市场及政府视角下的城市土地集约利用问题研究

夏莲，鲁帆

(安徽建筑大学 公共管理学院，安徽 合肥 230601)

0 引言

我国的城市化长期走外延式发展的道路，快速的经济增长依靠大量的土地投入，各项建设用地迅速扩张，导致耕地被大量占用。而人多地少的人地关系使得这种依靠投入增加的数量型粗放增长方式难以为继。另一方面由于城市内部用地结构不合理，甚至出现闲置浪费现象，规模对外扩展过快，又造成城市现存土地利用效率十分低下。这种城市不断往外扩张发展和城市内部土地利用集约化程度低的矛盾是造成土地利用效率以及经济产出效益低下的直接原因。

随着城市化进程的加速，土地资源将越来越稀缺，如何合理利用土地尤其是城市土地是一个十分迫切面临的问题。要解决这个问题必须转变土地的利用方式，通过优化城市土地用地结构，合理用地布局，改善管理方式，提高利用效率，引导城市土地利用朝着高效集约的方向发展，即将粗放型土地利用转为集约利用方式。本文首先分析我国城市土地利用中存在的问题，试图通过“市场”及“政府”这两种资源配置手段来分析对城市土地集约利用的影响:一方面通过土地市场的建立，构建价格、竞争以及供求机制，完善土地市场结构，通过市场这个“看不见的手”完善土地资源的合理配置；另一方面通过分析政府对管理者对城市集约用地行为决策的影响，通过“看得见的手”进行宏观层面的政策调控，实现城市土地的集约利用。最后以科学的相关理论为指导，提出城市土地集约利用问题解决所需要的政策条件。

1 我国城市土地利用中存在的问题

2013年国务院总理温家宝在十二届全国人大一次会议作政府工作报告时表示，之前的五年我国城市化率由45.9%迅速提高到52.6%，预计在2020年将可能达到80%左右，城乡结构已经发生了历史性变化。国际上通常以城市用地增长率与城市人口增长率之比(即城市用地增长弹性系数)来衡量城市发展水平，超过1.12数值则会造成城市土地利用效率低下或者闲置浪费，我国当前城市化用地增长弹性系数远远超过该阙值。快速的城市化水平虽然极大的带动了社会经济的发展，但与此同时也产生了不可避免的土地利用问题，主要表现为以下几个方面:

(1)总量失控。城市数量的不断增加以及工业化的发展促使地方政府为了地方经济的发展，不断招商引资，城市面积一再粗放外延扩张，侵占了大量农村土地资源，特别是造成耕地资源的急剧减少。我国虽然实施了全世界最严格的耕地保护制度，但据《2016中国国土资源公报》显示全国耕地面积为13496万hm2，仅此一年比上年净减少4.35万hm2，耕地保护问题不容小视。与此对应的城市建设用地无序扩张，也造成土地资源浪费。

(2)结构失衡。城市土地利用结构失衡主要体现在三个方面:首先，表现在城市用地的部门分配数量不均衡。对工业化快速发展的需求造成在城市用地中的工业用地仍然占了相当大的比重；其次，表现在城市用地的空间结构混乱。我国城市各产业的空间配置主要是通过土地利用总体规划实现的，遵循不同空间的产业利用边际效益相等的原则，但不少城市的公益性用地、工业用地等依然占据了城市中心位置，即高地价与商服繁华地段，造成配置效率损失；最后，表现在城市空间体系不合理。各个城镇发展独立，自成体系，严重影响到城市应有集聚功能的发挥[1]。

(3)生态恶化。随着城市化、工业化的发展，我国城镇环境破坏、生态恶化呈愈加恶劣的趋势[2]。目前我国一些城市出现的因工厂企业排污造成河流湖泊水体污染、废气随意排放造成大气污染以及生产造成的噪音污染等生态问题，都是由于人类的对土地的过度利用远远超出环境的自我调节能力。

2 土地市场发展对城市土地集约利用的影响

在资源配置的过程中，市场是其合理配置最基本的手段，通过城市土地市场的供求、竞争和价格三者手段自行调节，是实现土地市场的均衡，促使城市土地资源合理配置的一个重要手段。

2.1 城市土地市场机制对城市土地集约利用的影响

城市土地市场机制是土地市场发育和发展的最基本的调节力量，包括:供求机制、竞争机制和价格机制。首先，供求双方在市场上形成供求机制，由于供需双方双方各自追求自身利益最大化，表现为生产经营者为实现利润最大化，消费需求者为实现效用最大化，形成竞争机制；其次，供求双方通过在市场上的竞争机制实现各自的目，以货币为中介完成交换，交易行为完成后又形成价格机制；最后，通过价格波动促进生产者竞争进而推进技术创新、管理创新以取得更大利润价格机制又对竞争机制起着推动作用。[3]

2.1.1 供求机制

供求机制是调节市场供给与需求矛盾，主要通过调节消费者购买的数量和生产者供应的数量达到均衡状态。表现为供过于求以及供小于求两个方面:当土地市场出现供过于求的情况，供给方可能通过降低土地价格的方式刺激用地需求方，或者政府将供给过剩的土地以储备方式减少供给，这样都可以使得市场达到相对均衡的状态；而当土地市场出现供小于求得情况，需求方可能会产生竞争并提高土地价格，价格的上涨会迫使竞争力不足的需求者离开市场，变相将不能充分提高土地利用效率集约利用的土地使用者淘汰出市场，另外政府会考虑到土地市场的特殊性，可能产生价格越高需求者越多的投机行为，出台相应政策已约束投机者行为。

2.1.2 竞争机制

竞争机制与市场的发展分不开的，没有竞争就没有市场。市场的供需不均衡的状态往往通过价格竞争来不断调整市场的供给与需求。通过市场竞争才能正确反映商品或者劳务价值的价格。通过竞争价格对各类资源进行优化配置，达到调节供需平衡的作用。对于土地市场来说，土地的供给是有限的，为了获得土地使用权，土地使用者只有在优胜劣汰的竞争中不断提高生产效率，才能在土地市场竞争中获得土地使用权。不仅实现土地的竞争价格，更是通过优胜劣汰的竞争手段，打破区域间的隔阂，形成城乡统一的开放的土地市场。

2.1.3 价格机制

价格机制是另一个市场机制行的基本要素，经营主体和消费主体在竞争的过程中，主要通过价格反映供求变化，实现资源的合理配置，达到市场供需平衡的状态。现我国土地出让市场，国家通过招标、挂牌等手段将土地使用权放入市场，通过竞争方式，受让方以价高者得的手段获得土地使用权。并且由于我国城市土地属于国家所有，国家在土地价格调控上有一定的权利。因此，通过价格机制合理引导土地资源的合理配置。将粗放式经济增长方式转变为集约型经济增长方式，通过重新排列生产要素组合，投入相同成本以期获得更多的产出，或者得到相同产出使用更少的投入[4]。

2.2 土地市场结构对城市土地集约利用的影响

我国的土地市场中共存在三级土地市场，是指作为土地所有者的国家将土地出让给土地使用者，土地使用者将土地转让给其他土地使用者，以及土地使用者将土地再次转让这三个过程，分别对应着垄断市场、垄断竞争以及寡头垄断这三种结构，因此将从这三种结构分别分析城市土地三级市场将如何影响城市土地的集约利用。

2.2.1 垄断市场对城市集约利用的影响

我国城市土地属于国家所有，所有权属于国家，国家作为唯一的土地供给方，将土地供给给土地使用者。由于城市土地的经济供给量是十分有限的，而我国实行全世界最严格的土地用途管制制度，土地利用方式由土地利用规划规定且不可随意转变的，政府只能因为公共利益将集体所有权的土地征收为国家所有，不得随意征收，也就是城市不断扩张范围是有限的。城市土地一级市场的唯一所有者为国家，只有具有强大实力的企业才有能力参与竞争成为使用者，由于土地的价格相对较高，因此市场上可以参与土地竞争的使用者相对较少，因此特征符合完全垄断市场的特征。除了公共利益用地，政府通过拍卖、挂牌、招标等竞争方式出让土地使用权，价高者得。而土地使用者通过竞价获得土地的使用权，由于提高了土地获得成本，为了是成本付出有所利润，在开发利用土地时，必须降低土地利用开发成本，采取更加集约的方式，适当提高土地容积率，提高土地资源生产效率。

另一方面，为了解决城市土地供需矛盾，政府作为管理者的可通过制定科学合理的土地利用规划，严格执行土地用途管制，合理布局城市用地，优化产业用地结构，实现数量上及空间上土地资源的优化配置，如政府一般可能将人口密度、交通便利的地带优先配置给商业用途的企业单位，对于土地单位面积产出经济效益较低的工业部门迁至人口密度相对较低的区位地带，而城市的郊区，因为郊区土地的价格相对较低。由此可见，城市用地结构的优化使得城市单位土地经济效益提高。将土地使用权在一级垄断市场上以竞争方式出让给土地使用者，提高城市土地集约利用效率[5]。

2.2.2 寡头垄断市场对城市土地集约的影响

由于土地稀缺性及用途难以改变性，在出让时竞争价格相对较大，只有实力强劲的企业单位才有可能从一级市场获得土地使用权，二级土地市场是土地使用者将土地再次转让的过程，实际上可以参与土地二级市场转让方的单位组织数量十分少，这是由一级市场的出让方数量的有限性决定的，这种竞争成分相对较少，垄断因素较多的市场，基本符合寡头垄断市场特征。这种特征决定了为了实现在房地产市场获得利润最大化，房地产开发商们往往不会过多参考市场价格，而是根据市场需求，相互串谋价格调节供应产量，再根据市场地位及所持份额来分配市场利润。

因此，寡头们串谋价格的确定更多的是建立在市场需求量的基础。开发商为了获取串谋价格与单位土地成本的差额，提高自身利润，最有策略则是通过加强土地管理，提高土地的集约利用度来降低单位土地开发成本，增加土地收入，这样不仅房地产开发商可以获得更多利润，且在房地产市场中自身的竞争优势也会大大提高。这种寡头竞争市场可以有效促使开发商更加集约利用土地。当然，如果需求方较少，市场竞争不够激烈，土地不能被充分利用甚至被抛荒的现象也将可能出现。

2.2.3 垄断竞争市场对城市土地集约利用的影响

土地使用者将通过转让获得的土地再次转让的过程被称为城市土地三级市场，二手房市场是三级市场里比较有典型的市场。只要拥有土地使用权的主体作为卖方，具有消费能力的组织或个人均作为买方可参与市场，买方和卖方数量都相对较多，被认为是一种竞争市场。但土地作为特殊商品，价格相对较高，有能力参与市场的卖方和买方仍然有限，并不是完全竞争的模式，因此三级市场被界定为垄断竞争的市场。

二手房市场直接受到二级市场中开发商对居住用地的开发利用情况。近些年来，居民对房地产的需求已经不仅仅是房屋本身遮风避雨的使用功能，还会考虑房屋周边配套设施，包括学校、医院以及休闲娱乐设施等，以及周边绿化率等生态环境问题[6]。这些配套设施的需求都要开发商将成本分摊到房屋单价之内，然而住宅价格不能仅通过提高房价来解决成本提高的问题，还需要考虑到购房者的购买能力，因此，为了兼顾二者利益，土地的三级市场，即垄断竞争的市场，必须通过间接推动二级土地市场的开发，降低单位土地的开发成本，提高集约利用率。

3 政府及利用决策者对土地集约利用的影响

不同类型城市土地可利用潜力以及集约利用度反映了城市土地的总体利用状态，每个单独的组织单位的用地决策会受到其企业决策主体的影响，所有城市土地利用决策者和土地开发利用者的用地行为构成城市用地整体利用形态。城市土地是否可以实现集约型的利用状态与政府以及土地利用者用地决策息息相关，而土地利用者决策很大程度上取决于城府决策。

3.1 政府城市土地利用行为分析

3.1.1 中央与地方政府土地集约利用博弈行为

在一些西方国家中，中央政府作为主要监督者，施于地方政府集约利用土地的压力，而人民群众为了获得更好的居住生活环境，同样施加压力与地方政府，同时公众有通过媒体或者网络的手段将信息反馈给中央政府，这样形成一个“三明治”式的政府土地利用行为，地方政府遭受到巨大的土地集约利用的压力。然而这个“三明治”故事在我国并不是十分适用。

首先，由于土地公有制的国家制度，公民在土地利用中具有非常弱的实力，在与政府谈判过程中，往往并没有足够的能力与政府抗衡。其次，目前我国实行的是自上而下的政府管理体制，我国财政制度改革以后，上级政府对下级政府的考核更往往是仅选取GDP、招商引资等可见经济指标，且地方政府为了公共基础设施的配套以及日常运行所需开支，同样具有强烈的扩张发展冲动。此外，由于地方政府的任期通常为两届，在这相对较短的时间内，一味发展经济可能带来的对生态、社会的负面影响可能不会显现，这些负面影响将会留给后届的地方政府解决。这些综合原因导致地方政府在其任期内一味追求地方短期的粗放式的经济增长。虽然地方政府的行为决策势必受到管理体制、法律政策等一系列制度的约束，但由于地方政府通常具有较强的执行力和及垄断力量，在逐利性的驱动下其土地利用决策中较多考虑获取垄断利润，大量土地为社会经济的过速发展而造成浪费甚至闲置的可能。最后，由于中央政府从全国宏观视角来制定政策，其主要目的是实现资源利用的经济效益、生态效益以及社会效益三者统一，最终达到人民生活水平的改善和提高的目的。中央政府选择集约利用土地，除了可以获得了可持续发展效益，还可以获得通过土地集约度的提高带来的更多可持续盈余利益，但是必须为此付出用于约束地方政府的政策改革成本。如果地方政府若与中央政府发展策略一致，中央政府需要付出更多的监管成本；如果地方政府选择与中央政府发展策略不一致，付出则是城市土地不合理利用带来的未来长期负外部性成本[7]。而对于短期任期地方官员来说，负外部性成本根本不会被考虑进来。因此，当中央政府要求集约利用城市土地的时候，地方政府的最佳策略是与之周旋，而并不选择集约用利用，可持续化的实现经济效益。当地方政府采取降低集约效率的用地决策时，虽然造成了社会整体福利的损失，但对于地方政府而言仍然获得较高的短期利益利益。中央政府与地方政府的发展目标不完全一致，且中央政府对地方政府缺乏严格有效的监督措施是导致土地在利用过程中产生一系列问题的主要原因。由于中央和地方政府对对方信息的掌握并不全面，在决策和行动上存在一定的先后关系，使得这种博弈无法达到有效的均衡状态，导致了城市土地利用效率的损失。

3.1.2 政府垄断对土地集约利用的影响

1.政府对住宅用地的供应政策

住宅用地市场具有一定的区域性，外来竞争相对较小。由于中国人传统观点认为只有拥有自己的住宅才觉得具有归属感，加上受到传统风俗习惯、生活习惯、家族观念以及迁移成本等的限制，这些都得使人们愿意接受高昂的房价，而不减少对住宅用地的需求，当然当地的住宅成本过高，将会使一部分市民向外地迁移。但总体而言，居民对于住宅用地的需求的弹性是十分小的。

在出让住宅用地时，政府更倾向于竞争性手段通过拍卖、挂牌、招标等来进行，选择供给低于完全竞争市场的土地数量，制定高于完全竞争市场的土地价格。由于政府在出让城市土地时价格往往较高，小房地产开发商在此市场中根本无力承受，经济实力雄厚的大房地产开发商才能获得土地使用开发权。因此这种垄断竞争制定的价格高远远于完全竞争下的市场价格，而由于房地产商付出了高额的土地获得成本，他们只能通过高房价再将土地成本转嫁给消费者。在此土地垄断竞争的过程中，居民的消费剩余大量减少，而政府可以获得较高的超额利润，超出的利润远大于居民减少的部分。当房价高到消费者无力承受时，就会导致城市住房大量空置浪费。可见，住宅用地垄断价格的制定，导致了整个社会土地生产效率的损失，没有使得各级政府和居民消费者效用达到最优的配置状态，而是城市住宅用地的集约利用方式无法很好的实现。

2.政府对工业用地的供应政策

工业用地对区位条件要求相对较高，但除了一些对生产要素要求非常苛刻的企业，如高端造纸厂往往对水源的质量有着特殊的要求外，大多数工业产业可以在其他区域间找到可替代的地址。因此，工业土地供地市场是一个完全竞争市场，地价是企业最终选址因素中占最重要比重的影响因素。

对于地方政府来说，在招商引资的压力下，面临着临近区域地方政府部门的竞争，工业用地的需求很大程度上取决于土地价格。为了获取短期任期内的业绩，获得地方财政收入的最大化，地方政府会通过降低地价等优惠政策，甚至可能违背国家政策来吸引工业企业的投资。我国所有经营性用地都应采用招拍挂等竞争的方式进行出让。然而为了招商引资，仍然有一些工业土地是通过协议方式出让，土地出让价格相对较低。这种低价出让的结果会导致工业企业在用地过程存在土地利用不充分，甚至闲置浪费的情况，对工业用地的集约利用也起不到正面作用。

3.2 利用决策者城市土地行为分析

城市土地的开发利用是一个具有外部性的行为，以工业企业为例，在生产过程中往往会有一定的噪污染或者空气污染，这种污染影响了周边居民的生活条件，周边土地价格可能会因此下降，产生了负的外部性，以工业企业为例，当企业获取土地使用权后，企业生产所要支付的成本不仅包括土地获得费用，还包括设备购置费、原材料购置费、劳动力费用等等。由于工业企业在生产过程中会产生噪音，化工企业还可能产生污染等影响周边居民的生活，从而导致周边土地价格下降，即外部不经济。这种负的外部性会产生外部社会成本，导致社会成本的增加，但这部分外部社会成本并没有被企业土地利用者在生产过程中被考虑。实际上城市土地利用决策者，无论房地产开发商还是工业企业，如果将这种外部成本内部化的话，他们的用地决策将可能为之改变[8]。

地方政府在土地利用过程中具有一定的垄断地位，如果中央政府对其行为缺乏严格的监督措施，地方政府对不用土地利用方式将可能采用不同的供地政策。对于需求弹性较大的工业用地，釆取低价协议出让策略，使得企业用地中出现严重粗放用地行为；对于需求弹性较小的住宅和商业用地，则釆取高价竞争出让策略，使得具有区位优势土地资源集中于少数资金雄厚的房地产开发商。由于城市土地资源严重稀缺，加之巨额的土地获取成本，以及土地开发利用中的外部社会效应，导致开发商获取的土地面积远远小于社会效益最大化的占地面积。为了获取最大化的企业利润，对于房地产开发企业来说，为弥补高额的土地获取成本最佳用地策略则是提高建筑密度和土地容积率，但在此过程中，要通过政府手段去控制过高的房价，以及建立建房的相关标准以控制不规范的建房，导致购房者购买欲望下降的可能性；而对于工业企业来说，一旦用地单位存在粗放浪费的用地行为，则应由地方政府严格处罚对此付出高额补偿成本，中央政府则对地方政府的执行力度进行监督，通过这种方式督促用地单位集约利用土地。然而，由于土地利用中存在的外部性，土地利用决策者实际获取的土地利益与整体社会的土地利益并不一致，这种利益差距导致了土地利用效率低下。因此，要提高城市土地集约利用度，必须改变现有地方政府绩效考核体系，加大对地方政府监督检查行为的激励力度。

4 城市土地集约利用政策建议

4.1 完善土地市场，加强市场的调控能力

市场作为看不见的手，充分发挥三级土地市场的调节作用，以价格为杠杆，对资源的配置集约利用起到十分有效的作用。但是作为一种稀缺资源，土地希望通过市场进行优化配置，首先必须满足具有清晰产权的制度条件，土地产权明晰不仅内容明确，更要保证收益安全。此外，政府在对市场进行调节时，应充分尊重市场规律。

在实现市场调节的基础上，完善土地市场储备制度。土地储备是一种应对由于市场变化带来的供地不合理状况，应用经济手段盘活土地，根据市场的要求来灵活调节土地供给以调控土地市场，实现国有土地资产保值增值而进行土地整理的一种形式。在土地利用方式由外延粗放型向内涵集约型转变的背景下，增强政府调控土地供应的能力，实现城市土地的集约利用。

4.2 重构政府绩效考核体系，规范政府用地行为

首先，明确政府角色定位，改变现有政府绩效考核体系。规范地方政府用地行为，树立科学的发展观和政绩观，构建更为科学的地方政府绩效考核体系。将任期内城市土地集约利用率、生态环境及耕地保有量状况等指标综合纳入绩效考核体系，并追究其在任职期的工作可能为未来环境或生态等造成负的外部性的责任。其次，规范地方政府的土地出让收益。将地方政府获得的土地出让收益中一部分用于土地资源整治。最后，应进一步协调中央与地方政府的利益分配，防止土地管理部门的行为受到地方政府的干预，在协调中央及地方政府行为目的后，达到城市土地的集约利用。

4.3 发挥土地规划宏观调控作用，强调公众参与与监督

目前我国土地规划中存在最大的问题，即是土地利用规划以及城市规划这“两规”之间存在难以衔接的矛盾。由于编制目的、出发点不同等原因，土地利用总体规划对微观层面城市土地的利用缺乏指导性和可操作性，和城市规划的难以衔接造成对城市规划的控制力不足[9]。因此，土地规划首先应细化现有用地指标，与城市规划互相协调统一，城市规划应以土地规划为基础，实现“两规”在建设用地上的衔接。此外，应严格明确土地利用规划的法律地位，对土地规划制定的指标严格规范化，为微观层面具体土地利用方式提供指导。在土地规划中，根据不同用地类型来制定差别化的用地标准，在各种用地类型内部再进行进一步细分。同时对于违反规划约定的土地使用者，对不当用地、闲置土地，甚至违法用地行为，督促土地开发利用者集约用地，并要求其支付高额罚金。

4.4 完善现有政策体系，强化土地利用审批及监督

在经济政策方面，利用土地区位的级差地租及地价调控来合理调整产业结构，对占地相对较少资金密集型以及科技密集型的企业实施税收优惠制度，充分发挥经济政策的激励作用。在技术政策方面，鼓励开发地下空间，提高土地的空间集约程度。在文化政策方面，大力宣传土地集约利用的内涵，树立全民土地利用的忧集约意识。

此外，在土地利用的监督过程中要加强公众的参与及监督。特别是在土地利用总体规划、各类用地指标落实及布局、以及土地用途管制等与居民利益息息相关的决策中，建立起公众参与、咨询与听证、信息公开等制度，广泛听取社会各界人士的意见。建立公众监督机制，土地督察局等管理部门应对城市土地利用行为进行定期巡查，同时，发挥大众新闻媒体的监督作用，利用网络新闻等方式及时曝光土地粗放利用行为及违法行为，扩大公众参与监督的渠道和方式。