街头官僚对公共政策的影响路径探析

(武汉大学 湖北 武汉 430072)

一、街头官僚作为非正式政策制定者

1969年，李普斯基首次提出“街头官僚”这一概念，认为他们是“代表政府，与公民面对面接触，并拥有自由裁量权的职业者”。这类群体有三个特征：(1)他们在日常工作中经常与公民面对面接触；(2)他们尽管在官僚系统内工作，但具有很大的独立性。比如在工作环境中能自主决策、自由选择对待顾客的态度和方法等。(3)他们对与其接触的公民有很大的潜在影响力(Lipsky，M.1969)。

在街头官僚理论中，自由裁量权是中心概念，正因为自由裁量权，街头官僚才可以在政策实施过程中主动管理自己的工作任务和方式——如制定执行程序，选择政策对象等，由此具有了政策再制定的能力。尽管李普斯基对街头官僚政策再制定的能力及行为进行了相对充分的讨论，但未将街头官僚的政策制定能力纳入进正式的政策过程框架之内，鉴于此，本文用“非正式政策制定者”描述街头官僚，将其与官僚系统中法定的具有公共政策制定权的“正式政策制定者”区分开来。并用“非正式政策制定过程”这一概念来表示街头官僚在政策执行过程中“自下而上”地对政策进行再制定的过程。

如下图所示，街头官僚通过两条路径影响着公共政策：一、拥有行政权的街头官僚是公共政策的执行者，对公共政策的执行负有法定职责；二、街头官僚由于内嵌于工作环境中的自由裁量权，在政策执行的过程中成为事实上的“非正式政策制定者”，“非正式政策制定者”和“正式政策制定者”共同决定着公共政策的实施效果。

(一)对于街头官僚作为非正式政策制定者的解释

1.他们对政策意图和内容的理解。街头官僚需要通过层层下发的政策文本理解政策目标和具体条例，由于个人差异，不同的人对政策内容会有不同的理解。一方面，领导者很可能会按照个人对政策的理解偏好来分配执行任务。另一方面，若街头官僚认为政策的某一目标在现实情况下难以施行，则他们会选择并“删除”一部分政策要求，以顺利地完成工作。在政策目标模棱两可的情况下，街头官僚还需要结合工作经验对政策进行“自我制订”，以明确执行方向。在另一种情况下，街头官僚还可能会依据自身利益有目的的“选择”政策执行内容。

2.他们制订执行的程序。李普斯基认为，在很多情况下，街头官僚对执行程序的制定——如标准化工作流程，将行政受众进行“分类”，甚至工作环境的特殊设置，都是为了“自我服务”，维护自身利益。其中，“标准化的工作流程”(比如设置等候时间，提高服务门槛等)是为了让行政受众在心理上认为官僚机构在服务时并不情愿、在金钱和心理上花费颇高等等，以此来限制顾客的需求；“明确行政受众的‘资格”’，“将顾客‘分类’‘”，用不同的态度对待不同的顾客，则是为了在资源稀缺的状况下“过滤”掉一部分服务接受者；“穿制服、办公室家具的摆设等，则是为了给行政受众传递“权威”的信息，本质上是一种官僚控制。

3.街头官僚会经常使用“危险减轻机制”——夸张地表述工作的潜在危险和困难程度，以在工作失败后将责任归咎于外部环境。它们常常是街头官僚在面对“(公共)资源稀缺”、“生理及心理的威胁”以及“顾客对街头官僚矛盾或模糊的角色期待”时用到的解决对策(Lipsky,M，1969)。

综上所述，公民权利并非天生拥有与自动被赋予，而是经过一轮一轮的“加工”，那些被认为有资格的公民才能拥有公民权利(Lipsky，1980)。换言之，通过制定政策程序，街头官僚实际上成为了公民权利分配的决策者。

二、街头官僚自由裁量权的必要性

由于街头官僚在政策执行过程中对政策进行了“再制定”，导致书面政策与实际政策不协调甚至相悖的情况，这引发了学者们对街头官僚自由裁量权必要性的探讨。一些学者担心街头官僚的自由裁量行为会扭曲政策原本的目标，损害行政受众的福祉，因此认为街头官僚的自由裁量权需要受到控制(Edwards，1980)。另外一些学者则肯定了自由裁量权的必要性，认为“行政固然需法律的约束，但行政本身的机动性亦需加以维护”(翁岳生，2002)。此外，“在街头行政的过程中，法律法规和规章制度等都从纸面走向实践，得到了应用的机会，也接受了实实在在的检验。这也反过来为制度的革新提供了第一手的信息。实践中存在的各种阻力和障碍等，通常通过影响街头行政的效果而形成“倒逼”制度变革的效果”(韩志明，2013)。

事实上，由于李普斯基对街头官僚政策再制定的行为描写多集中于由于“自利”而削减公共服务的情形，因此学者们在后来的研究中大多关注对自由裁量权的控制。但笔者认为，自由裁量权的滥用亦需得以控制，但是自由裁量权本身则有必要保留。其中，自由裁量权的必要性，来源于公共资源稀缺以及由“正式政策制定者”制定出的(文本)政策存在着缺陷(见图1)。

首先，公共资源稀缺使街头官僚不得不在政策执行中作出选择——应当把有限的资源分配给符合哪些特征的特定群体，并根据群体内的受众差异再次决定资源分配的数量。而这一过程需要自由裁量权的参与。

其次，政策文本的缺陷使街头官僚“不得不”使用自由裁量权完成工作任务。其中，政策文本的缺陷又分为正式政策的模糊性和不合理性。一方面，政策制定不可能涵盖所有的情形，街头官僚“可能面临规则模糊或不同规则间相互冲突的复杂环境”(Davis，K.C.1969)，而政策实施中的变化，以及“不清晰且难以达成的目标”往往是政策最终失败的原因；另一方面，正式规则的制定若不考虑实际情景以及实施困难度，则经常会造成正式规则和工作情景的冲突，使规则难以实施。在上述情况下，需要街头官僚灵活地处置这些充满挑战的情况。此外，当政策存在缺陷时，街头官僚可以运用自由裁量权通过非正式的“政策修正(制定)”过程，在一定程度上“弥补”由政策不合理产生的社会负面效应。

三、对自由裁量权的引导

(一)合理的政策导向

合理的政策导向可以影响官僚行为，我们可以用街头官僚对边缘群体的态度来解释。“街头官僚”的服务对象非常广泛，其中一个重要群体是低收入群体，这一类群体由于拥有更少的资源，也更加需要公平的公共服务。可是，当行政受众极端困难，又没有硬性政策要求对其施以救助时，往往会被街头官僚选择性的“放弃”，不为其提供公共服务，例如乞丐；另一种情况下，街头官僚不仅不会提供公共服务，反而会对其施以较为严厉的态度和类似的“惩罚”行为，例如街头混混、失足妇女等。例如警察会把街头混混看做潜在的“攻击者”，从而更频繁的监视他们或对他们态度恶劣。这种不公平的做法会引起街头混混的不满，导致其与警察产生冲突。而冲突会使得警察越发倾向于对街头混混采取更加严厉的态度。这样的恶性循环会加深街头混混处境的困难。因此，“边缘性群体”可能会发现，在某种程度上，他们生活的境遇是由街头官僚有意或无意“创造”的。

为了缓解“社会边缘群体”的不利生存环境，需要政府制定政策，确保“社会边缘群体”的公民权利。为街头官僚提供行动的正确价值引导，促使其改变不合理的偏见。其中，一个很好的例子就是美国的“职业恢复行动”，简称“VR”(Moody,StevenM&SuzanneLeland，2000)。“VR”是政府公共服务系统的一部分，旨在为“值得帮助的穷人”——并非因为道德堕落，例如挥霍或者懒惰，而是因为残疾、天灾等不可控因素而贫穷的人，提供再就业的培训和机会。有学者发现，在这一行动中，很多街头官僚都自发地作出了为公民提供更多公共服务的选择。但是，值得强调的是，街头官僚这样做的前提，是美国联邦政府对此行动的合理授权。这也从另一方面印证了自由裁量权的必要性——一定程度的自由裁量权是街头官僚为公民提供更多公共服务的基本保障。

(二)鼓励街头官僚的“去官僚化行为”

“去官僚化行为”是街头官僚为了改善工作程序而改变规则的行为。李普斯基认为，街头官僚改变规则大多是为了自我服务。但是，很多学者也发现，这种行为也可以被看成是一种亲社会行为(Brewer&Selden,1998)，即通过改变规则为其他的个人、团体或者组织增加福祉。研究表明街头官僚改变规则的行为有时可以填补公共政策的空白(Canales,2011)——通过改变规则可以弥补政策纰漏，或者将公共服务的触角伸到正式政策没有触及的领域，从而帮助到更多需要帮助的行政受众。正因如此，波蒂略(Portillo，2011)总结到改变规则“或许是街头官僚构建社会资本和获得公民赞誉的最有效的方法(p.89)。

朱莉娅·布罗克分析了促进“去官僚化行为”的因素，认为“声音行为”与“去官僚化行为”有着显著的相关性。“声音行为”是街头官僚分析问题和寻求改善机会的结果(Fuller,Marler,&Hester,2006)，意味着街头官僚对自身的工作环境有所觉察，并持续地评估是否有更好的方法来改善工作流程，以更好地服务行政受众。最重要的特征，是街头官僚在官僚组织内部说出了自己的想法和建议，“即使这个建议可能会令其他人不满”。“内部揭发”——检举揭发行为不当的同事或者领导，也是“声音行为”的一种。研究者发现，有“内部揭发”行为的街头官僚并非常常是心存不满，而是相当“有生产力、宝贵且富有承诺”的街头官僚(Brewer&Selden,1998,pp.419-420)，它表明了强烈的职业责任感。

笔者认为，要促进街头官僚的“去官僚化行为”和“声音行为”，首先要给予街头官僚一定的自由裁量权，使得其有自信充分运用自身的工作经验和能力处理复杂的公共事务。其次，官僚机构内部应该有一种氛围，来鼓励街头官僚关注工作流程和他们在操作过程中遇到的问题，且建立表达意见和讨论建议的平台。这种氛围和平台，可以促使街头官僚的行为从“满足绩效标准”向“真正的服务”转化，从而实现自由裁量权的有效利用以及公共政策的最终目标。