經濟起飛，澳門“多元化”的進行式

明遠

快速發展，結構問題顯現

澳門回歸以來，在經濟、社會發展方面取得了顯著成效，經濟上擺脫回歸前連續4年的負增長狀態，特別是自2002年賭權開放競爭及2003年中央開放港澳地區“自由行”以來，博彩業爆炸式發展帶動整體經濟高速成長。1999年至2017年澳門GDP由493.87億澳門元增加到4042億澳門元，18年間增長約7.2倍;同期，澳門人均GDP從1.47萬美元增加至7.76萬美元，18年間增長了4.28倍，僅次於盧森堡排名全球第二。

不過，澳門經濟取得快速發展的同時，經濟結構上的深層次問題也逐漸顯現，主要表現在博彩業“一業獨大”的態勢導致經濟結構的單一性。由於對外部經濟的嚴重依賴，一旦在宏觀經濟和政策出現波動的情況下，澳門整體經濟和商業活動運作都受到幹擾，2008年金融海嘯和2014年內地反腐就是最明顯的例子。此外，博彩業的“一業獨大”還衍生出各種社會問題，包括產生問題賭徒危害社區治安，對澳門青少年的價值觀和澳門勞動人口素質的提升造成深遠影響。因為看到依賴博彩業帶來的負面影響，國家在“十一五”規劃就明確提出要促進澳門經濟適度多元發展。

實際上，自從20世紀90年代以來，澳門社會各界已經開始對澳門經濟長期發展戰略定位進行大量研究。由於歷史原因，澳門與歐盟，特別是葡語系國家和地區一直保持著緊密的經貿和文化等多方面的往來。基於此，2002年特區政府明確提出了致力將澳門建設成為區域經濟發展的“三個服務平臺”的目標，即作為內地，特別是廣東西部地區的商貿服務平臺;作為中國內地與葡語國家經貿聯繫與合作的服務平臺，以及作為全球華商聯絡與合作的服務平臺。“三個服務平臺”中，最核心的就是“中國與葡語國家商貿合作服務平臺”。2003年，中央政府決定將“中國—葡語國家經貿合作論壇”設在澳門，其用意也是要協助澳門打造這一平臺。

2005年以來，圍繞著澳門經濟經濟多元發展的方向，一般認為可以循以下兩個方向推進：

第一，“垂直式”多元化，即圍繞著“世界旅遊休閒中心”的建設，通過推動傳統的博彩旅遊業向旅遊休閒產業的轉變來實現多元化。根據國際經驗，微型經濟的適度多元化首先應該從其最具比較優勢的主導產業出發，推動主導產業的垂直多元化。因此，澳門經濟適度多元化的一個重要方向，是博彩旅遊業的垂直多元化，將澳門經濟從以博彩業為核心的經濟結構，轉變成包括博彩旅遊、觀光旅遊、休閒度假旅遊，乃至購物旅遊、會展旅遊等多元化的旅遊休閒為主導的經濟體系。做大做強旅遊休閒產業，以及與旅遊休閒業密切相關的行業，如批發零售業、會展商務業、文化創意產業等，並提升澳門旅遊休閒產業的國際競爭力。

第二，“橫向式”多元化，即圍繞著“中國與葡語國家商貿合作服務平臺”建設，通過培養和發展會展商務、電子商貿、物流運輸、金融保險、總部經濟等現代服務業來實現多元化發展。2013年11月，國務院副總理汪洋在第四屆“中國——葡語國家經貿合作論壇”明確表示，中國政府支持澳門建設論壇與會國中小企業商貿服務中心、葡語國家食品集散中心和論壇與會國經貿合作會展中心（簡稱“三個中心”）。因此，澳門推進橫向式多元化的重要內容，就是要加快“三個中心”建設，包括致力發展澳門與葡語國家的會展品牌，推動澳門發展成為葡語國家食品集散中心和中小企業服務中心，以強化澳門作為中國內地與葡語系國家商貿合作的服務平臺，從而為澳門經濟的長遠發展注入新的動力和活力。所以，中央政府和澳門社會各界都已經對澳門經濟多元發展方向基本達成共識，就是要建設“一中心、一平臺”——“世界旅遊休閒中心”和“中國與葡語國家商貿合作服務平臺”。

從過去10多年的實踐看，澳門經濟適度多元化的發展雖然取得了一些進展，如在博彩業帶動下非博彩旅遊休閒產業取得了一定的發展，圍繞著中國與葡語國家商貿合作服務平臺的建設，會展商務業也有了一定的發展。根據《2017澳門經濟適度多元發展統計指標體系》，非博彩業務收益佔博企總收益的比重為10.36%，達到原有占9%或以上的目標。會展、中醫藥和文化創意等多元發展也在持續推動中。當中會展業保持增長態勢，2018 年前3季度舉辦會展活動共966項，當中包括913項會議、38項展覽及15項獎勵活動;與會者/入場觀眾人數達138.5萬人次。首3季度會議按年減少18項，與會者則增加37%。首3季展覽增加5項，入場觀眾增加9.5%。截至2018年底，特區政府合共向粵澳中醫藥科技產業園注資人民幣57億元，累計有111家企業進駐，當中27家為本地企業，新培育的中醫藥企業有11家，屬於澳門傳統中醫藥企業投資新設立的企業有10家。文化產業則是創造最多就業職位的產業，目前整個行業員工增加6.4%至11，702名。文化產業的服務收益按年上升4.8%至70.8億元，對經濟貢獻的增加值總額為23.8億元，上升6.9%。

“多元”陷瓶頸，兩大主因

但是，總體而言，澳門整體的經濟多元發展也不是太理想。究其原因，主要有以下兩點：

首先，在博彩業“一業獨大”背景下，其他行業和中小企業的發展空間受到嚴重擠壓，致使澳門產業結構單一，產業優勢相對薄弱。博彩業佔澳門本地生產總值的比重亦從1999年的22.3%大幅上升到2017年的49.1%，2017年博彩稅收更是占澳門財政收入的80%，可見澳門整體經濟對博彩的依賴程度。從產業結構看，在過去10多年間，澳門傳統的支柱產業除了建築業由於受益於博彩業的迅速擴張而實現短期上升之外，製造業萎縮嚴重，製造業比重從1999年的9.3%急劇下降至0.6%。即使是特區政府重點扶持的會展業、文化創意產業，雖有不俗表現，也畢竟屬於起步發展階段，難以支撐起澳門的產業結構。

再者，經濟適度多元化受到了企業規模細小、土地和人力資源等生產要嚴重短缺的制約。澳門博彩業的蓬勃發展，在帶動整體經濟快速發展的同時，也推動了地價、樓價、租金、工資及通貨膨脹的大幅上升，從而推動經營成本的持續上漲，給澳門的企業，特別是中小企業的正常經營和發展造成了嚴重影響。目前，在澳門註冊的中小企業大約6萬家，其特徵是數量多，規模小，競爭力弱。在博彩業快速擴張下，社會資本紛紛流入與博彩有關的行業，對中小企業發展形成擠壓。相當一部分中小企業不但未從整體經濟快速發展中受益，反而受到經營成本上漲、人力資源短缺等因素的影響，處境較為艱難。可以說，中小企業已成為澳門經濟發展中的薄弱環節。

隨著博彩業和整體經濟的快速發展，人力資源短缺的問題也日益凸顯，各個行業均面臨著人工短缺的情形。外勞的大量輸入並未能緩解澳門勞工匱乏的“瓶頸”，且越來越遭到澳門本地勞工階層的反對。而且，目前澳門勞動人口素質仍然明顯偏低，嚴重制約著澳門經濟的升級轉型。因此，澳門經濟適度多元化，無論是“垂直式”多元化還是“橫向式”多元化，都必須解決土地、人力資源短缺的“瓶頸”，必須要通過區域合作來進一步拓展產業發展空間。

區域合作，強化要素流通

正是基於此，2009年國務院通過《橫琴總體發展規劃》，以支持和推動澳門經濟適度多元化，即通過橫琴開發，實現橫琴與澳門產業的對接和錯位發展，實現區域內的經濟適度多元化。

回顧歷史，粵澳兩地合作，從最初的頂層設計考慮，可以形成優勢互補，促進澳門經濟多元發展，維護澳門社會的長期繁榮穩定，從而豐富和完善“一國兩制”在澳門的實踐。但是，在肯定取得成績的同時，我們必須直視區域合作的過程中所暴露的問題。2015年兩會期間就有澳區全國政協委員指出，橫琴的發展模式偏離原來中央為珠澳合作訂定的政策目標，未能配合澳門經濟適度多元發展的需要。澳門需要充分吸取橫琴開發的教訓，例如在規劃過程中，澳門特區政府缺少參與，五平方公里粵澳合作產業園沒有劃定界限，澳門專案零碎分佈在各片區，以致在規劃上無法銜接。同時，在招商引資方面，澳門政府只有推薦權，而沒有決定權和管理權。所以，橫琴的產業規劃不但未能真正做到與澳門優勢互補、錯位發展，反而形成了正面競爭的關係。

由於地方市場分割和地方保護主義依然阻礙生產要素的自由流動和跨地區的經濟合作，嚴重制約澳門與內地合作。從過去的合作歷史來看，目前的合作機制尚有很多亟待改善的地方。首先，缺乏常設機構推動區域合作。當前合作架構看上去似乎很完善，但在合作項目的落實工作中，部門之間的對接協調存在困難，專責工作小組的作用不大，很多項目沒有人主動牽頭。一些合作項目往往在一個小細節上出現有關部門意見不一後就只好停頓。政府各有關部門都有正常的份內工作，合作事項不落實往往在很大程度上不影響其工作績效，因此合作專案有時被晾在一邊，得不到重視。其次，合作資金問題協調困難。在合作中，很多項目涉及到資金問題，往往因為缺乏協調機制，造成經費分攤比重意見不一而無法正常推進。當中，也有部分原因是尤其涉及資金的跨境流動，受制於國家宏觀金融政策一時間內難以得到解決。最後，問責及評估機制有待建立。目前合作中，對專責部門並沒有訂立問責制度，這樣有可能導致未來合作項目效果大打折扣。同時，合作項目的推進也沒有評估機制，這需要特別關注。

參與區域合作與推進經濟適度多元化發展是相輔相成的關係。當前，澳門積極參與粵港澳大灣區的建設，因此，澳門要有效參與區域合作，首先必須自己“強身健體”，鞏固現有產業基礎，加強投資與消費，包括有選擇地引進合作與投資，引進相關專業人才等，從而加快優勢產業和新興產業的發展，提高其參與區域合作的競爭力，“雙管齊下”地推動經濟適度多元化發展。