北京流动人口调控政策的效果分析——基于个体居留意愿的视角

冯虹，刘永安，艾小青

(北京工业大学 经济与管理学院，北京 100124)

1 引言

随着人口不断向超大城市聚集，相对于当前的资源环境容量，超大城市的人口承载力被不断突破。北京作为我国“四个中心”的复合型超大城市，凭借着较好的资源优势，仍发挥着吸引人口的集聚效应。2004年北京城市总规划中预判的1800万的人口规模上限早已被突破，与人口聚集相伴随的大城市病成为了首都面临的棘手问题。北京市近几年也出台了一系列的调控政策，2015年《关于贯彻〈京津冀协同发展规划纲要〉的意见》中提出了以疏解非首都功能为突破口，解决“大城市病”、优化首都核心功能等系列措施。2017年《北京城市总体规划(2016～2035年)》中要求“严守三条红线”与“建设雄安新区”。其目的在于对京津冀区域的整体再规划，同时寻求人口分布的更优配置，提高区域的资源配置效率。为了更好的实现人口调控的目标，对过去几年来政策的调控效果进行精确评估是有必要的。从理论与经验中分析好政策的调控效果，将能更好地为政府精准的制定调控政策提供理论支撑，进一步解决好大城市病问题。

关于人口调控政策效果的探讨成为当下政府及学术界关注的焦点。但对于人口调控政策效果的论述莫衷一是。户籍制度作为我国重要的人口调控政策手段之一，早期学者认为即便没有户籍制度这一障碍，流动人口中的大部分人也没有把在流入地定居作为其最终目标(朱宇，2004)。但更多的研究表明户籍制度对流动人口的迁移会产生影响(李强，2003；孟兆敏、吴瑞君，2011)。近年来“产业疏解”逐渐成为政府一项重要的人口调控政策，但北京市重点疏解的产业领域中流动人口的定居意愿比较强烈，可能会给调控带来阻力(侯慧丽，2016)。童玉芬和王莹莹(2016)在利用系统动力学模型进行政策仿真模拟时发现单纯的产业结构调整影响有限，综合性调控手段才是最佳选择。盛亦男和童玉芬(2015)从人口规模的角度发现北京市综合性调控政策对控制人口压力的作用有限。李程伟等(2017)基于个体居留意愿研究北京流动人口疏解效果发现流动人口居留意愿依旧高企，单纯靠“疏”难以达到“解”的目的。也有学者在评价特大城市人口调控效果时，认为效果显著但仍有局限性并面临一定的矛盾(齐明珠、徐芳，2017)。

尽管已有不少文献对人口调控效果进行了研究，但仍有待完善之处：一是多数文献从宏观人口总量、结构、分布等视角来研究调控效果(孙文凯等，2011；孟兆敏、张健明，2016；尹德挺，2016；齐明珠、徐芳，2017)，较少从微观个体意愿视角进行探讨。因为居留意愿不仅代表着微观个体决策还在很大程度上预示着其流动方向，并且个体意愿与流动行为的协同性越来越高(盛亦男，2016；韩淑娟等，2017)。因此，从这一角度来研究调控效果是具有代表性的。二是多数研究侧重于定性分析调控效果，缺乏微观数据层面的实证研究基础(张真理、罗瑞芳，2015；杜艳莉、胡燕，2016)。三是较少有文献分析调控政策与微观个体意愿间的影响机制。侯慧丽(2016)基于居留意愿视角探究了产业疏解的效果，得出疏解存在一定阻力，根本解决方式为发展中小城市，缩小城市间的差距。李程伟等(2017)基于问卷调查描述性统计分析了人口调控政策的效果，提出溶解与疏解并举等方式来治理大城市人口问题。虽然学者们从居留意愿的角度对调控效果进行了分析，但并没有进一步分析其内在机理。基于以上认识，本文从代表个体迁移决策的居留意愿视角出发，将人口调控政策进行量化并与2011～2015年期间流动人口动态监测调查数据进行匹配，实证研究人口调控政策的效果及其就业中间机制，以期从个体居留意愿视角在人口调控效果与微观实证分析中做出贡献。

2 理论模型与假设

关于流动人口的迁移动机，古典理论认为迁入地实际工资与预期工资的差异对其是否居留起重要作用，差值越大个体的经济效益越大(孟兆敏、吴瑞君，2011)。基于此，文章结合托达罗(1969)模型设定基准表达式为：

(1)

(1)人口调控政策较弱时，政策更加偏向于对流动人口的管理服务，体现了对流动人群的温和管控，间接降低了企业的负担，此时企业处于扩张阶段。

(2)人口调控政策力度达到一定程度时，政策通过“以业控人”等方式直接或间接增加了企业改造升级的成本，一般制造企业受行政性要求将面临直接迁出或淘汰，其工作人员也会被迫失业或转行。

当地区产出稳定在一定水平时，随着工资增长率的提高，现代部门对用工的需求将会降低。由此本文设定γ的函数形式为：

(2)

上式中各项系数均大于0。本文在公式(1)的基础上改进实际、预期收入差距为相对收入比，并依据何志扬和熊莉萍(2008)的方法，将方程1做出如下简化：

(3)

a′(0)表示既定迁移者实际与预期净收入贴现值的相对比值；Yr(t)和Ye(t)分别代表既定迁移者在t时期城市实际和预期的净收入；n表示既定迁移者的预期居留时间；ρ表示贴现因子，ρ越大，则人们越看重当前收入；p(t)为t期流动人口在现代部门找到工作的可能性。由此可得a′(0)越大，既定迁移者的居留意愿越强烈。

基于斯蒂格利茨(Stiglitz)的预期效用理论，假定个体为效用极大化者，并且流动人口的居留意愿可在一定程度上代表人们对居留地预期效用的判断结果，设定个体的居留效用模型为：

(4)

上式中Ui代表每个个体的居留效用，把(2)和(3)代入(4)式并化简得：

(5)

其中β0=b0-b1a0，β1=b1a1，β2=b1a2，β3=b1，β4=b1a3，β5=b1，β6=b1，ε=εi。(5)式表明：个体的居留效用U与人口调控政策lnp呈正U型关系，与就业概率π*负相关，而与收入水平r正相关。显而易见，随着人口调控政策的加强，人们的效用会先减少后增加。

基于以上分析，本文提出以下假设：一，调控政策与个体居留意愿之间呈正U型关系；二，人口调控政策可通过就业水平间接影响个体居留意愿。

3 计量模型、变量及描述统计

3.1 计量模型

首先，为了检验人口调控政策的效果，构建计量模型如下:

Wijt=δ0+δ1lnPt-1+δ2(lnPt-1)2+δ3lnEjt+δ4lnPt-1·lnEjt+δ5Xijt+εijt

(6)

其中，Wijt代表第t年j地区个体i的主观居留意愿；Pt-1代表地区层面的人口调控强度。由于政策的执行往往具有滞后性，本文对变量滞后一期并进行了对数处理。Ejt代表北京市第j个地区第t年的就业率；lnPt-1·lnEjt为人口调控政策对数与就业率对数的交叉项，用来检验人口调控政策的间接作用机制。为解决因此产生的共线性问题，笔者对其进行了中心化处理[注]Stock和Watson(2005)在《经济计量学(Introduction to Econometrics)》以及Wooldridge(2010)在《计量经济学导论(Introductory Econometrics:A Modern Approach)》中，均对交互项的引入及中心化处理方法有详细的论述。；Xijt为控制变量，εijt代表误差项，考虑到异方差问题，对其进行了怀特异方差修正；由于被解释变量为排序变量，文中使用Oprobit模型进行估计。

3.2 变量

本文使用的微观数据来自于国家卫计委流动人口动态监测数据，确保了所用数据的权威性与代表性。由于2013年数据缺失关键变量，本文选取了北京2011、2012、2014、2015年四年的数据。本文的研究对象为在京地区居住一个月以上，非本区(县、市)户口的15周岁及以上流入人口。四年数据的样本量分别为4000、5994、7998和8000。删除异常值后，最终得到22162个样本。相应的地区数据来源于《北京区域统计年鉴(2011～2015)》。

3.2.1 因变量

对于人口调控政策效果的度量，本文用流动人口居留意愿来衡量，选取问卷中“您是否打算在本地长期居住(5年以上)？”这一问题来衡量。根据数据的特征将回答为“不打算”“没想好”“打算”的分别设定为1，2，3。由于2011年问卷中缺失该变量，文章采取“我喜欢我现在居住的城市”、“我关注我现在居住城市的变化”、“我很愿意融入本地人当中，成为其中一员”三个问题来综合评价个体的居留意愿。个体回答“不同意、完全不同意”“基本同意”“完全同意”的分别设定为1，2，3。计算平均得分后，结果有7个等级，为与其它年份保持一致，同样将其简化为3个等级((W<2)=1,(W=2)=2,(W>2)=3)。

表1 人口调控政策的评分修正值

3.2.2 自变量

为研究人口调控政策的效果，本文结合了孙文凯等(2011)与盛亦男和童玉芬(2015)的做法，从时间、范围、力度三个方面，以月作为人口调控政策的统计单位区间对2009～2015年期间北京市所发生的人口调控政策改革的情况进行了总结。政策改革的范围、力度设定参考盛亦男和童玉芬(2015)研究，政策评分为在其评分标准的基础上经过层次分析法修正获得。修正后的分值见表1。

表2 北京市2009-2015年期间人口调控政策汇总

表2呈现了各年调控政策的情况，其分值大小代表调控的力度。比如1.10代表北京市直接管控类的相关政策。从政策分布来看，我国几乎每年都会对户籍制度改革出台国家层面的调控政策。北京市在调控力度方面每年都存在差异，但在2011年出台的相关政策最多，调控力度最大。

3.2.3 控制变量

关于流动人口居留意愿的研究可谓卷帙浩繁，本文在前人研究的基础上选取的控制变量包括个体特征、家庭、社会经济及区域层面的变量，具体变量的处理见表3。

3.3 描述统计结果

表4提供了在京流动人口居留意愿的区域分布情况。总体来看，每个区域打算居留的比例都很高且占比均超过60%，可以看出流动人口对大城市生活诉求很高，同时独立性卡方检验结果显示不同区域间居留意愿的情况存在显著性差异(chi2(6)=67.98，Pr=0.000)。首都功能核心区选择“打算”留城的比例相比其他三个地区都高，“不打算”居留的流动人口中，城市发展新区的比例最高。可见，地区发达的东西城中的流动人口更倾向于“打算”居留，通过梳理卫计委数据发现该部分群体相较于其它地区人群来讲具有居留时间长、自我雇佣性强、收入水平高等特征，多数已具备市民化的要求；另一方面，首都功能核心区自身的教育、医疗优势也是吸引其高居留需求的原因。因此在人口疏解的过程中不能搞一刀切，对具备落户要求的个体给予公平机会。值得注意的是，有1/4左右的流动人口选择“没想好”，对于自己未来去留的方向处于迷茫阶段。从分布情况看，流动人口集中居住于城市功能拓展区、城市发展新区，约占总流动人口的90%，而核心区人口仅占6%：可以看出流动人群在首都的分布严重不均衡，基于目前多数人处于“职住分离”状况的事实，很容易给地区造成资源紧张、交通压力大等问题，不利于当地辖区的管控，一定程度上增加了人口疏解的难度。

表3 控制变量的说明

表4 分地区流动人口居留意愿构成 (单位：%)

总体来讲，首都流动人口的居留意愿处于高位，给人口疏解带来了一定的压力，因此，在疏解过程中要注重方式方法，经济手段与政策引导结合的方式近年来受到广泛推崇。从其它各个层面变量来看，流动人口大部分仍处于城市生活的边缘地带，就业身份低、住房成本高、参保率低造成了人们一直处于大城市间频繁流动和长期漂泊的状态(见表5)。首都人口疏解与京津冀协同发展战略有利于结束流动人口在外漂离的生活现状，从而提高人们的整体幸福感。

表5 主要变量的描述统计

4 调控效果的计量分析

4.1 回归结果

由于政策的实施效果往往存在滞后性，表6报告了一期滞后政策调控效果的回归结果。

模型1控制了个体人口学特征，从表中明显可以看出调控政策与流动人口居留意愿呈显著的正U型关系，并且政策拐点在0.30附近。从平均值来看，“十二五”时期的政策平均强度为0.4896，大于拐点值。只有2013年出台的政策强度小于拐点值，说明除个别年份外调控政策的加强反而会促进流动人口的居留意愿。但在个体特征变量中，性别和民族变量对居留意愿的影响都不显著，与郭建玉(2010)、孟兆敏和吴瑞君(2011)的研究结论不一致。原因可能为他们所研究的样本、时间与本文不同，潜在表明北京劳动力市场上民族、性别歧视状况随着时代的发展逐渐淡化。

模型2又控制了家庭及社会经济变量，从模型中看出U型关系稳健且通过显著性水平。并且户籍地子女数、同居人数都显著影响人们的居留意愿，在控制其它变量的情况下，户籍地子女数越多人们的居留意愿越小；相反同住人数越多人们的居留意愿越强，与现实情况相吻合。在社会经济变量中，除了租房成本对留京意愿的影响不显著外，其它都有显著影响效果，可以看出近几年的房租成本还不足以影响到其居住意愿，与董昕(2016)、李程伟等(2017)的研究结论一致。参保、自雇且收入高、居留久的群体留京意愿较强烈，可能是由于参保自雇者本身具有资本优势，而且目前资本的回报率高于劳动的回报率，由此进一步扩大了这部分群体的财富拥有量，从而相对降低了他们的居留门槛。而对于户籍地离京越远的群体其居留意愿越弱，离京距离越远其所承担的心理成本、交通成本越大，较容易有回流倾向。同时居留时间也对居留意愿有正向的促进作用，居留时间体现出一种较强的路径依赖性特征，其时间越久越不容易迁移(Adda等，2006)。相比于从事国家机关、企事业单位、办公技术人员的职业来讲，从事其它职业流动人口的居留意愿显著降低。

模型3进一步控制了区域特征变量，政策变量的影响依旧很稳健。就业率对流动人口的留京意愿有抑制作用，但效果并不显著。人口密集度对留京意愿有促进作用，一般来讲，越繁华的地区，其公共服务、就业机会等各个方面的优势越明显，人们更倾向于生活于此。对于地区工资来说，工资水平对人们的居留意愿有显著的抑制作用，当区域工资水平提高时会相应提高流动人口的预期收入，在控制其它条件不变的情况下，人们的效用会降低，从而人们的居留意愿会相应降低，验证了本文的理论分析。

总体来看，政策与居留意愿的关系确实呈现出正U型关系，并且随着控制变量的加入结果都很稳健，验证了上文中的假设一。过去“十二五”时期，政府的人口政策调控强度已经超过了最佳值，强度太大容易扭曲劳动力市场的供给意愿。

表6 流动人口调控效果的回归结果

4.2 就业调节的机制检验

北京的就业效应具有双重性，一方面北京凭借独特的资源优势，其高工资、高福利一直以来是吸引外来人口涌入的重要原因。在京找到工作的流动人口各方面的福利都会有很大改善，将对流动人口的居留意愿起到很强的促进作用。另一方面随着人口调控的实施，流动人口中会有很大一部分人会面临失业，将承担很高的滞留成本。流动人口群体大部分来自于农村，具有流动性大、收入低、一般从事低端建筑业或服务业的特点(李嘉楠等，2017)，因此，他们很容易受到就业的影响，从而使居留效用大幅下降。为了验证本文的假设二是否成立，文章引入了政策变量与地区就业率的交叉项，回归结果见表7。

从表中明显可以看出，在控制了其它变量后，变量各系数都与前文假定相符，交叉项系数为-3.1075，且显著，潜在表明调控政策的间接抑制作用很明显，印证了本文的假设二。从这一结论可以得出：虽然调控政策的直接效应对居留意愿有促进作用，但是从间接机制角度看，政策显著降低了人们的居留意愿，且间接的抑制效果明显大于直接促进效果，说明过去“十二五”时期的调控政策取得了一定成效。

4.3 首都不同区域的差异分析

本文结合了北京各个发展区之间的差异性来考察人口调控政策的效果，结果见表8。首先，对于政策变量来讲，政策与居留意愿的关系比较稳健，并没有随着地区的变化表现出太大差异。其次，从政策与就业情况的交互项来看，地区间的差异性凸显出来，只有在首都功能核心区、城市发展新区结果显著，但交互项的影响方向相反，即随着人口调控政策的加强，首都功能区就业对于居留意愿的正向促进效应会增强，城市发展新区相反。笔者认为功能核心区作为北京高精尖产业的发展重心，其所处行业不在政策调控的范围内，相反可能为国家重点支持领域，且相对于其它区产业转型也相对容易，反而促进了居留意愿的增强。最后，从调控政策拐点来看，只有首都功能核心区和生态涵养区的拐点超过了近几年调控政策的强度，可以判断这两个地区的调控政策还有增强的余地；对于城市发展新区而言，调控政策增加了其居留意愿，与该区为市内重点“疏入地区”、北京市“一核一主一副、两轴多点一区”的城市规划相吻合。

表8 政策调控效果的区域差异分析

4.4 稳健性检验

一般来讲，个体在居留地的居留时间越长，在本地建立的社会关系网越稳定，与当地人在文化、经济、行为等方面的差距越小，相比于居留时间短的流动个体来说更容易与当地人融合，其在当地长期居留的意愿也相应增强。同时居留意愿和居留准备对实际居留行为会产生显著影响，但人们的居留意愿越短，这种影响会减弱(黄晨熹，2011)，为避免这种内生问题，依据调查问卷的设置，删除了居留时间超过5年的个体，得到11739个样本，进一步验证政策对居留意愿的关系(见表9)。

在上文进行分样本分析中，直接用政策变量与就业状况的交互项来研究各区域政策间接调控效果的差异。鉴于被解释变量的特点，选择了Oprobit模型进行回归。Williams(2009)得出，在Probit模型中关键变量的交互项的解释会与一般的回归不同。因此本文分别采用了普通OLS与Ologit模型对基准模型进行回归。此外，由于多数学者在研究中把居留意愿定为二值变量[注]参考已有文献做法，将打算居留的设为1，不打算与没想好的归并设为0。，本文同时使用logit模型进行稳健性分析。从结果来看，不同的回归方法并没有改变调控政策强度与居留意愿之间的U型关系，结果依旧稳健。

表9 稳健性检验

4.5 进一步分析

这一部分我们将从“以业控人”的角度考察调控政策的效果。首先，本文依据调查问卷中流动人口所处的职业删除无固定职业和其它职业后将其划分为五类(见表10)，各职业人数依次占总样本的21.8%、21.8%、11%、34.8%、10.6%。可知流动人口中将近一半的人从事家政保洁、低端制造行业，而从事技术岗位与行政、企事业单位的人员还不到四分之一，与当前事实情况相吻合。从就业角度来说，调控政策对经商者、从事餐饮行业的人群抑制作用显著，由于北京市近几年对市场疏散、不合规门面的整治力度加大，并且其从业人员学历低、技能单一，比较难以承受生活上行的压力而选择回流，人口调控政策在在这方面取得了一定的成效。但对于从事其它职业尤其是生产制造业的人来讲调控效果微弱，一方面说明近几年的产业升级还不够充分，市场准备不足，若不加快产业结构调整的步伐，很容易削弱人口疏解的效果；另一方面表明有些产业确实符合市场的需要导致其效果不明显，比如家政、保洁等行业。

表10 分职业调控政策的效果

其次，本文依据问卷中流动人口所在户籍地到北京的距离，将流动人口划分为五类(见表11)，户籍地位于京津冀的人群基本位于以北京为中心的300公里以内，占总流动人口的四分之一左右，调控政策对于他们来说作用有限，将不利于京津冀协同发展战略的实施。政策对于户籍地离京1000～1500公里之间的流动人口居留意愿抑制作用显著，原因为该区域中有以上海、重庆、武汉、西安为中心的城市群。随着近几年的发展，人力资本的不均衡分布，各大二三线城市采取了不同程度的人才引进战略，户籍地位于该区域内的流动人口相对容易回流到家乡或附近大中城市进行创业、发展。对于户籍地离京1500公里以上的人群来说，政策通过就业途径来调控其居留意愿的效果不显著。笔者分析其原因可能为该群体主要来自于福建、西藏、新疆和靠近珠三角省份，一方面该群体所从事的岗位主要为经商、技术工及高端服务业等，基本不在政策调控的范围内；另一方面离家乡远且能够在首都居留大都具备一定的资本、技术优势，相比其他群体而言受到政策约束的机率会低很多。

总体来讲，政策的调控效果于不同职业与户籍地之间却有差异，但是目前的市场准备还不充分，虽然产业结构得到了进一步优化但产业内部升级缓慢，低端服务业依然吸附者大量流动人口，致使“以业控人”的手段存在局限性；另一方面，人口调控还没有彻底打破地域格局，京津冀一体化的布局还没有形成，对于分散人口的压力作用有限。

表11 分距离调控政策效果

5 结论及启示

5.1 结论

文章使用2011-2015年间的流动人口动态监测数据，以个体居留意愿的视角实证探究了人口调控政策的效果，得出以下结论。

首先，首都各个区域的流动人口居留意愿很强，呈现“由流到留，只留不动”的发展状况。每个区打算长期居留的人群均超过了60%，再加上本来就人口基数大，足以说明人口调控在实施中所面临的困境。并且人口分布极不均衡，流动人群过度集中在城市功能拓展区、城市发展新区，“职住分离”现象严重，给地区资源环境与社会管理造成了一定的压力。而且流动人口大部分处于次级劳动力市场上，收入低导致其生活状况也不尽如意。首都的高工资水平、教育文化优势、发展机遇一直是吸引外来流动人口长期滞留的重要因素，流动人口的高居留意愿也充分印证了人们对美好城市生活的向往与区域间不平衡的发展现状之间的矛盾突出这一问题。

其次，首都调控政策与居留意愿之间存在正U型关系，即人们的居留意愿会随着调控政策的增加先减小再增大。从过去几年的调控力度发现，调控政策与较强的居留意愿间已经出现了矛盾，即人们并不会随着政策的加强而轻易离开首都。总体效果并不理想，一定程度上解释了近几年人口疏解缓慢的原因。然而从调控政策对居留意愿的间接途径就业层面考察得出其间接抑制效果明显，即从“以业控人”的角度来看是有一定成效的。这也成为当前政府主要采用的调控方式，不同于以往直接限制个人迁移决策的方式。

最后，分样本来看调控效果存在差异性。从政策调控的直接效果来看并没有表现出太多差异，但从政策与就业情况的交互项来看，样本间的差异性凸显出来，对于首都重点疏解的城市功能拓展区而言，其效果并不理想，而对于城市发展新区来讲，效果与当前的政策目标相吻合。政策对于从事经商、商贩和餐饮职业的流动人口的间接抑制效果明显，但对北京市重点疏解的低端制造业从业者的抑制效果甚微；从全国范围来看，户籍地位于上海、南京、重庆、武汉等附近的流动群体受调控政策抑制效果较明显，而户籍地位于京津冀的群体疏解效果并不明显。

5.2 政策启示

制定政策时要高度关注流动人口的居留意愿、分布、人力资本及年龄等微观个体特征。居留意愿高对政策的实施造成了一定的难度，而个体意愿是个体效用度的体现，因此在调控的过程中，可利用这种城市居住高需求的特点，尽可能通过市场来发挥作用，以利诱导人口合理流动与分布。对于人口分布不均衡现象，要借助京津冀协同发展、北京十三五规划的契机，加快通州副中心、雄安新区建设，合理有序引导人口流动，达到优化人口分布的目的；同时在调控人口时也要把把握好年龄结构、人力资本状况，以防政策调控削弱人口结构的合理性，影响到城市的可持续发展。

应充分利用人口调控与居留意愿间的U形关系以及二者之间的间接有效机制。把握好调控政策与个体居留意愿间的平衡点，比如可以通过加大“以业控人”的力度而降低其它政策强度，以此通过市场机制达到调控的目的。具体来讲，可依据京津冀各个区的比较优势，充分发挥比较优势理论在促进经济效率方面的作用。首都应加强对“高精尖”产业的扶持力度，通过定向减税、降息来激励三产的内部优化升级，以此降低对人力需求的依赖性，周边城市也应做好产业的承接与优化工作，以产业布局促人口布局。政府各个部门只需要制定出与各区比较优势相对应的产业发展规划与法制规范并有效执行，市场将会自发的提高配置资源的效率，提升区域经济发展。

从不同区域、职业、户籍地流动人群的调控效果差异性结论来看，政府要精细化、系统化的制定调控政策。不论对于北京自身来讲，还是周边其它区域，统筹做好人口、产业布局是有益的。可以借鉴国内外城市较为成功的人口、产业调整经验，结合京津冀自身的特点，合理有序的加快产业内部升级、人口流动的进度，整体提升首都的人口承载力。具体做法为，政策的制定要关注到首都不同区域、行业、户籍地人群各自的体征，在制定政策时要有所倾向；依据政策目标与调控效果间的差异性，及时有效的对政策进行修正，同时加强政府人员的协同发展思维，降低经济发展的政策性偏护力度，逐渐缩小区域差异性，最终形成“动态有效、标本兼治”的政策体系。