山地小城镇控制性详细规划与管理研究——以云南省盐津县水田新区为例

翟 辉 赵 璇 李 朦

我国城市化进程已经进入加速发展阶段，市场经济的不断发展和人口基数的大幅增长对日益紧张的城市建设用地造成了压力，对山地城市来讲，建设用地的供需矛盾尤为突出。随着“城镇上山”的演化，山地城市建设的需求与建设标准也在逐渐提高。针对山地城市独特的自然条件、敏感的生态环境和复杂的社会背景，以及在快速发展的城市化进程下面临的诸如城市生态安全、环境保护、生态保育等更为复杂的发展问题，常规通行的规划管理是否还适应普遍城市，这需要深入思考与研究。

1 控制性详细规划在平原城市与山地城市之间的管理差异

国外最先开始通过设立山地研究机构和颁布山区法律，以推动山地研究，国内学术界有关山地的研究起步较晚，其研究主要集中在地学（包括地质学、地球化学、矿物学、自然地理学、水文学、气象学和大气科学）和生物学（植物/动物科学和生态学）两大领域，其研究主题包括山地生物多样性、山地灾害、山地与全球变化、山区发展等问题，对山地城市空间研究相对较少[1]。虽然我国对山地城市的研究有了大量成果，但对融合了山地工程建设技术反馈视角和对山地条件下的土地利用的导控方法在控规阶段的现状尚未做系统性研究。

1.1 控规编制的关键词价值排序差异

地形地质条件较好的平原城市，基于控规控制引导的开发建设对城市规划区范围内的地块指标赋予相对宽松，在价值排序上以城市空间环境品质、中等强度开发、土地价值导向作为控规编制所关注要素的第一梯队。

对山地城市而言，用地平坦，开发难度较小的地块较为稀缺，大量开发建设用地被“上山”，同时，脆弱的生态环境和复杂的地理环境成为山地城市控规编制的重点和难点，也是山地城市控规编制关注要素的第一梯队。

总体而言，平原城市控规编制以“城市环境”、“土地价值”、“直接高效”这三个关键词作为价值排序的前三位；山地城市控规编制以“生态安全”、“集约紧凑”、“建造控制技术”这三个关键词作为价值排序的前三位。

1.2 控规成果的可实施程度差异

平原城市控规通常在编制后反复修改指标，规划界通常认为反复的控规修编归咎于诸如政府行为、市场经济等外部因素，造成法定文件严肃性与科学性缺失的现象。从规划的技术层面来看，平原城市的控规编制相对简单，平坦的城市建设用地为道路交通体系和用地布局简化了很多实践问题。

反观山地城市控规的编制，大量建设用地布局在坡地和山地，城市道路选线给规划师的方案设计带来诸多难题，因此，山地城市控规编制不得不与建筑工程、道路桥梁工程等专业人员进行深度交流合作，以保证控规文件编制的科学性与严肃性。

1.3 控规导控的技术手段管理差异

常规的控规编制的关注点往往局限于平面的二维形态，把大量的关注要素放在平面上，从用地范围的划定到开发强度的限定，缺少对地形、竖向层面的关联性和工程建设实施可行性层面的研究，最终可能导致指标赋予不科学，竖向用地边界定位不准确等问题。

大量的山地城市建设用地布置在坡地上，对于这类建设用地的建筑布局形态和指标赋值而言，应当综合道路交通体系布局、用地条件、地质安全性等，以此推敲和谋划建筑布局的可行性与开发强度的可能性，从平面、竖向、城市空间形态三个维度对城市设计和控制+指标进行多层次论证与限定。

1.4 控规实施的关注要点差异

平地城市在编制控规时，基本遵循安全高效、尊重自然、科学实施、集约用地的原则。与平原城市整体性规划的模式不同，因地制宜是山地城市形态形成与生长的内在逻辑[2]，综合考虑山地城市地理地貌的复杂性和山地自然景观的独特性，对山地特色进行合理把控，保证山地城市景观的优美。由于山地城市用地的局限性较大，一般来说山地的地形分隔使得山地城市的建设用地较为分散，交通展线较长，在规划时需有可持续发展的概念，对城市用地供给平衡进行控制。考虑到山地城市的生态敏感性和地质灾害的潜在性，必须强化对山地地形的分析，兼顾建设时序和管控工程建设，对道路路网进行确定，并在考虑山地具体情况的基础上确定各项控制指标。

2 山地城市控制性详细规划建设与管理的现状与问题

2.1 山地城市控制性详细规划的建设现状

我国作为一个山地面积超过60%的国家，相较于平原，山地城镇普遍存在生态环境脆弱、地质灾害多发、经济发展滞后、空间发展局促等问题[3]。受到复杂自然条件因素的影响，城市规划区通常都被山脉、河流分割为各组团，使得我国目前的山地城市控制性详细规划管理过程中都有以下特点：

2.1.1 山地道路选线复杂

复杂的山地道路选线对建设造价具有较大影响，施工难度较大且成本较高，一方面山地道路的工程实施与土石方工程关系较密切，需要投入较多的资金；另一方面，道路规划的合理性和规划建设的时序性对后期的土地出让成本产生了关键影响。

2.1.2 专业协作要求较高

山地城市工程实施需要各专业的协作，如勘探、结构、桥梁、排水、造价等对应专业，对从业者的专业素质要求较高，因而导致技术之间的协作较复杂，工期较长。

2.1.3 规划设计工作量大

山地城市地块开发容量控制较复杂，需要在城市设计模型下对指标控制有较精准的把控，同时要兼顾施工单位对地质勘探的结果反复协调修正，工作量较大。

2.1.4 建设周期较长

山地城市的建设周期相对较长，道路规划、土地开发之间的建设时序控制较困难，缺乏同步建设的经济概念，易导致资金的滥用和资源的浪费。

2.2 山地城市控制性详细规划的管理问题

目前大多数山地城市控制性详细规划的编制对山地城市的设计经验不足，导致实际工程实施时技术含量较低，实施困难较大，对国有资源造成了一定的浪费，且没有考虑山地景观的特殊性和生态环境的脆弱性，难以体现山地城市“因地制宜”的原则[4]，种种对山地城市针对性不强的现象使得山地城市控规在管控的过程中出现诸如以下几类问题：

2.2.1 在缺乏实证研究的情况下套用常规手段

受“发展至上”的功利观念、简单模仿平原地区城市规划手法以及现代工程技术影响，在山地城市快速发展建设过程中，大拆大建、大填大挖之风盛行[5]。常规套用的控制指标对山地城市开发建设控制性不强，缺乏科学依据，无法合理化地指导城市建设，导致城市开发混乱。

2.2.2 生态敏感性易被忽视

当前较多山地城市控规对生态环境的重视度较低，在规划建设前未对地理环境做适应性评价，开发建设对自然环境造成了破坏，违背了可持续发展原则。

2.2.3 缺乏山地特色

在地形地貌的外部因素与建筑建造的内部因素双重影响下，山地城市空间形态呈现出多维化特征[6]，常用的规划手法对山地景观的塑造力较弱，难以体现山地城市的景观特色，无法满足城市对自然环境优美的需求。

2.2.4 地理适应性不强

地理环境的特殊性导致了山地城市的自然灾害较频繁，而常规编制方法难以应对，盲目开发建设增加了经济成本的同时也提高了地块的危险性。

3 山地城市控制性详细规划的三个并行管理层面

以云南省盐津县水田新区控制性详细规划编制过程为例，对山地城市控规编制中指标控制、竖向设计和生态景观塑造可行性三个层面进行研究，提出规划管理的若干策略。

3.1 山地城市控制指标体系管理

在常规图则控制指标体系（用地面积、容积率、建筑密度、绿地率、建筑限高、停车泊位）的基础之上，增加贴线率、用地兼容比、地下空间容积率、特殊地块的单独控制标准，强调控规指标赋予的科学性与严整性。

3.1.1 建筑密度

在山地控规的分图则当中，建设用地建筑密度的赋值对城市设计模型有较大的依赖。对于地形地势相对复杂的城市建设用地，应当根据城市设计阶段模拟出的建筑体块，在城市设计总平面图上作出相应的建筑密度统计。

在市政道路纵坡和标高确定的条件下，对控规编制前一阶段的城市设计进行模型优化：

当市政道路标高与临路的建设用地相平时，在城市设计模型优化阶段，可不对场地进行平整，直接遵照地形地势合理排布建筑。当市政道路标高高于临路的建设用地时，在城市设计模型优化阶段，应当综合考量道路预施工的边坡支护填土范围对建设用地造成的影响，一般而言，对该类建设用地采用填方的方法满足城市道路对建设用地的交通供应，但由于填土用地不利于后期开发的施工开展，在城市设计模型优化阶段，应当适当减小对该地块的开发强度，以避免建设安全性对城市开发带来的影响。当市政道路标高低于临路的建设用地时，城市设计模型优化阶段应当综合考量道路预施工的边坡支护开挖范围对建设用地造成的影响。如果临路的高位建设用地的相对高位土方量与市政道路预施工开挖的土方量相对平衡，则可考虑采用挖方的方式适当整平场地，并重新调整建筑布局和建筑组合形式；如果临路的高位建设用地的相对高位土方量大大高于市政道路预施工开挖的土方量，则应对建设用地的场地做适当的分台处理，或对建设用地的可建设范围适当调整。

3.1.2 绿地率

由城市设计反馈控规阶段发现，部分靠近坝区山体的建设用地平面形态狭长，如果按照常规各类建设用地的绿地率要求，难以满足开发容量和城市街道塑造；滨水空间的绿地也不应完全作为开敞空间，人流量密集场所应当配套相应的商业服务设施。因此建设用地的绿地率可对城市绿化条例等相关规范有一定突破，以适应山地绿地率管理的特殊性，但需在图则中加以说明。

3.1.3 商业用地

沿街的一类商业用地（图1）呈带状，长边一侧临道路，另一侧临山体并涉及山体的部分开挖，对于山地城市而言，挖方形成的商业用地价值相较于平原城市而言更加珍贵，属于土地资源相对稀缺的城市建设用地类型，应规定商业用地的绿地率遵循城市设计对城市土地未来开发的空间意象，尽可能从城市街道空间的营造和商业集聚的角度去产生更多的商业空间，针对绿地率不足的情况，可采用屋顶和屋面种植的方式，并按照一定的百分比折减入绿地率。

3.1.4 公园绿地

水田新区的公园绿地分为两大类：一类为滨水城市公园绿地，另一类为山体公园绿地（图2）。

对于滨水城市公园绿地而言，该类用地人流聚集度较高，可允许配置适当数量的商业服务设施，诸如便利店、茶室等。对分布在该类绿地当中的商业建筑，应通过城市设计建模手段来研究出最为合适的容积率与建筑限高指标，来对公园绿地（G1）兼容商业服务业设施用地（B1）的比例进行兼容比管理。

对于山体公园绿地而言，该类用地最大的特征就是占地面积大，适宜性较差，生态环境脆弱。而对于水田新区，山体自然环境的气候有利于药材、农作物的生长，其主要产业为农作物种植与药材种植培育。在该类山体公园绿地用地兼容管控中，允许考虑配置少量的商业服务业设施用以配套后期开发的观光旅游使用，但应对建设时序性作说明。

3.1.5 贴线率

对于山地城市而言，复杂的地形地貌决定了山地城市未来的空间形态必然是“大疏大密”型：“大疏”即城市中起伏延绵的自然山体、收放有致的自然水体营造出的自然山水环境；“大密”则是基于紧凑城市及相关理念下，将山水田园同现代城市生活空间结合在一起，其核心要素在于创造出复合集约、功能多元的场所，该类场所具有全天候高人流量的特点，对城市街道类型的线型公共开放空间有较高的要求。

基于此，通过城市设计对城市主干道及城市发展主轴两侧的城市形象进行管控，用合理数值和模型引导来限定城市界面的发展（图3）。

3.1.6 建筑限高

控规对建筑高度的把控可以分为如下4个等级：低层建筑、多层建筑、高层建筑、超高层建筑；对建筑高度相匹配的建筑类型可以分为居住建筑和公共建筑。

（一）低层建筑

建筑高度控制8米，主要控制分布在公园绿地中的商业建筑，在城市设计中，对该类建筑层数确定在1-2层，层高不大于4米。

建筑高度控制12米，主要控制分布在市政公用设设实际容积率可根据实际人口规模与市场需求进一步确定。

（三）高层建筑

未考虑到相应的建筑设计规范对住宅建筑的限制，如室内外高差、屋顶形式等对建筑高度的影响，过去对低于十九层的居住建筑限高取值为48米。对于水田新区的高层建筑而言，居住用地的居住建筑采用55米控高上限，非居住用地的建筑采用50米控高上限，核心区高密度商业服务业设施用地的商业办公建筑和高强度开发居住用地的居住建筑按照高层建筑设计，采用100米控高上限。

对高层建筑采用矩阵分析法（图4），在控规限高研究中确定该类建筑高度控制为50米，可为住宅建筑设计留出一定余地。同样，在对二类高层公共建筑的高度控制上，控规规定控高为48米，这在一定程度上对建筑面积有了一定的限制。如，对公共建筑的层高统一定为3.6米，则最高可建13层；对公共建筑的层高统一定为4.8米，最高可建10层......根据这一系列限高取值作出矩阵分析可得出如下结论：当采用48米作为限高控制时，建筑面积只能在一种情况下达到最大值：即对建筑单层高度控制均为3.6米；而采用50米作为限高控制时，建筑面积能达到最大值的层高调配可以出现三种供选择的情况，且在同种情况下，采用50米限高时出现6种多增加一层建筑面积的取值方式（图表中橙色方框为多建一层建筑的层数上限），除此之外，在上表所施用地中的市政建筑，在城市设计中，对该类建筑层数确定在3-4层，层高为3米。

（二）多层建筑

建筑高度控制24米，主要控制居住用地的住宅建筑、商业服务业设施用地的开发强度上限，建筑的建有的公共建筑层高设计可能性当中，采用50米限高时，有三种情况的建筑总高度与限高相同，而采用48米限高时，与限高贴合差值最小的仍有0.4米。

（四）地下容积率

以盐津县为例，建议在未来的土地开发管控中强化地下空间开发范围和占城市规划区的面积比例，从生态城市、海绵城市的角度化解城市建设用地开发与生态环境破坏之间的矛盾。

对于山地城市而言，城市土地开发带来的城市用地扩张与土地集约利用之间的矛盾化解宜采用对地下容积率的控制来平衡（图5）。当未来的城市建设用地难以满足城市各项需要时，城市开发策略会从“摊大饼”模式转向集约利用模式；而一味的集约利用易造成均一高强度开发，带来生态环境的严重隐患，诸如城市内涝、干旱等。对地下容积率的指标研究可从总体角度把控，避免城市蓄水蓄洪的“海绵”特性丧失。

3.2 山地城市控规与竖向层面的道路交通选线

3.2.1 山地城市道路竖向体系

交通对于地形变化的适应性较强，在遇到沟谷、山体时，可以通过桥梁、隧道等方式有效避开不良地形[7]，但在山地城市中，不可避免要遇到开山填沟的区域，道路建设需要分期实施避免填挖不均匀沉降所带来的影响。

山地城市二维平面导控的精准性离不开对山地城市道路竖向层面的研究（图6），山地城市道路选线涉及诸多因素，诸如：展线长度、局部路幅宽度、投资造价、平面线形与道路边坡、土地后期开发使用方式等。

3.2.2 从竖向体系到用地规划

本路段的A路线为控规方案阶段的道路选线，所选线路在落地阶段本身面临的问题在于预选线北路段的南侧填方量较大，选线的大走向均无法避免高填方；本段道路为迂回型山路展线，单迂回线形难以满足用地的交通需要，宜采用与用地布局结合的方式进行处理。

由于山地道路选线高程变化较大，其极限纵坡路段也相对较长，通过纵断面分析，在断面上重新优化中间路段的道路选线，以降低本路段道路高程最大值，同时加长路段展线，适当降低超规的极限道路纵坡，以此保证道路选线的可实施性（图7）。

从用地规划角度来看，图8左为初期方案，经论证，长展线道路无法按照城市道路交通规范的要求实施，因此取消该道路，将原道路围合的地块中西侧商业地块延伸与居住用地相交汇，为未来的商业开发和城市道路系统的灵活完善留有余地。

3.2.2 场地及道路竖向设计

考虑到水田新区山地地形的特点及排水要求，道路走向尽量沿等高线设计，坡向尽量保持现状地势。为减少工程投资，土石方指标控制在15%以下，根据控制点标高进行道路纵断面设计。部分竖向需进行调整时，应在了解规划意图基础上适当调整，避免出现局部与整体不协调的情况。场地内部结合用地性质进行使用，场地坡度小于5%时，场地采用平坡式；场地坡度5%-8%时，场地采用混合式；场地坡度大于8%时，规划宜采用台阶式；坡度大于15%时，宜进行台地处理。同时应根据用地性质的不同，采取不同的处理方式。本次道路竖向规划主要控制盐津县水田新区范围，总体原则：通过道路竖向分析，充分考虑地形高差，进一步深化场地竖向，结合水田新区现状地形地貌，减少挖填方，并根据水田河防洪标高等控制道路竖向规划。

3.3 山地城市控规山地景观塑造和生态管理

3.3.1 对现状自然山体的有机保留

道路选线应依山就势，减少对自然丘陵地貌的破坏，最大限度地融合道路与自然环境，合理规定现状自然山体保留的数量（图9），形成城市山地景观系统，突出山地特色。

3.3.2 对保留耕地的有机开发

在山水田园城市理念指导下叠加分析现状耕地、规划公园绿地和水域，保留部分村庄建设用地斑块，并划分两类保留发展耕地（图10）：

一类保留发展耕地斑块为与规划绿地和农林用地叠加的区域；

二类保留发展耕地斑块为与规划居住用地叠加的区域，鼓励形成田园城市的家园景观。

3.3.3 对城市开放空间和视廊的管控引导

规划通过控制水田河沿线的建筑高度和滨河绿带，打通水田河从城市中心区至规划区北端段视线通廊，自然河流和泄洪渠通过保留沿岸绿带形成视线通廊。同时在图则中增加对通视廊道的城市设计引导（图11），依托对山地城市控规平面图则与立体模型的双重引导，加强规划管理的行动效力和对山地城市空间形态的正向引导[8]。

3.3.4 对敏感生态的危害预案研究

针对盐津县地质危害频发的特点，综合地灾评估报告，对完整规划区进行危害预案研究（图12），规定设计单位在分图则及城市设计中对地灾高危区做出一定控制（图13），尤其是地灾高危II区范围内的建设用地，应当统筹处理边坡和场地平整，并作出进一步规划控制。

4 结 语

面对城镇上山和用地紧张的热点问题，面向实施的山地城市控制性详细规划的管理与控制愈发得到重视。依托于山地城市控制性详细规划的实际案例，以指标控制、竖向设计、生态景观控制的可实施性作为研判山地城市发展热点问题的切入点，采用归纳总结的方式梳理出山地城市控制性详细规划的编制重点体系，基于山地城市控制性详细规划这一研究对象，厘清“控制方法”、“设计手段”、“法规调整”三者之间的关系，以形成山地城市规划管理的良性循环过程。