社会组织参与社会治安管理的作用探析

袁馨媛

(安徽公安职业学院，安徽 合肥 230031)

长期以来，公安机关作为社会治安管理的专门机关，一直承担着维护社会治安秩序稳定的首要责任。然而，我国正处于社会转型的关键时期，社会问题的增多、社会矛盾的加剧、社会治安环境的复杂化给公安机关治安管理带了新的挑战，仅依靠公安机关的力量无法全面有效应对复杂多变的治安新形势，亟需转变传统的一元化主体管理模式。社会组织的逐渐发展壮大为社会治安管理开辟了一条新的出路，让社会组织广泛地参与到社会治安管理中来是大势所趋。党的十九大报告指出，“要加强社会治理体系和制度建设，推动社会治理重心转移，逐渐向基层下放，并充分发挥社会组织的作用，实现政府治理、社会调节和居民自治的良性互动”，这体现了党对社会组织参与社会治理的支持和认可。社会组织将成为公安机关的有力助手，在社会治安管理中发挥积极而至关重要的作用。

一、社会组织参与社会治安管理的理论基础

所谓社会组织，是在政府部门和市场部门之外的，不以营利为目的、从事社会公益事业的一切志愿团体、组织或民间协会[1]，其参与社会治安管理有一定的学理依据。

(一)多中心理论

多中心的概念可以理解为带有自我组织的多种决策中心的共存，一部分的力量可以帮助克服另一部分的弱点，共同创造出一种能更好解决问题的多样化环境[2]。公安机关不是万能的，和市场一样会存在失灵的状况，面对社区小型犯罪、反复性犯罪等问题，公安机关往往无法进行预防及有效解决。此时，需要多元治理主体协助公安机关共同处理社会治安问题。社会组织作为多中心主体中数量最多、分布最广的基层力量，能够很好地弥补政府失灵，以社会私力主体身份渗入性参与社会治安管理，从源头预防、监督和协助解决治安问题。

(二)合作理论

一些国内学者认为，政府与社会组织在社会治理方面各有优势，应互相合作与补充[3]。一方面，社会组织虽然可以有效协助参与社会治安管理，但其工作的开展仅靠社会成员或企业的捐赠是完全不够的，很大一部分的资金来源于政府的财政拨款。另一方面，政府虽然在治安管理、打击犯罪方面仍有不足，但其资金来源十分稳定，有强有力的税收支持。鉴于此，社会组织可以通过与公安机关展开合作，更好地发挥其在社会治安管理中的作用。

(三)供给理论

社会组织或第三部门所从事的一系列服务活动，虽然不以营利为目的，但社会组织的成员，仍然可以获取多种利益，这就是所谓的“供给理论”[4]。这种观点认为，虽然社会组织的成员、特别是领导者从事的是非营利活动，但他们不仅能获取丰厚的工资收入、享有福利待遇，还能得到社会地位、良好社会声誉这些无形的好处。所以从这个角度出发，社会组织参与社会治安管理能实现个人利益、组织利益与社会利益的共赢局面。

二、社会组织参与社会治安管理的作用探析

(一)社会组织的矛盾缓解作用

由于我国正处于社会结构转变、关系重组的特殊时期，社会差距逐渐拉大，社会分层化日益明显，使得各种社会矛盾凸显。而政府不可能做到事必躬亲，从小到大依次处理所有事务，这就需要社会组织发挥其中介作用。社会组织扎根于一线基层，分布在社会各个领域、各个角落，能在第一时间密切关注并察觉可能产生的社会矛盾，并实时发出信号，将信息及时反馈并采取一定的紧急措施，从而遏制矛盾冲突的产生或将矛盾造成的伤害和影响降到最低。即使矛盾确实产生了，社会组织也能立即广泛听取群众意见，协调当事双方的利益冲突，避免局部矛盾激化升级酿成全局性矛盾。此外，社会组织能通过不断积累解决问题的经验，建立与人民群众的长效沟通机制，防止与化解矛盾，维护社会治安的稳定。

(二)社会组织的秩序维系作用

对于任何一个社会，秩序都是必要存在的，社会的发展实际上是有秩序的发展。萨缪尔·亨廷顿认为，社会首要问题是重建一个合法的公共秩序，人类可以无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由[5]。在当前社会转型的特殊期，社会秩序相应发生剧烈变化，出现了严重的失序现象和非规范关系的产生[6]。面对社会治安秩序管理内容愈发庞杂、范围持续扩大、新问题层出不穷的情况，公安机关很难做到面面俱到，需要依托逐渐发展起来的各类社会组织的力量。在公共安全维护方面，面对突发公共安全事件，社会组织处于社会第一线，不仅能迅速应对并采取应急处置措施，同时能将实时动态汇报给政府以及告知群众，使政府能及时掌握实情并做好指挥部署工作，公众也能提高警惕和自我安全防范意识。在特种行业管理方面，例如旅馆业，可以通过成立行业协会，发挥社会组织的自律自治作用，来规范各成员单位的经营管理。在打击妨害治安秩序行为方面，社会组织虽然不具备行政强制力和执法权，但其宣传力和影响力是不容忽视的，可以采取柔性的方式，向公众揭发社会丑恶现象及违法犯罪行为，宣传反面典型案例，传递正能量。

(三)社会组织的就业促进作用

稳定的就业环境是社会治安稳定的基础和前提，社会组织在促进就业上发挥了重要的作用。随着社会转型，新型社会组织根据社会需求的变化而涌现，现存的社会组织会扩大自己的规模来更好地提供社会服务。因此，在数量和规模上不断发展壮大的社会组织需要更多的劳动力参与到其中，充足的工作岗位缓解了社会就业压力、提高就业水平。社会组织的民间性使它能够深入到基层了解各方面人才的就业需求，从而进行较好的岗位匹配，使人适其岗，有针对性地吸纳人才。同时，社会组织具有专业性划分，涵盖教育、医疗、文化等多方面，为专业人才提供对口岗位。此外，社会组织的公益性、开放性和高度的包容性为犯罪改造人员提供就业平台来发挥自己的社会价值，有效避免其再次误入犯罪歧途，大大降低了反复性犯罪几率。

(四)社会组织的权力监督作用

政府作为社会治安管理中的公权力主体，在一元化监管模式下，容易滋生腐败，必须对其加以限制。社会组织能够将公民权利进行集中表达，产生广泛的社会影响，因此能够通过其群众基础以及影响力监督公权力的行使，参与政府决策、参与重大决策听证会、论证会，能够保证决策的公正性，以及加强对公众利益的保护。另外，社会组织在参与社会治安管理过程中，能够直接接触基层，了解治安工作中的切实问题，通过信息的接收、整理与反馈过程，能够更好地以问题为导向，监督政府社会治安管理工作。

社会组织除了对政府公权力的行使进行监督，保障公权力在社会治安管理中高效运行外，还能够直接对公民及其他组织的遵纪守法情况进行监督。对于基层常见的轻微犯罪和反复性犯罪等，可以进行直接有效监督。社会组织之间也可以形成间接监督，通过组织间相互活动、成员信息交流等渠道，在社会组织之间形成间接性监督制约关系，确保其正确履行职责，积极维护社会治安，限制不当行为。

三、社会组织参与社会治安管理的完善路径

(一)完善法律法规和制度建设

社会组织参与社会治安管理必须有法可依，在法律法规的约束之下进行，否则可能导致社会组织行为合法性、合规性存在漏洞。我国目前关于社会组织的规定散见于《中华人民共和国企业所得税法》、《公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》等多部法律、行政法规、规章之中[7]。这些规定多而散乱，由条条框框堆砌而成，缺乏法律应有的系统性与科学性。因此首先要对相关法律、法规进行系统性梳理，形成一致性的制度环境；其次应当对已有法律法规的不足进行补充和完善，对社会组织的性质进行明确界定，对其组织管理进行法律规制，明确权利义务范围等；最后应当顺应社会变化需求，为不断涌现的新型社会组织提供制度基础、建立法律依据，通过制定或完善法律、法规，为社区义警队、业主委员会等新型社会组织参与治安管理提供相关依据与渠道。

在完善相应法律法规后，应当在法律体系的基础上，建立配套的制度体系，将社会组织纳入现代化社会治安管理体系之中。从立法层面和制度层面，确认社会组织参与社会治安管理的合法性地位，激发社会组织的主体意识，在原有的核准登记制、组织自治的基础上，补阙配套的治理机制。

(二)加大对社会组织的扶持力度

我国社会组织的发展仍处于起步阶段，其参与社会治安管理经验不足、业务能力较弱、参与面不广，需要得到政府的支持和帮助。公安机关应积极鼓励支持各类社会组织的成立与发展，并加以方向引导，保障社会组织在健康阳光的环境中运行。第一，公安机关应注重加强对公民的思想教育，增强公民的社会主体意识与责任感，使其认识到个体作为社会的一份子在社会治安管理中的重要性，并主动参与社区治安巡逻、纠纷调解工作、安全防范宣传教育活动、举报违法犯罪行为等志愿工作，逐渐自发形成社会治安维护组织。第二，政府要对社会组织予以足够的经费支持和治安服务补贴，激发组织成员的工作积极性，保障社会组织日常运转顺利。第三，为了使社会组织能更好适应融入治安管理工作，提高服务能力和业务水平，公安机关应定期组织专业知识和技能培训，并不定期安排民警深入社会组织之中提供业务指导和经验传授，全方位、多渠道提升社会组织的治安管理能力。第四，公安机关应充分信任社会组织，双方建立稳定的合作关系，并适当下放权力，转移部分非核心治安管理职能，交由社会组织来承担。

(三)建立健全监督管理机制

社会组织以公民个体为单位，拥有集合公民权利诉求、参与社会治安管理、监督政府公权力之能力，必须加强监督，规范社会组织的运行与管理，抑制社会组织的消极作用，避免出现用权失当、监督失能、管理不当等问题。一方面，改进监管方式，在外部建立联动管理机制，形成监督合力，督促社会组织自觉遵守法律法规，正确履行职能，落实治安管理责任。在依法监管的基础上，引入社会监督，尤其要重视新闻媒体的舆论监督作用[8]。公安机关还可通过参加社会组织工作例会的方式，了解公安机关授权或委托的治安管理工作是否办实办好。另一方面，在社会组织内部要加强自治自律，实现自我管理、自我监督和自我约束。一是制定内容明晰的组织章程，社会组织应遵循章程规定进行管理与活动；二是建立内部权力分工与制约机制，将管理权与监督权分离，管理者与监督者严格分工，建立内部横向组织管理模式，以内部力量对组织活动进行约束。