加拿大应急管理战略规划分析研究与启示

吴大明

（应急管理部信息研究院，北京 100029）

【关健词】应急管理；应急预案；应急战略规划；韧性；防灾减灾

0 引言

我国自然灾害多发，在党和政府正确坚强领导下，多次有效防范化解了重大灾害的威胁和伤害。在应急管理工作开展方面，通过应急管理发展战略规划的制定，引导着灾害应对工作的科学有序推进。如2016年国务院发布的《国家综合防灾减灾规划（2016～2020年）》和2017年国务院发布的《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》，为我国应急管理工作开展指明了方向。从国外来看，国外发达国家也注重应急管理战略规划建设，如美国应急管理署发布的《FEMA战略规划（2018～2022）》，就其应急管理工作开展方向和目标提出了整体的思路和方案[1-2]。近期，加拿大联邦公共安全部发布了《加拿大应急管理战略规划：迈向韧性的2030年》，就未来应急管理发展的工作重点提出了初步框架。本文通过对该项规划的深入分析，研究加拿大未来一段时期应急管理工作的发展动向和重点内容，为我国应急管理战略规划完善和应急管理工作发展提供参考和借鉴。

1 加拿大应急管理体系概况

1.1 加拿大政治体系特点

加拿大是英联邦国家，英国女王是国家名义上的领袖，通过任命总督的形式，由总督代表英国女王作为国家名义领袖的代表。联邦和地方的政府结构层级可简单分为联邦、省和地区等三级。联邦层面上，加拿大联邦政府负责国家财政、金融、国际事务，并协调各省的合作关系；省级层面上，省级政府负责教育、医疗、公共安全、社会服务和政府管理等方面的工作；地区层面上，各市等地区政府负责本区域内的公共交通、城市规划建设和公众基本生活保障等方面的工作。

整体上看，由于联邦制的存在，各类政府部门之间不存在明显的上下级关系，即联邦、省和地方等政府之间的工作开展大多基于“协议”或“合作”的模式展开。因此，如何充分调动各类政府部门的职责能力，进而形成应急管理合力，成为加拿大应急管理工作的首要挑战。

1.2 加拿大联邦层面应急管理机构设置

从国家层面来看，应急管理属于加拿大联邦公共安全部的职责范畴。2003年，受美国“9.11”事件影响，加拿大政府进一步认识到公共安全的重要性，在机构改革重组的机遇下，加拿大政府组建了联邦公共安全部，形成了以国家公共安全、应急管理和准备为核心的联邦公共安全管理部门[3-4]。

2005年，加拿大联邦《公共安全和应急准备法（2005）》颁布后，进一步明确了联邦公共安全部的职责权力，即协调加拿大边境服务局（CBSA）、加拿大安全情报局（CSIS）、加拿大惩教署（CSC）、加拿大假释委员会（PBC）、加拿大皇家骑警（RCMP）等各部门力量，来组织开展联邦层面的社会公共安全相关工作[5]。

2 《加拿大应急管理战略规划：迈向韧性的2030年》提出背景与目标

2.1 规划提出的背景与挑战

整体上来说，《加拿大应急管理战略规划：迈向韧性的2030年》的制定和实施背景是基于以下3个方面。

（1）应对灾害频发易发给应急管理工作带来的更多挑战。近年来，加拿大灾害发生频率呈逐年上升趋势，且灾害的严重程度也不断加重。统计显示，2008～2018年的11年间里，加拿大境内累计发生重大灾害195起，造成大量公众伤亡及财产损失。例如，2010年纽芬兰的飓风“伊戈尔”灾害，2011年阿尔伯塔奴湖山火灾害，2013年南部艾伯塔省洪水灾害，2013年多伦多市洪水灾害，2013年梅冈蒂克湖铁路交通事故，2014年萨斯喀彻温省和曼尼托巴省洪水灾害，2016年麦克默里堡野火灾害，2017年大西洋加拿大电信停运事件，以及2017年不列颠哥伦比亚省洪水和野火季灾害等累计造成上百亿加元损失和数十万人疏散撤离[6]。同时，由于全球气候变化加剧、关键基础设施相互依赖度增强和人口迁移频繁等因素的影响，灾害应对的难度也在逐步增大。例如，受气候变化加剧影响，加拿大各地区的洪水、野火、干旱、极端高温、热带风暴、永久冻土融化、海岸侵蚀以及北部地区季节性路面结冰等灾害发生的频率和强度都在增加，灾害耦合叠加的发生为灾害应对带来极大挑战；而受道路交通条件制约，对于土著居民等偏远地区的公众，其应急管理工作的开展也具有更大的困难。

（2）推进国家应急管理框架为应急管理工作提出更高的要求。2007年以来，在《加拿大应急管理框架》的指导下，联邦、省和地区的政府部门共同参与推进加拿大应急管理工作发展。该框架规定了各类政府应急管理的职责职能，即省和地区等地方政府为应急管理工作的第一责任部门，当灾害应对超出地方政府能力范围时，由联邦层面组织协调相关力量开展应急工作。2017年，《加拿大应急管理框架》的第三次修订版正式颁布实施，对应急管理相关参与部门的职责和协同工作开展作了更加明确的规定，提出了应急管理工作应从以往重点关注应急准备和应急响应，迈向防灾减灾、应急准备、应急响应和应急恢复等全方面发展的新工作理念。

（3）落实国际社会灾害应对新理念对应急管理工作提出的新思路。近年来，国际灾害应急管理的理念有了较大的发展和进步，如提倡的针对社会不同阶层公众来综合制定实施防灾减灾的理念，可提高灾害预防工作的全面落实和整体水平的提高。特别是在2015年，《2015～2030年仙台减灾框架》提出了应调动全社会的力量来共同应对灾害风险挑战，以及提升国家整体灾害应对韧性和“重建更美好”的新理念。

为此，在综合考虑以上因素和以往应急管理工作经验教训，结合落实防灾减灾的中长期目标，加拿大联邦政府制定了《加拿大应急管理战略规划：迈向韧性的2030年》。

2.2 规划制定的目标

推进最新《加拿大应急管理框架》和《2015～2030年仙台减灾框架》的落实，明确联邦、省、地区政府及社会各组织机构在应急管理工作中的分工和职责，以及到2030年实现加拿大全社会整体灾害应对韧性的提升，从防灾减灾、应急准备、应急响应和应急恢复等方面，提出了应急管理工作优先开展5个重点方向。

（1）加强全社会应急管理合作，提升国家灾害应对整体韧性。

（2）提高社会各组织机构对灾害风险的理解和认识。

（3）促进全社会防灾减灾工作的发展。

（4）提升灾害响应能力、协调能力及相关创新能力。

（5）强化灾后恢复重建工作，降低灾害长期持续影响。

3 《加拿大应急管理战略规划：迈向韧性的2030年》主要内容分析

规划提出了优先开展工作的5个重点方向，针对每个方向又制定了具体的工作目标和结果。

3.1 以全社会应急管理合作提升灾害抵御韧性

各类政府和社会各组织机构都是应急管理工作的重要参与者，均应主动充分发挥各自在应急管理工作方面的职责。因此，在全面识别各参与者角色和职责的基础上，进一步理顺其在应急管理工作中相互合作的关系，在以政府为主导的前提下，积极将各组织机构的发声建议纳入应急管理决策。具体如下：

（1）加强各类政府与其合作伙伴的合作关系，进一步明确各方在应急管理工作中的职责定位。

（2）各类政府应指明各方参与应急管理工作的路径，并赋予其一定的职责权限。

（3）各类政府支持其合作伙伴利用现有的合作网络、框架和体系等，来加强彼此应急管理的合作。

（4）各类政府应鼓励应急管理合作伙伴将灾害抵御韧性和气候变化等影响因素纳入政策完善内容。

通过以上工作实施开展，将达成以下2个结果：各类政府与偏远公众社区建立应急管理需求对话机制；各类政府应充分考虑环境影响复杂性和持续性、防灾韧性和合作伙伴影响等因素，进而完善相关工作。

3.2 提高各组织机构灾害风险认知理解

信息共享对于保障公众安全、提高社区灾害抵御韧性和开展科学风险评估具有十分重要的意义，完善公开和包容的对话机制，使各方准确获知各类风险信息，提高情报获取及决策准确性。联邦政府应加强与偏远社区合作，加大对相关信息（如文化差异、风险暴露、灾害风险、社区脆弱性等）的收集力度，全面掌握各地区基本情况和潜在风险。

此外，各省和地区政府应完善本地区的灾害风险和地区脆弱性档案，公开灾害风险信息，使各合作伙伴和广大公众及时了解掌握风险灾害，进而制定相应的灾害防范措施对策。具体来说：

（1）各类政府应就灾害风险和最佳实践做法交换信息，在基于证据决策的基础上，对各类风险按等级排序。

（2）各类政府应制定灾害风险意识战略，培育社区灾害风险感知能力，提前做好准备来减小灾害影响。

（3）各类政府加强与其合作伙伴的合作关系，强化公众灾害风险意识。

（4）政府应赋予偏远社区更多的应急管理权限，并将地域传统文化、不同意识形态和教育计划等纳入应急管理工作范畴。

通过以上工作开展，将达成以下2个结果：各类政府将结合实际来完善公众灾害风险感知宣传方法，提高公众灾害风险意识，扩大应急管理合作伙伴范畴；各类政府在尊重隐私和安全的基础上，鼓励支持公众获取更多社区灾害风险信息。

3.3 促进全社会防灾减灾工作发展

以往经验和研究表明，应急管理最有效的方式是防灾减灾工作的积极开展，包括工程措施（例如建造泄洪道）和非工程措施（例如保险激励）。同时，防灾减灾工作的开展也有助于灾害抵御韧性和灾害预测水平的提升。具体如下：

（1）各类政府应鼓励非工程减灾措施实施，并加强工程减轻项目的投资力度。

（2）各类政府应加强对其合作伙伴的防灾减灾工作普及，营造维系应急管理适应灾害风险持续演变的工作格局。

（3）各类政府应加强与私营部门的合作，创建惠及全社会的私营洪水灾害保险模式，并明确激励措施。

（4）各类政府根据其职责，授予辖区社区制定基于实证的减灾措施和规划，并通过项目开展降低灾害风险。

通过以上工作开展，将达成以下2个结果：通过社会各界共同努力和相关最佳实践信息的分享，促进工程和非工程减灾措施的工作开展，并确保其合理性和互补性；各类政府之间相互协助，制定防灾减灾综合财政投入方法措施。

3.4 提升灾害响应协调和相关创新能力

各类政府的应急准备工作对于保障公众安全至关重要，这也是灾害响应和恢复行动开展的重要基石。首先应将工作重点放在加强应急管理合作伙伴的培育，以及通过教育使更多的公众参与；其次将工作的重点放在预案演练完善上，各类政府组织开展的应急演练有助于全灾种应急预案验证，并促进合作伙伴关系的加强。此外，公众沟通也有助于应急准备工作的开展，且更能提高个人应急韧性水平。在此基础上，形成应急管理多方合力，这体现在应急防灾减灾和应急准备工作的参与支持、应急演练实践表现和灾后恢复的效果。具体包括：各类政府应鼓励其合作伙伴提升应急准备和应急响应的能力；各类政府应与其合作伙伴建立可完全交互操作的应急管理系统；各类政府应与其合作伙伴共同参与应急演练；通过创新和科技发展来促进各类政府应急能力提升。

通过以上工作实施开展，将达成以下3个结果：各类政府与其应急管理合作伙伴共同开发可交互操作的公共安全通信系统；各类政府与合作伙伴开展应急演练，验证应急预案的有效性；各类政府应鼓励制定公共警报和公共安全通信的通用准则。

3.5 强化灾后重建 降低灾害长期影响

“重建更美好”是一个前瞻性和有计划的灾后恢复方式，在灾后恢复重建的同时，能够解决潜在的社会经济问题，并提高灾后社区整体韧性。“重建更美好”也是《2015～2030年仙台减灾框架》的一项关键原则，它将灾后恢复视为社区重建的重要契机，在吸取教训和创新工作的基础上，对新建基础设施项目进行投资，从而实现更好的恢复重建[7]。通过合作伙伴的支持，受灾社区能够在短期内更快的恢复，并逐步形成更高的灾害抵御韧性，降低了社区应对未来灾害的脆弱性。“重建更美好”不局限于基础设施建设，也包括与应急管理和防灾减灾相关的法律、政策、规划（计划）、程序和项目等的完善和创新。具体如下：

（1）各类政府应与其合作伙伴及社会其他部门合作，辨识社区灾前和灾后脆弱性，进而优化灾后援助的方式。

（2）各类政府鼓励其合作伙伴之间在灾后恢复和防灾减轻工作中建立紧密联系，健全和创新 “重建更美好”及相关工作机制。

（3）各类政府通过灾后评估和合作伙伴经验交流来总结实践经验和教训，并将其纳入综合应急管理预案的完善。

通过以上工作实施开展，将达成以下3个结果：各类政府将努力为公众提供可持续的、及时的和可获取的灾后财政援助；各类政府将搭建分享灾害应对经验教训，组织其合作伙伴开展应急演练，并探索最佳实践方法经验的平台；基于其职责定位，各类政府将探索财政之外的灾后援助方式。

3.6 战略的实施开展

《加拿大应急管理战略规划：迈向韧性的2030年》绘制了未来一段时间内，加拿大各类政府加强协调合作和引导应急管理合作伙伴参与应急工作的行动路线图。在此基础之上，为了进一步落实该规划，各类政府负责应急管理的责任人将制定《各类政府应急管理行动计划》，明确其职责定位，及如何推进相关优先工作。同时，各类政府的应急管理负责人将每年组织开展一次战略规划实施评估工作，检查各项工作推进落实情况，分享经验教训，并对相关工作进行整改完善。另外，《加拿大应急管理战略规划：迈向韧性的2030年》将每五年更新一次，以确保其适用性和实用性。

4 加拿大应急管理战略规划特点分析

通过对《加拿大应急管理战略规划：迈向韧性的2030年》主要内容的梳理和分析，发现规划具有以下5个特点：

（1）注重全社会各方力量的参与协作。加拿大是较为典型的联邦制国家，联邦、省和地区等各类政府决策具有很大的自主性和独立性。但是，应急管理工作的开展，特别是重特大灾害的应对是需要全社会力量的共同参与完成。因此，在规划的制定中，始终贯穿着全社会共同参与应急管理工作的思想，并指出通过明确职责、加强协作、赋予权限等方式来提高各方参与的积极性和有效性。

（2）注重对应急管理全过程各阶段的韧性建设与完善。一般来说，国际社会上对 “韧性”定义为系统遭受灾害冲击后，能够通过自身力量快速恢复到原有状态的一种能力。韧性建设是一个动态的过程，贯穿着应急管理全过程的各个方面，规划指出要在防灾减灾、应急准备、应急响应和灾后恢复等各阶段的工作开展中，各类政策的制定和工作开展均应考虑到基层社区和一般公众对于灾害抵御能力的建设，即通过自下而上的基础夯实，来提高国家整体的应急韧性。

（3）注重对应急管理协调的完善和创新。应急管理工作是一个多方参与、共同完成的动态过程，它需要各个参与者的密切配合和紧密合作。从管理学的角度来看，应急管理工作的核心是协调，即通过组织协调来将各方力量汇聚到一起，形成“1+1＞2”的应急合力。因此，完善和创新应急管理协调机制成为提升应急管理水平的关键，规划中提出了应急协调的互操作理念，可大大节约应急协调的成本，便于紧急事件中处置工作的快速开展，同时也为不同部门的及时“补位”创造了条件。

（4）注重对应急管理全社会的灾害风险普及和宣教。社会公众是应急管理工作的基础力量，只有形成全社会防灾减灾的氛围，才能从根本上做好应急管理工作。在公众灾害风险普及宣教方面，规划提出了针对不同人群加强相关风险信息的披露和宣传，在兼顾地理区域、种族群体、文化水平等多因素的同时，通过信息公开和交换，使公众能够更全面及时的掌握相关灾害风险，以便于其更好的做好灾害防范工作，降低灾害损失。

（5）注重对应急管理灾后恢复重建工作的长远布局和谋划。从分析可以看出，规划中对灾后恢复重建工作的要求不仅仅局限于恢复灾区社会生产生活的层面，它已将灾后重建视为应急管理闭合圈的动态环节，即灾后恢复重建是为了更好的防灾减灾，是为了更好的应急准备和应急响应。因此，规划提出了“重建更美好”的理念，将吸取灾害教训、完善预案体系和加强工程建设等作为恢复重建工作的重点内容。

5 参考与借鉴

当下，我国应急管理工作正以全新面貌快速发展。然而，应急管理工作是项长期艰巨的工作，在前进的道路上充满着挑战。例如，需要进一步推进应急管理立法完善，加快应急管理协调机制健全创新[8-9]。《加拿大应急管理战略规划：迈向韧性的2030年》是在立足加拿大应急管理工作经验现状的基础上，对未来应急管理工作发展趋势和重点方向提出的规划框架。从推进我国应急管理工作发展和完善我国应急管理战略规划来看，其启示和借鉴的意义主要有以下6个方面：

（1）进一步明确全社会各方力量参与应急管理工作责任，从防灾减灾、应急准备、应急响应和应急恢复等各阶段调动全社会成员参与应急管理工作的积极性。

（2）强化应急管理协调工作发展，将应急管理协调作为政府应急管理工作的重中之重，通过应急管理各方力量职责的梳理，形成应急各项工作协调的制度和机制。

（3）重视灾害抵御韧性建设，推广普及防灾减灾韧性理念，提高个人和社区的灾害应对能力，真正实现灾害“第一响应者”的应急管理能力水平提升。

（4）加强偏远地区应急管理工作的推进，在防灾减灾、应急预案和应急演练等方面的建设完善过程中，综合考虑各类地区对应急工作需求的差异和差距，进而制定合理可行的对策措施[10]。

（5）倡导应急管理闭合圈建设理念，即将应急管理的各个阶段和各个流程均视为不可或缺且相互影响的重要环节，通过提升每个环节的工作质量来为其它环节工作的开展提供条件和支撑。

（6）加快应急管理防灾减灾软硬件建设，在全面开展防灾减灾工程建设的同时，大力推进灾害保险等相关金融的参与，通过制度的创新和完善来为社会灾害应对提供更多的保障[11]。