在京津冀地区统筹推进适用律师调查令的路径探索

张 荷，赵文艳

（天津市高级人民法院 研究室，天津 300100）

证据是定案的依据，是诉讼的基石。在保障案件质量、提高案件审理效率，为当事人主持公平正义方面，人民法院与律师的价值追求是一致的。正是基于这种一致性，律师调查令才应运而生，并且越来越受到重视。京津冀地区发挥区域优势，共同规范律师调查令的行使，有助于从区域协作层面上探索出落实司法责任制、提高案件质效和司法公信力的更新路径。

一、律师调查令的法律属性

我国三大诉讼法和相关司法解释中均没有“调查令”一词。为解决民事审判、执行中的证据调查、财产核查等难题，全国很多地区相继推行调查令制度，出现了立案调查令、民事诉讼调查令、行政诉讼调查令以及执行调查令等多种形式。但是，对于究竟何为律师调查令、律师调查令的性质等基础理论问题，仍然缺乏深入的研究。

（一）律师调查令的概念及性质

根据实践及相关理论，调查令是指当事人及其诉讼代理人在调查取证中因客观原因无法取得自己需要的证据，经申请并获受诉法院批准，由法院签发给当事人的诉讼代理律师向有关单位或个人收集涉案所需证据材料的法律性文件。

律师调查令究竟是人民法院司法调查权的延伸，还是律师调查权利本身应当覆盖的范畴。我们认为，律师调查令解决的是当事人、律师通过自身调查无法收集到的证据的问题。根据相关法律法规，如果属于律师自有的调查权，凭借律师事务所开具的介绍信、律师证等相关材料即可调取，无需人民法院签发调查令。律师调查令应被定义为人民法院委托律师协助法院前往相关单位进行调查的带有司法授权性质的函件，是加盖公章代表法院出具的正式的文书，而非人民法院为律师签字背书。因此，律师调查令是司法权力的延伸，不属于律师调查权范畴。

（二）律师调查令的必要性分析

我国现有民事诉讼模式受当事人主义影响颇大，以对抗式为主，即当事人双方具有平等诉讼地位，法官处于中立地位，引导各方举证质证、完成法庭调查，查明基础性法律事实。因此，当事人自身诉讼能力的强弱很大程度上影响案件裁判结果。司法固然要区分法律事实与客观真实，但司法机制的设置和法官对庭审的主持都应以使法律真实最大限度接近客观真实为目标。在诉讼机制上，要以对抗式为主、纠问式为补充。法官应在当事人双方均已最大程序举证的情况下，基于查清案件事实的需要，主动调取证据。然而，案多人少矛盾激化的现实使法官分身乏术，以致很多案件由当事人承担举证不能的后果。虽然裁判与法有据，但当事人常以法官应当调证而不调取为由反复缠访，形成恶性循环。实行律师调查令可以有效缓解这一矛盾。同时出于最大限度维护委托人的利益考虑，律师也愿意履行对法院的协助。

有人认为，律师调查令会使没有聘请律师一方当事人在诉讼中处于更加弱势地位，但其实这种担心实无必要。因为是法官基于查清案件事实的需要而签发委托调查令状，若当事人未委托律师，针对确有需要的证据，法官会依职权调取。

（三）律师调查令的启动程序

1.类比民事诉讼中人民法院依职权调证和依当事人及律师申请调证的规定，律师调查令启动程序也应包括人民法院依职权签发与当事人、律师申请人民法院签发两种模式。因为律师调查令带有法院委托授权和律师协助调查的性质，依职权签发的律师调查令，应当询问律师是否同意协助。

2.律师调查令既然是司法调查权力的延伸，应当在授权委托时秉持审慎原则，既要防止滥用风险，也要防止因司法调查权力的委托导致当事人隐私信息或者被调查单位管理信息泄露的风险。因此，人民法院在签发律师调查令时，应当一案一签、一证一签，不能笼统地提出查询当事人财产事项、所有持股情况等。并且，只有本案当事人的委托律师才有权申请签发调查令。

3.签发调查令时考量的主要因素是查清案件事实的需要。法官有权力并且有责任审查申请调取证据与案件审理的相关性、必要性、合法性，决定是否签发。

二、国内外实行律师调查令的基本情况

（一）律师取证方式的域外实践

两大法系都没有与律师调查令绝对对应的制度，但是大陆法系法院签发的要求一方当事人或第三人履行书证提出义务的令状，英美法系法院签发的要求一方当事人证据开示的令状，与我们所述的律师调查令性质和作用有所类似。

1.大陆法系

大陆法系的证据收集制度主要为文书提出命令。即当事人申请某一文书为书证时，如果该文书由对方当事人或者其他第三人持有，则可以申请法院发布文书提出命令[1]。该制度在保障当事人个案收集权、促进案件审理进程等方面发挥了重要作用。

（1）德国

《德意志联邦共和国民事诉讼法》第421至432条规定了德国的文书提出命令制度。即举证人认为文书证据存在于对方当事人手上时，可以向法院提出申请，要求对方当事人提出该文书证据。经法院审查，对方当事人满足一定条件则负有提出文书的义务。若证据掌握在诉讼外的第三人手中，那么必须通过诉讼的方式才可强制其提出。官方机构与公务员因实体法规定负有提出文书义务时，适用有关第三人的规定[2]。

（2）日本

日本旧法中对文书提出义务的客体范围、适用对象等都比较限缩。但随着理论研究的深入与实践经验的积累，为充分发挥该制度的效用，通过判例将文书提出义务的范围进行了扩大解释，并最终通过立法修正，扩大了文书提出义务的法内，使文书提出义务成了一项一般性义务。扩大了第三人的范围，规定第三人指持有与案件有关证据的除当事人以外的人，不仅包括个人，也包括公司或其他团体、组织[3]。

（3）韩国

韩国在2002年民事诉讼改革后，扩充了文书提出义务，其范围更加宽泛，并结合秘密审理制度，在保障文书收集的同时注意对文书秘密进行保护。同时，韩国2008年修正的律师法引入了律师照会制度。各地方律师协会对其律师会员受委托的案件相关事项，在有向公共机关申请查询的必要时，对其正当性进行审查后，可向公共机关申请要求回函或是申请送付由其保管的证人文书的抄本或副本。在申请送付抄本或副本的情况下，如果无特别的事由能证明该申请属于不正当的申请，则可根据申请将该回函或送付的结果向申请人出示①。

2.英美法系

英美法系强制提供证据规则要求非当事人根据法院的命令，提供其掌握的与案件有关的证据。对于无正当理由拒绝提供者，将构成藐视法庭罪。可见，英美法系国家的法官在法定权限内也可以辅助当事人发现证据。

（1）美国

在美国民事诉讼中，当事人可以运用发现程序向相对方当事人和案外人收集证据[4]。《美国联邦民事诉讼规则》第34条第3款规定:“对非诉讼当事人可以依照本规则第45条规定，强制其要求提供文件或物件或接受调查”，这保障了一方当事人获取证据的权利，但为防止被滥用，对方也可以先向法院申请“保护令”。

（2）英国

《英国规则》第31.17条详细规定了对诉讼外第三人的开示令。如果当事人想要获取由案外第三人控制或占有的书证，在有证据支持的情况下，可以向法院申请开示令。同时申请应当符合下列条件：要求开示的书证是为了合理处理当事人之间的诉讼或者降低诉讼成本，有必要进行开示程序且该书证可能支持其案件或者从反面影响到诉讼程序中其他当事人的案件[5]。

（二）国内推行调查令制度的探索

受大陆法系和英美法系上述制度的启发，本世纪以来，各地法院都在积极探索符合本地特色的律师调查令，用以保障案件质量。据检索统计，除港澳台之外，我国22个省、5个自治区、4个直辖市均有签发律师调查令的司法实践。其中除内蒙自治区及西藏自治区之外，均能检索到关于实施调查令制度的文本规定，但各地的制度探索呈现出不同特点。

1.效力层级不同

（1）通过地方性法规确立调查令制度。目前全国有三个省通过地方立法的方式明确了律师调查令制度。安徽省人大于2013年3月对原有的《安徽省关于律师执业的若干规定》进行了修订，并在增加了律师自行调查取证难以获得相关证据时可以向人民法院申请调查令的规定。同年9月，安徽省高级人民法院出台了《关于民事诉讼调查令的实施办法》，对调查令制度进行了细化规定。2017年7月广东省人大通过《广东省实施〈中华人民共和国律师法〉办法》，规定律师可申请法院开具协助调查函，随即，广州市中级人民法院出台了《关于民事诉讼律师调查令的实施办法》。2017年12月，河北省人大通过《河北省律师执业保障和规范条例》，明确在民事诉讼中律师可以申请法院签发调查令。

（2）高级人民法院出台规范性文件试行调查令制度。目前，全国共有17家高级人民法院出台了规范性文件，在全省（市）范围内统一施行律师调查令制度，分别为上海、天津、重庆、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖南、四川、陕西、青海、广西、宁夏、新疆。其中，探索调查令制度较早的法院呈现出分阶段、分领域逐步实施的特点，大部分从执行领域试行，最后扩展到民事诉讼整个阶段。并且早期规定对调查令有财产调查令、委托调查书、委托调查函、执行调查令等不同表述。近三年出台的调查令制度表现为由高院制定一个统一规定，在民事诉讼中推行调查令制度，适用于审理及执行程序，且统一表述为律师调查令。

（3）中基层法院制定文件在本辖区内试行调查令制度。作为一项实践探索，调查令早在2001年就出现了②，并且绝大部分是由基层法院自主进行的制度创新和探索③。近些年来，随着各地实践经验的增多以及调查取证需求的日益增加，越来越多的法院开始尝试在辖区内推行律师调查令制度。例如目前广东有广州、惠州两个中级法院和14个基层法院出台律师调查令实施办法等相关规定。大连中院、沈阳中院、葫芦岛中院、大庆中院等纷纷出台了关于推行律师调查令的相关规定，但效力范围比较受限。

2.适用阶段不同

（1）民事诉讼的审理及执行阶段。大部分地区推行的调查令制度都适用于民事诉讼中，包括审理及执行阶段。例如天津、重庆、陕西、福建。但是也有一些法院出台的调查令制度仅适用于执行程序。例如浙江省高院虽然早在2006年出台的《关于执行中穷尽措施的指导意见》中提出人民法院可向申请执行人的代理律师签发执行调查令，但至今未将调查令扩展至民事案件审理过程中。

（2）立案审查阶段。除了在案件审理过程中为查明事实真相或在执行程序中查控被执行人财产之外，还有一些法院在立案阶段也允许当事人申请律师调查令。例如浙江省高级人民法院于2015年出台《关于贯彻立案登记制的实施意见》规定：对因客观原因无法提供被告、被执行人完整信息的，经当事人申请，人民法院可以向其诉讼代理律师或者基层法律服务工作者签发立案调查令，方便当事人查询被告、被执行人的有关信息。但此阶段申请调查令的范围一般都限制于与起诉条件有关的证据，包括当事人诉讼主体适格的证据，受诉法院有管辖权的证据以及其他与案件受理有关的起诉证据。

（3）行政诉讼程序。在我国，民事、刑事、行政三大诉讼程序实行不同的举证责任和证据标准。特别是民事诉讼中“谁主张、谁举证”的证明责任分配原则，对当事人的举证能力提出了更高的要求。因此，大部分推行调查令的规定都只适用于民事诉讼程序，这是现实需求的反馈，也是审慎实践的表现。但是还是有一些法院实践的步子迈得更大，将调查令的适用范围扩展到了行政诉讼程序。比如青岛中院于今年3月份出台了《关于在审判执行案件中施行律师调查令的若干规定》，将行政诉讼纳入签发范围；衡阳市中院于今年6月出台了《关于在民事、行政审判执行案件中施行律师调查令的若干规定》。

3.制定主体不同

（1）法院主导。推行调查令制度的省市大部分是由法院主导制定规范性文件，通常与法院某项工作相结合，比如执行工作、立案工作、类案审理工作等。北京市高级人民法院在2006年与北京市建设委员会签订了《关于规范房产执行和协助执行有关问题的通知》。温州市中级人民法院也在2014年《关于在审理企业破产案件中防范和打击逃废债行为的会议纪要》中提出法院可根据管理人的申请及时出具调查函、调查令或依职权主动调查、协调。

（2）多部门联合推行。近些年来，很多法院采取与司法行政部门、律师协会、公安等部门联合签发文件的模式推行调查令制度。该模式下主要是将律师调查令作为保障律师调查取证权，保障律师依法履职的重要举措着力推动开展。例如北京高院、北京市检察院、北京市公安局于2015年会签了《关于依法保障律师执业权利实施细则》，提出在民事诉讼和行政诉讼中可向律师签发调查令。

三、天津法院全面推进律师调查令的实施效果

2017年12月，天津高院制定印发了《关于在民事诉讼中实行律师调查令的若干规定》，对调查令的样式，申请与签发流程等进行了统一和规范。律师调查令制度运行近1年来，基本情况良好，取得了较好的成效，保障了律师在民事诉讼中的调查取证权，促进了法院进一步提高司法效率和实现司法公正。

（一）天津调查令制度运行情况

1.调查令签发情况

自2017年12月4日至2018年10月31日，全市三级法院共签发调查令5317份，其中高院签发24份，占比0.45%；中院签发235份，占比4.42%，基层法院签发5058份，占比95.13%（见下图）。

签发调查令的案件类型很广，包括继承、离婚、离婚后财产等家事案件；买卖合同、借款合同等各类合同纠纷；身体权、健康权等侵权纠纷；股东资格确认、股东损害公司债权人利益责任纠纷等，也包括案外人执行异议之诉。涉及到的接受调查单位包括央行、商业银行、证券公司，也包括居委会、派出所、民政局、房管局、税务局等行政机关，以及社保中心、公证处等事业单位。还有建筑公司、拆迁指挥部、物业公司等企业单位，也有不少向个人发出的调查令。申请调取的证据类型主要包括银行流水和账户信息、身份信息、报警出警记录、房屋买卖合同等文件、房屋车辆权属信息、病历等信息。

2.调查令使用情况

四月初，市高院对去年12月至今年3月上旬签发调查令的使用情况进行了追踪反馈。据统计，此期间天津三级法院共签发调查令781份，其中,基层法院签发746份，占比95.5%；中院签发29份，占比3.7%；高院签发6份，占比0.8%。在所有正式签出的调查令中，顺利完成调查取证的有589份，占75.4%，有62份截止数据反馈时尚在调查中，有130份未能完成调证，占16.7%。

未完成调证的原因包括接受调查人称不知道相关规定或对规定效力不认可而不配合、接受调查人称没有相关证据或者签发调查令后因当事人撤诉、调解而没有实际使用等。其中因不配合未完成调证的有83份，占未完成调证数量的63.8%，占已签发律师调查令的10.6%。

3.调查令制度运行效果

从整体上来说，天津律师调查令制度运行情况良好，保障了律师执业权利，提升了司法公正效率，成为积极回应人民群众司法需求的有益实践。

（1）降低了当事人诉讼成本，助推司法效率的提升。随着律师调查令制度的实施，当事人获取诉讼所需证据的及时性和便捷性得到了有效提升，这在一定程度上节约了诉讼时间成本，而且随着社会公众对于律师调查令的逐步认可和接受，配合度和取证成功率也在逐渐上升，有效的维护了当事人的诉讼权利。

（2）保障了律师调查权利，受到律师群体的欢迎。天津统一推行律师调查令的做法得到了市律协和全国人大代表及市人大代表的充分认可，并表现出对该制度的持续关注，希望调查令能得到进一步完善。

（3）提高了社会认可度。制度实施初期，很多接受调查单位以没有见过相关文件为由拒绝向律师提供证据。随着接到调查令的次数增多，相应单位也对此给予了重视和关注，从开始的拒绝转为理解，并积极采取相应措施尽量配合完成调证。

（4）减轻了申请法院调取证据压力，受到了法官群体的欢迎。律师调查令制度的实施有效缓解了法官办案压力，使法官能保持中立并将关注点聚焦，提高了审判效率。

（二）天津律师调查令制度的特点

对比其他省市出台的相关规定，天津市的律师调查令制度具备以下几个特点：

1.制定有依据。党的十八届四中全会将律师工作纳入全面依法治国总体布局，中办国办印发了《关于深化律师制度改革的意见》，提出要保障律师诉讼权利，完善律师收集证据制度。2017年3月，天津市委、市政府印发了《关于深化律师制度改革的实施意见》，文件明确指出要探索律师调查令制度。因此，天津高院出台文件推行律师调查令制度是贯彻落实中央和市委部署，深化律师制度改革的有力举措。

2.推行有保障。2017年10月，在市委政法委牵头包括市高院在内的十三家单位联合签发了《依法保障律师调查权若干规定》，明确在民事诉讼中实行律师调查令制度。天津高院出台的规定以会签文件作为基础，并进行了细化和展开。同时依托天津市律师工作联席会议的平台，相关部门能够及时就制度运行中的问题进行沟通，使得律师调查令制度的推行较有保障。

3.管理更规范。在天津高院统一出台规定之前，天津市河北、红桥等法院也在民事审判领域做过相应探索，但适用范围和事项均有限，效力不够明显。并且各法院签发的律师调查令样式、内容、调查范围各不相同，接受调查单位容易产生顾虑。此次规定统一了律师调查令及回执的样式，并且规范了申请、签发和使用条件以及程序，实现规范管理，增加了调查令的权威性。

4.操作更便捷。天津在全市法院统一适用的网上办案系统中增设了签发律师调查令流程。法官通过登陆办案系统即可实现对律师调查令的审查、签章和印发。通过信息化手段，一方面提高了工作效率，另一方面也增加了安全性。

四、律师调查令推进过程中的现实问题

律师调查令制度运行以来，发挥了良好的效用，但是也存在着不少问题需要深入研究解决。

（一）接受调查人的配合程度仍有待提升

一方面，有的被调查单位不认可调查令效力，拒不配合。不配合的形式主要表现为称对律师调查令制度不知情，其上级单位未传达；或称不是天津市政法委牵头会签文件的13家单位，不受约束；有些中央直属单位认为天津高院出台文件是内部规定，效力有限。还有的被调查单位愿意配合律师调证，但是要求律师提供除调查令、律师证、律师公函之外的其他材料。如以往法院去银行调证需要提交协助执行单和两名法院人员的工作证和执行公务证复印件。现在虽然出台律师调查令制度，可银行此内部规定并未改变，一些银行表示愿意配合律师调查，但仍需律师提交两名法院工作人员工作证和执行公务证复印件。若对复印证件管理不当，则存在被滥用的风险。另一方面，律师调查取证的范围受到限制。一些机关虽然接受律师调查取证的申请，但相较于法官直接调查取证，这些机关所提供的协助往往有所保留。

（二）律师调查令的使用有待进一步规范

存在个别律师以申请律师调查令的方式恶意拖延诉讼，申请了律师调查令却不持令调查、浪费司法资源，不尊重法官审查权，对法院审查后未同意签发调查令的情况，不依据诉讼程序提出诉求，而是与当事人反复激访；个别法官不认真履行审查权、不熟悉网上办案签发流程，线下手动签发调查令，影响令状权威性；有的接受调查人虽然是相关文件的联签单位，但是下属部门不了解情况，拒不接受律师调查令；有的即使提供了证据也拒绝在回执上签章，对方当事人对证据真实性多有疑虑。

（三）律师调查令的效力范围有限

目前，全国各省、自治区（市）都出台了相关规定推行律师调查令制度，但各地做法不一。有的是由人大出台地方性法规推行律师调查令制度；有的是高院出台规定试行该制度；还有的是中、基层法院出台文件；大部分规定对于律师调查令的适用区域都没有做出明确的限制。而且规定的内容也不尽相同，例如有的地方要求律师一人持令调查即可，但有的地方则要求两人同行调证。而且实践中，因为各地出台的规定效力有限，且调查令样式不统一，导致被调查人出于审慎考量而拒绝调证。一般来说，本地签发的调查令在异地的认可率较低。

（四）对被调查人缺乏有效的约束机制

各省市出台的试行律师调查令制度的文件中都对无正当理由不履行协助义务的行为进行了规制，要求被调查人承担一定法律后果。但由于当前律师调查令制度缺乏明确上位法依据，实践中法院很难直接依据民诉法规定对无正当理由不予配合的被调查人采取相应处理措施。刚性约束机制的缺乏导致律师调查令的效力减弱，不利于律师调查令制度的推广和应用。

五、律师调查令在京津冀地区的一体化

随着京津冀协同发展战略的不断深入，三地法院在立案、审判、执行等众多领域广泛开展了司法协作，在三地统筹推进律师调查令制度是区域司法协作新的着力点，有利于更大限度的发挥律师调查令的制度优势，也会为建立全国统一的律师调查令制度积累更多有益经验。

当前京津冀三地推行律师调查令的模式、力度和效果有较大区别，河北通过地方性立法认可了调查令制度，北京法院也出台过相应文件，但均没有体系化的实施细则与配套制度。天津模式在一年多的实践中取得了较好的运行效果，为律师调查令在京津冀地区的一体化推进探索了可行路径，建议以此为蓝本，从以下几个方面探索建立三地统筹推进的律师调查令制度：

构建律师权益保障联席会议机制，相互认可三地法院互签的律师调查令效力。目前，存在天津法院签发的律师调查令在浙江、上海等地能够得到认可。但是在北京、河北受到制约的情况，在一定程度上影响了京津冀地区的司法形象。三地法院应共同推进试行律师调查令制度，定期召集律师权益保障联席会议，收集汇总律师调查令在三地试行过程中出现的问题，研究对策，落实惩戒措施，为调查令的良性运行提供安全保障。

定期发布正反典型案例，促进律师调查令规范使用。由三地法院相关部门定期筛选正确使用调查令、提升案件审理质效的正面典型和律师违规使用律师调查令造成当事人信息安全泄露、受到司法行政部门处罚的反面典型，予以公布，引导律师合理合法使用调查令，提升相关部门和社会公众对律师调查令的认可度。

推动协同立法，以地方性法规的形式提高律师调查令的法律权威。天津市人大通过的《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》为区域协同立法打下了基础。河北省人大出台的《河北省律师执业保障和规范条例》明确提出律师可持相关证明材料向有关单位调查获取与所承办法律事务相关的证据材料。因此司法机关可以将实践中较为成熟的经验转化为地方立法予以统一规范。如果京津冀三地人大能共同研究将此作为协同立法项目，既有利于提升区域法治形象，营造三地一体化的投资营商环境，也有助于缓解三地法院案多人少矛盾，提升案件审理质效。

随着京津冀协同发展战略的深度推进，三地的司法协作会不断深化，我们期待律师调查令制度能够作为优化资源配置，促进司法公正的制度创新得到推广和规范应用，并为完善立法总结出有效经验和路径。

注 释：

①《大韩民国律师法》第75条第2项，2008年3月28日新设条款。转引自金泽燕：《韩国民事证据收集制度研究——兼述对我国文书提出命令制度改革的借鉴意见》，华东政法大学2016年硕士学位论文。

②《山东省高级人民法院民事诉讼证据规则》第21条：应当由当事人举证，但该证据为他人所控制而致使当事人难以自行调查收集的，可以向法院提出申请，并提交待取证据与争执事实相关联的初步依据或者进行合理陈述。法院经审查认为当事人所申请调查的证据与案件中的争执事实确有关联或者为证明案件事实所必需的，法院可以下达针对证据持有人的调查令，证据持有人应当根据调查令提供有关证据。拒绝执行调查命令的，以妨害民事诉讼予以处理。

③2018年11月，泰山区人民法院作出处罚决定，对拒不配合律师持法院签发律师调查令进行调查取证的某工程造价咨询公司处以十万元罚款，被称为是法院首次对无视律师调查令开出罚单。但根据新闻报道可知，当该公司无正当理由拒收律师调查令，拒不配合提供有关证据后，泰山区人民法院对该公司进行了依法传唤，但其仍拒不到庭参加听证，严重影响了案件审理工作顺利进行。此种行为已经构成民事诉讼法上拒绝和妨碍人民法院调查取证行为，法院可依据民事诉讼法对其予以罚款。因此，若案件不存在法院后续传唤行为，法院作出处罚的动力可能受到影响。新闻检索于“京悦说法”微信公众号《无视“律师调查令”，法院开出10万罚单》。