地质灾害详细调查项目存在问题及对策研究——以广东省为例

■ 黄慧娟/郝守昌

（1.广东省核工业地质调查院，广州 510800；2.广东省核工业地质局，广州 510800）

0 引言

我国山地丘陵区约占国土面积的65%，地质条件复杂，构造活动频繁，崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等灾害隐患多、分布广、防范难度大，是世界上地质灾害最严重、受威胁人口最多的国家之一[1]。

自1999年地质大调查计划实施以来，我国地质灾害调查工作成效显著，大大减轻了因地质灾害导致的伤亡情况，群测群防体系进一步健全[2]。随着社会经济的发展，地质灾害防治工作对地质灾害调查提出了更高精度的要求。针对以往地质灾害调查存在精度偏低、缺乏规范化以及专业性不够等问题，广东省先后出台了《广东省地质灾害防治“十二五”规划》和《广东省地质灾害防治“十三五”规划》，目标是完成全省重点县（市、区）的地质灾害详细调查工作。广东省先后完成了数个县（市、区）地质灾害详细调查工作，划分了地质灾害易发分区、危险性分区和防治区，建立了地质灾害数据库及信息系统，为地质灾害防治工作打下了良好的基础。

然而在广东省项目实施的检查验收过程中发现，项目实施过程中仍然存在一些问题，包括个别工作的完整性、规范性以及对规律的总结认识上尚存在一些瑕疵。本文选取早期实施的部分有代表性的项目进行分析，发现其中存在的问题，并引用博弈论对问题出现的深层次原因进行解析，进而提出改进对策。

1 广东省地质灾害详细调查项目运行流程

广东省丘陵山地多，地势起伏大，地形切割强烈，地质构造较为复杂，地质环境脆弱，是我国地质灾害多发省份之一[3]。广东省根据《国务院地质灾害防治条例》制定了《广东省地质灾害防治“十二五”规划》，并于2013年启动了重点县（市、区）地质灾害详细调查工作，旨在完善地质灾害隐患点台账和数据库与地质灾害群测群防网络。由省国土资源厅和省财政厅联合设立“广东省地质灾害防治专项资金”，2016年更名为“广东省省级国土资源保护与治理专项资金（地质灾害防治方向）”。广东省地质灾害详细调查项目采用政府购买的方式，以县（市）为单位，面向社会公开招投标，项目日常监督检查及验收工作由广东省国土资源厅所属的广东省地质环境监测总站负责（图1）。

图1 广东省地质灾害详细调查项目运行图

1.1 项目实施

项目承担单位中标后首先同当地国土部门进行对接，收集相关资料，明确调查对象，依次开展野外实地调查、资料整理和信息反馈工作。野外实地调查过程中除进行核实访问外，还对需定点调查的地质灾害隐患点进行野外观察及技术测量，以及向当地群众了解地质灾害的发展历史和灾害发育的基本情况，并作好野外记录，填制各种数据卡片。

野外实地调查结束后，调查组将调查情况以汇报方式反馈至乡（镇）村领导，并提出防治措施及建议，完善地质灾害“群测群防”预警体系。

1.2 野外验收

野外实地调查完成后，协助当地政府编制地质灾害防治预案，对重要地质灾害点应建立重要地质灾害点及不稳定斜坡防灾预案登记表，最后向省地质环境监测总站提交野外验收申请。省地质环境监测总站收到申请后，组织专家组会同当地国土部门代表到项目所在地进行现场验收。

1.3 成果验收

成果验收需在野外验收通过后进行，程序和野外验收大体一致。各项目成果报告在根据各专家意见修改完善后，提交主审专家复核，主审专家根据各专家提出的意见和建议对修改报告进行复核后出具复核意见并签字确认，项目组再将专家意见以及复核报告附于报告后按规定进行资料汇交。

2 存在的问题

2.1 项目实施质量问题

通过对广东省率先实施的六个县（市）的地质灾害详细调查报告专家野外验收意见和成果验收意见进行统计（表1、表2），发现各个项目普遍存在着在野外实施过程中地质灾害点要素描写欠全面、规范，灾害成因分析不足，资料收集不够完整，与地方国土部门沟通不及时以及资料错漏较多等问题。

对以上存在的问题按照技术人员主观因素进行分析归类，可分为四大类：技术欠佳、分析不足、敷衍和一般错漏。“技术欠佳”是指由于不懂不会或对规范掌握不牢造成工作质量不符合要求；“分析不足”是指客观条件具备的情况下对地质隐患形成的原因或潜在危害分析总结不足；“敷衍”是指那些技术难度不高，按规范或其他要求应当能做好，但是没有去做，或者做得质量很差；“一般错漏”是指由于不够细心导致的错误或遗漏。

将野外验收和成果验收专家意见按照主观因素分类划分，并对其出现频次进行对比可发现，在野外验收中出现次数较多的敷衍行为，在成果验收中不再出现，而野外验收中出现的技术欠佳问题和一般错漏问题在成果验收中均成倍增长，成果验收中还新增了7次分析不足的问题（表3）。这一方面表明，由于在技术难度上成果验收有了较高的要求，敷衍行为不再出现；另一方面也说明，敷衍行为与野外工作关系较为密切，室内资料整理较难出现敷衍行为；同时还说明在地质灾害详细调查项目中，项目技术人员业务不熟的问题比较突出，很多工作停留在数据和信息采集阶段，没有进一步加工形成有用的信息，对地质灾害详细调查的意义把握不够精准，对地质灾害的成因缺乏分析总结。

表2 广东省地质灾害详细调查项目成果报告验收专家意见统计汇总

表3 野外验收与成果验收存在问题对比

2.2 项目各相关方激励机制存在的问题

在地质灾害详细调查项目中，虽然项目各相关方约定了完成质量标准，项目实施单位也建立了质量管理体系，但均没有建立明确的奖惩体系，对于项目完成人员来说，做得“好”“很好”或“非常好”结果是一样的。

在项目甲乙双方签订的合同中，只是要求“若提交成果不符合相关技术规范，验收部门验收不通过的，乙方必须重新修改，直至通过所有部门的验收”。该条款存在一个重大漏洞就是，乙方不会因为验收不合格而被处罚，相反只要根据验收专家的意见进行相应修改即可通过验收，也就意味着项目组人员可以在很多不易监管到的环节实施敷衍行为，只要对专家发现的部分修改完善即可。而且由于项目涉及野外工作较多，监管方受监管经费的限制，不可能对每一处野外观测点都进行现场核实，这就容易导致监管人员看到的问题就会很快改正，看不到的问题则永远存在。

3 原因探讨

3.1 项目监管与实施方信息不对称

地质灾害详细调查涉及的野外工作较多，野外地质情况比较复杂，交通不便，监管人员抽查范围有限，这给项目舞弊提供了一定的空间。地质灾害详细调查工作同时又是研究型工作，针对地质灾害隐患点的思考和研究对灾害预防有很大影响，而且灾害发生本身是小概率事件，认真负责并不意味着就能有立竿见影的效果，这些不确定因素也影响了监管人员对工作质量好坏的判断。

3.2 项目组技术人员年龄偏低

地质工作是一个强周期性工作[4]。2003年以前，地勘单位项目少、待遇差，加上工作环境恶劣，人才流失严重，直到2003年以后，地勘项目逐渐增多，加之矿业市场的繁荣，地勘单位的吸引力开始上升，然而由于体制原因，之前流失到体制之外的核心技术人员多数无法再回到体制内，导致地勘单位出现人才断档现象。笔者统计了参与上述6个地质灾害详细调查项目技术人员年龄情况（时间截至2018年1月1日），结果如表4所示。

表4 项目技术人员年龄分布

从表4中可以看出，项目组人员以29岁以下年轻人为主，这部分年轻人基本都是刚毕业没多久的本科生或者研究生。30岁以上的技术人员由于人才断档原因本来就很少，加之部分技术人员进入管理层，导致实际从事野外工作的人员更少。队伍年轻化的一个明显问题就是技术人员基础知识不牢，规范掌握不透，资料的完整性、规范性做得不够好。

3.3 当前激励机制设计及博弈分析

地质灾害详细调查工作是同时涉及野外工作和科研工作的特殊工作，这两个领域都有舞弊容易和监管难的特征[5]。对地质灾害详细调查工作中项目实施方与监管方进行静态博弈[6]分析如下：

研究假设：博弈双方分别为地质灾害详细调查项目监管方和实施方，没有人对监管者实行监管。他们可选择两个纯战略，监管方可以选择“严格监管”或“监管不严”，项目实施方可以选择“敷衍”或“认真”。假设当监管方发现项目实施方有敷衍行为，则施加惩罚；假设惩罚对项目实施方造成的损失为C1（C1＞0）；假设项目实施者实施敷衍的收益为A（A＞0），C1＞A；假设严格监管成本为C2（C2＞0），C2是监管人员由于必须敬业而多付出的敬业成本，不包括监管机构的严格监管成本。因为监管不严的情况下，监管人员毫无压力，监管成本可以忽略不计（表5）。

表5 收益矩阵1

这是我们看到的大多数情况。对于项目实施方来说，有足够的动力来实施敷衍行为，而对于项目监管方来说，实施严格监管只会让自己变得更辛苦。而且由于人力有限，对于所有项目都实施严格监管，在技术上似乎也难以保证，严格监管变得极为困难。这种情况下，要想使项目监管方实施严格监管，只能通过激励机制设计来驱使监管方卖力监管。假如在监管方的参与人员中引入相应的监管奖励，便很容易根据监管效果来评价监管方是否采用了严格监管策略，假设监管方采用了严格监管，便给予监管奖励B（B＞0），新的收益矩阵如表6。

表6 收益矩阵2

从博弈矩阵中分析，如果B＜C2，新的纳什均衡为（0,A），即监管方依然选择监管不严，项目实施方依然选择敷衍。所以要想出现想要的结果（0,0），必须保证监管奖励B＞C2。C2并不是一成不变的，它与监管严格的程度呈正相关的关系。这就会导致项目实施方会对监管方的行为进行猜测，一旦其认为某项工作的敷衍被发现需要的监管成本C2大于监管方的奖励B时，则可以确认这种敷衍是可以进行的；一旦项目实施方认为某项工作的敷衍可以被轻易发现，监管成本远小于监管方的奖励B时，这种敷衍通常不会实施。

所以结论是小额或者低成本的敷衍行为和那种很复杂很难监管到的敷衍行为容易发生，而那些高成本和容易监管的敷衍行为通常不会发生，敷衍的发生与否也与项目实施方对监管奖励B与监管成本C2大小关系的判断有关；而对于监管方来说，监管的严格程度完全取决于监管奖励B与监管成本C2的大小关系。

这也就解释了为什么表3中敷衍行为集中于野外工作实施期间，原因是项目实施人员判断专家不太可能对野外每个地点都进行核查，而专家进行这一部分的检查往往是根据已经掌握的该地区知识，重点通过对野外记录本内容的详实程度和重复性进行初步判断，然后对当事人进行质询，再加上少量的实地验证确认是否存在野外记录观察不仔细的行为；另一种涉及资料整理以及联系当地国土部门过程中存在的敷衍行为，是因为虽然监管比较容易发现，即监管成本C2较低，可是惩罚导致的损失C1更少，因为针对这一问题的整改工作相对容易。

4 对策建议

针对以上分析，笔者提出以下对策建议。

4.1 建立并强化激励机制

合理的激励机制能充分调动工作人员的积极性，提高工作效率和工作质量。财政资金项目主管单位要对项目承担单位通过基本管理制度进行约束，尤其是项目承担单位的激励机制，项目实施单位要根据项目完成质量决定人员晋升和奖励，并制定和完善相关的奖惩制度。对第三方监管要引入绩效奖励和考核机制，制定科学合理的激励机制，责任担当与奖惩相匹配。建立项目承担单位黑名单制度，根据项目完成质量对项目承担单位评分进行赋值，并在下一次招投标时对项目承担单位评分进行要求，以督促各项目承担单位严格要求自己。

4.2 加强技术培训和规范学习的效果管控

优化现有的继续教育机制。当前继续教育重学时学习，轻效果考核。学时学习是当前技术人员职称评审的硬性规定，然而目前普遍存在着学时学习流于形式的情况，其学习效果自然不好。财政资金项目监管机构可将项目竞标方技术人员的继续教育情况作为参与项目竞争的重要参考因素，并与相关培训机构探讨提高培训效果的方式方法，对培训过程中的舞弊现象加大处罚力度，并通过建立诚信黑名单震慑潜在的培训舞弊行为。

规范是保障项目实施质量的依据，项目实施技术人员必须要熟练掌握相关规范。针对当前财政地勘项目中普遍存在的规范执行不力的问题，相关监管机构应当要求项目承担单位加强对规范的学习，把规范掌握情况作为专门的一项检查指标，及时发现项目实施潜在的风险因素，并在整改通知中明确要求项目承担单位及时跟进整改。

4.3 加强行业监管

地质灾害详细调查是一项专业性特别强的工作，项目实施野外工作内容较多，地质灾害详细调查工作有迫切的监管需要。首先，工作区域多在交通欠发达的山区，而且范围大，地形环境恶劣，监管难度较大；其次，地质灾害详细调查工作公益性较强，形成的地质资料是防灾减灾重要的参考，一旦资料出现瑕疵，危害较大；第三，地质灾害详细调查工作资金投入较大，涉及工作量大，情况复杂，人力物力投入较多，既需要较好的组织协调，按计划实施，又需要认真分析总结归纳，严格的监管显得尤为重要。

规范和发展行业协会，能有效减轻政府监管压力，减少监管死角。很多发达的行业，其日常监管主要是通过行业组织进行，比如体育行业和金融行业。行业自律管理在行业发展中的角色越来越重要。通过建立相应的行业自律规章制度，能够促进业内各成员互相监督，形成一个良性竞争的格局。

4.4 建立和完善现代监理制度

监理制度作为一种有效的社会化监管方式，在工程建设领域被广泛使用。地质灾害详细调查专业性强、工作环境恶劣、投入高、风险大，更应该通过实行项目监理制来降低风险，保障项目正常实施，促进行业健康发展。监理制度的建立也是地勘单位适应市场经济的必然要求。通过建立监理制度，选取业内经验丰富的专家，专门从事监理工作，一是保障监督监管队伍的稳定性；二是能够根据实际需要对项目实行持续性和专业性的监管；三是可以减轻政府监管压力，提高财政项目资金使用效率，进而引领行业健康发展。

4.5 加强监管平台信息化建设

建立统一开放的监管平台，监管机构可以通过平台发布信息，避免信息层层传递导致的扭曲和时间延误，既能使基层准确领会任务要求，又给项目的各参与方充分的准备时间来完成项目实施相关任务，还可以让各项目承担单位将项目进展情况数字化后录入平台，并及时更新项目实施数据。监管机构可通过平台实时掌握项目实施动态，从而及时识别项目实施过程中出现的问题，并采取相应解决措施。