成不便。信息基础设施是“三农”信息服务体系建设的核心，也是农牧民生产、生活现代化的重要前提。西藏现阶段已实施了“宽带西藏”建设，今后要加快提速降费、数字乡村等投资建设，完善和补充信息基础设施的短板。

最后，应加大农牧区新能源建设。现阶段农牧区能源结构供给较大程度上依赖于传统的自然方式，西藏作为太阳能、风能最为丰富的地区之一，今后在乡村振兴战略中，依托自然优势和科技条件对农牧区现代能源体系的完善和发展还具有广阔拓展空间，具体来讲要开发利用清洁可再生能源，并提高电能在农牧区能源消费中的比重。能源结构优化不仅关系到农牧民生活改善，从生态角度看也有利于环境保护、自然生态的恢复以及能源的高效利用。

(二)增加公共服务供给

现阶段西藏医疗、教育和社会保障等公共服务支出占据民生支出的绝大部分比重。对于西藏农牧区而言，公共服务供给更是民生工作的短板。西藏乡村教育、卫生、社会保障等服务落后既有环境、人口分布等自然因素，西藏也有财政制度方面的原因。城市化发展过程中基本公共服务资源向城市的集中一定程度上导致了乡村公共服务供给的缺失，进而导致相关民生问题突出。我国自实行分税制改革后，将中央与地方政府的事权与财权进行分割，地方政府承担了当地民生支出的事权职责，而各级政府的公共服务支出很大程度上取决于当地税收为代表的财政收入水平。在西藏工业体系不发达的现实情形下，地方税收不足直接导致民生支出的不足。因此，乡村振兴民生保障中的公共服务供给，更需要财政政策、税收政策等方面的支持。

乡村振兴中的民生保障，需要在突出的重点问题上进行资源投入和倾斜，具体来讲，首先，要保障农牧区义务教育的普及化和标准化，完善乡村学前教育公共服务网络、提高义务教育普及水平、加强职业教育推广力度、提升高等教育入学率等。现阶段西藏已通过城市对口帮扶乡村教育等措施提升了各阶段农牧区基础教育入学率和教学水平，相形之下，特殊教育、职业教育等教育形式仍需加大财政的投入、支持和引导。此外，由于农牧区分散的特征，西藏义务教育大都为寄宿制，这一方面为教育资源的普及化和标准化提供了便利和条件，另一方面，集中式教学对校区的规划提出了更高要求，需要根据长远期农牧区人口及适龄学生分布设立校址，这就对教育财政政策及支出在教育均衡资源和集中这两者之间进行长远规划和权衡，为财政规划提出了更高要求。在乡村教育的供给端，则需要对乡村教师的教学水平和待遇等方面进行投入和提高，继续采取组团式人才援藏等形式的人才支援措施，从供给端提升公共教育质量。

此外，以养老、医疗、失业等为主的保险制度和社会救助制度是现代民生保障体系的重要组成部分，能够在社会成员特殊时期起到参与对象生产、生活风险防范、基本保障和及时救助的重要作用。由于农牧民理财意识薄弱，再加上没有责任单位为其投保和缴纳保障保险金，这使得社会保障在农牧区的普及率较低。作为农牧民生产生活风险防范、社会保障的重要组成部分，实施乡村振兴战略中不仅要推广养老、医疗、失业等保险和社会救助在农牧区的覆盖水平，同时也要完善保险和救助体系，建立覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。

(三)精准扶贫与持续增收

西藏农牧区作为区域性整体贫困的集中区，长期以来党和政府采取驻村工作队、“双联户”等多种方式“精准扶贫”，不仅从总体加大对贫困的治理和帮扶，更从提升扶贫效率角度加大对贫困农牧区群众的脱贫支持。扶贫与增收作为农牧区群众收入分配体系的两个方面，前者为农牧区群众收入和生活水平托底，后者为群众小康致富创造条件。对于扶贫工作而言，财政政策以及财政分配对农牧民收入保障起更直接的作用，不仅从资金方面，还要从项目、脱贫政策上精准到户。精准扶贫也是一项系统工程，贫困户由于其人力资本积累较低、生产生活资料匮乏等等原因，短期扶贫工作很容易产生返贫现象，因此精准扶贫的第一步是建立科学有效的贫困认定机制，科学、精准的识别农牧民贫困原因和现状，对于突发事件或生产风险导致的贫困，可以采取资金投放、信贷优惠支持等短期扶贫方式，而对于残疾、人力资本不足等长期贫困，甚至有可能成为代际贫困的农牧民，则需要建立长期、有效、精准的帮扶体制，从就业机会、继续教育、子女教育直通车、配套基础设施建设，甚至是异地扶贫搬迁方式改善贫困状况。

在农牧民增收方面，不仅要从增量上使农牧民收入增长，还要从长期制度建设中保障收入存量的稳定。农牧民普遍面临收入渠道单一、就业机会较少的困境，针对这种困境，一方面要从产业结构、基础设施建设方面投入和完善，另一方面，信息结构性不对称也是导致青壮年劳动力结构性失业的重要原因。对于信息不对称问题，为农牧民提供及时、有效的就业信息也是公共服务的重要内容。当前西藏第三产业的蓬勃发展为就业人口提供了丰富的就业岗位，然而私营经济越发达，其信息节点越分散，由此产生的信息沟通成本越高，从而产生结构性信息错配——有就业需求的同时也存在着失业人群。因此公共部门的信息沟通服务会降低结构性失业，一定程度上实现“精准扶贫”和收入渠道增加的目的。长期来看，围绕农牧民就业人口的服务体系搭建和公共政策实施是保证劳动者收入提升的根本途径。平等竞争、规范有序、城乡统一的人力资源市场、就业保障体系，以及切实有效的再培训机制都需要财政政策的长期发力。

四、财政支持乡村振兴的具体路径

西藏乡村振兴战略的实施要以农牧区群众的生产生活改善为标准，坚持以人为本的理念。对于“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕”的各个目标而言，财政政策的实施、目标的实现大都涉及到公共产品和公共服务领域的改善。财政作为现代社会治理的基础和重要支柱，在市场发挥资源配置基础作用的前提下，可以从多种手段、多种工具，从优化资源配置、促进社会公平、维护国家和社会长治久安等方面实现“神圣国土守护者”和“幸福家园建设者”目标。具体政策建议如下：

(一)加大农牧区财政投资

由以上分析可以得出，西藏乡村振兴的基础及瓶颈在于多种公共基础设施和公共服务的欠缺，西藏农牧区拥有许多优质自然资源，具有广阔的市场需求和发展潜力。对于农牧产品的需求瓶颈需要政府加强公路、物流、信息基础设施等方面的投资支持，而对于农牧产品的供给瓶颈，则需要从短期产业基础设施及长期科技投入和人才培养方面加大投资和培养力度，提高西藏农牧产业供给能力，实现优质资源供需平衡，真正使“绿水青山”变成农牧民群众的“金山银山”。

(二)加强优惠政策扶持

西藏乡村振兴战略的实施，一方面需要加大资金投资力度，另一方面则需要针对其特殊的经济、社会条件，设立专项基金、产业资本优惠政策及财政补贴或转移支付等方式引导社会资本及其他资源对乡村振兴的投资建设。对于我国区域间以及区域内发展不均衡的现状，政策的引导和分化对于资源再分配具有重要意义。西藏广大农牧区不仅是西部地区欠发达，并且在西藏内部也属于经济落后地区，因此在产业政策、金融政策、科技、人才等各个领域都需要政策的倾斜和引导。

(三)强化技术支撑和创新驱动

产业的发展最终要依靠先进科技和创新驱动。现代产业发展已经成为社会化分工合作的产业链模式，科学技术对传统农牧产业的开发和融合是产业发展、结构优化的必然选择，现阶段西藏设立的工业开发区和产业园区等配套基础设施建设为产业技术和创新融合提供了物质基础。文化服务方面，西藏具有独特的历史文化积淀，为文娱创新提供了丰富的创作原料。产业升级是个系统工程，需要人才、教育、配套基础设施等全方位的长期投资，因此创新和技术为依据的基础教育等公共服务决定着产业未来长期发展，这也是乡村振兴、农牧区发展的现实瓶颈，未来财政需要长期对这些公共产品和服务进行投资。

(四)完善农村保障体系

社会保障水平直接关系到农牧区群众的生活质量和社会和谐稳定。因此今后财政需加大对西藏农牧区社会保障的投入，宜从农牧业服务保障体系和社保体系两方面入手，提高西藏农牧区群众生产生活公共服务水平，保障其基本生产生活，发挥财政在市场信息、风险识别等社会公共服务领域的优势，切实保障农牧区生产顺利、生活水平的稳步提升。

(五)统筹财政金融等政策工具

西藏乡村振兴战略不仅涉及到农牧区产业优化、社会治理及农牧民生活水平的提高等方面，而且由于其特殊的人文地理状况决定了乡村振兴战略的实施需要在战略层面综合考虑生态、文化等多方面因素的制约短板，还要从财政制度、法制建设、金融支持、农牧区宣传监管等多方面协调努力，以农牧区乡村可持续发展为目标，使农牧区真正实现生活富裕、乡村宜居，社会文明，公共服务健全，让群众切实享受到发展的红利。