国家治理视域下的群团组织转型：逻辑路线与突出短板

内容提要纵观1978-2018年中国共青团转型的历史轨迹，可以清晰地发现其“路线图”：在组织结构体系上从以纵向开掘为主到纵向夯实与横向拓展的有机结合，在动员方式上从组织动员到动员组织，在功能结构上从政治社会化到维护青年权益、服务青年。基于国家治理现代化的标准并结合深度访谈对中国共青团转型予以衡量，发现其存在制度化水平不高、青年主体参与性不彰、法治化程度较低、内在协调性不足等短板。在新时代视域下，今后推进共青团诸群团组织良性转型需处理好党的领导与群团组织自主性之间的关系、群团组织复归群众本位以及型构群团组织与社会组织之间的关系这三大关键议题。

关键词群团组织共青团转型治理

〔中图分类号〕D297〔文獻标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2019）01-0001-09

群团组织是具有中国逻辑的一种独特的社会组织形态，兼具政治属性与社会属性。改革开放40年来，作为中国特色社会主义事业重要的有机构件，群团组织与其他领域一样，也经历了改革的历程，呈现出清晰的改革轨迹和明晰的转型逻辑。系统总结改革开放以来群团组织的改革、成长、运动逻辑，对于在新时代进一步增强其“政治性、先进性、群众性”，习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年，第69页。进而将其建设得“更加充满活力、更加坚强有力”，《深化党和国家机构改革方案》，《人民日报》2018年3月22日，第7版。具有积极意义。

一、问题的提出

综观当前学术界关于群团组织的研究成果，主要有两大特点：一方面，注重“共时性”的现实问题剖析，缺乏纵向的“历时性”比较视野和广阔的历史比较维度，因而存在“纵向整合不够”、整体性研究欠缺等问题;胡献忠：《改革开放以来群团组织研究述评》，《中共云南省委党校学报》2015年第5期。另一方面，专注某一具体品类群团组织的专门化研究，陈佳俊、史龙鳞：《动员与管控：新中国群团制度的形成与发展》，《社会发展研究》2015年第3期。相较而言，以工会的研究成果最蔚为可观，相关研究文献有：王向民：《工人成熟与社会法团主义：中国工会的转型研究》，《经济社会体制比较》2008年第4期;王天林：《社会转型与工会使命——全球化背景下中国工会的艰难困局及其瓶颈突破》，《清华大学学报》2010年第3期;刘泰洪：《劳资冲突与工会转型》，《天津社会科学》2011年第2期;原会建：《制度环境变迁下国有企业工会转型及其困境》，《中国行政管理》2013年第1期;闻效仪：《工会直选：广东实践的经验与教训》，《开放时代》2014年第5期;黄岩、刘剑：《激活“稻草人”：东莞裕元罢工中的工会转型》，《西北师大学报》2016年第1期;黄岩、祝子涵：《突破“官民二重性”：广东省工会的改革路径》，《华南师范大学学报》2017年第3期。而共青团、妇联等群团组织转型的相关研究成果则显得量少质差。本文以共青团为例阐述中国群团组织的转型逻辑，主要基于以下几点考量：

其一，在各类群团组织中，共青团政治性较强，与执政党、国家政权是一种“强关系”的互构形态，其转型逻辑可在一定程度上反映中国整体政治结构转型的面向，成为洞悉、剖析中国政治的一扇“窗口”，并且为人类政治文明的发展、型塑、重构供给参考路径和方案。

其二，中国共青团历史悠远，其前身——中国社会主义青年团于1922年5月在广州正式成立，距今已有96年的“生命历程”。在这96年中，经历了2次成立、2次改名、1次改造。即1922年5月中国社会主义青年团的成立、1949年4月中国新民主主义青年团的成立，1925年1月中国社会主义青年团第三次全国代表大会决定把“中国社会主义青年团”更名为“中国共产主义青年团”，1957年5月中国新民主主义青年团第三次全国代表大会决定把“中国新民主主义青年团”更名为“中国共产主义青年团”，1935年11月中共中央决定把中国共青团改造成为具有民族解放和统一战线性质的抗日救国青年团体。“文革”期间，共青团的整个组织体系遭受重创，组织工作处于停顿状态。1978年10月共青团十大的召开，标志着共青团组织建制、组织结构和组织运行的全面恢复。中央机构编制委员会办公室一司：《19个社团组织机构》，华夏出版社，1996年，第43～44页。共青团的成长路径在一定程度上折射出中国群团组织的发展轨迹，具有相当的典型性。

其三，作为国家治理体系的内在构件和全面深化改革的重要组成部分，群团组织体制变革已走在“十字路口”，检视其40年的发展历程并总结经验教训，能够为其未来转型提供参照和坐标。

分析当代中国群团组织的转型及其演进逻辑，需要基于一定的理论视域、理论视野。基于对目前理论视域的采择，笔者认为“国家治理”这个理论比较适合对共青团转型的理论分析，主要原因在于：现代国家治理强调国家主导下的治理优化和改善，契合目前中国发展现实。“国家治理”这个概念，简言之，就是“国家+治理”，或者说，是国家主导下的治理，既确保国家的权威性，又强调社会的自主性，是一个有解释力、有说服力的分析概念和学理框架。康晓强：《现代国家治理视域下共青团与青年社会组织的关系建构》，人民出版社，2017年，第191页。关于国家治理的分析框架，在运用时关键要找寻适宜的衡量标准予以测度。目前，国外关于国家治理指标已有一些重要的研究成果，较有代表性的测评体系主要有四类：联合国开发计划署治理评价指标体系，多边机构治理评价指标体系，双边机构的治理评估，独立机构的治理评估。俞可平：《关于国家治理评估的若干思考》，《华中科技大学学报》2014年第3期。国内的国家治理研究从21世纪初开始探索构建契合中国国情的评估体系，其中，具有代表性的是俞可平2008年领衔的课题“中国国家治理评估框架”正式出版的《国家治理评估：中国与世界》一书，该评估框架设立了12个维度，其中每一个维度下面又有若干个具体指标，构成一个系统完整的评估指标体系。俞可平主编：《国家治理评估——中国与世界》，中央编译出版社，2009年。近年来，他把制度化、民主化、法治、效率、协调这五个要素作为衡量国家治理体系现代化之必要标准。俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《前线》2014年第1期。基于此，为了弥补国内相关研究的缺失，本文以这五个维度为标尺和分析框架，采取非结构化访谈形式对20余位共青团系统干部进行深度访谈，力图回答以下问题：改革开放以来共青团转型的逻辑路线是什么？基于国家治理的衡量标准，其转型存在哪些短板？今后促推群团组织实现有效转型的路径及其机制何在？

二、改革开放40年来中国共青团转型的逻辑路线

历史制度主义的主要特征是关注宏观脉络并分析其历史过程，将制度视为历史的产物——特定阶段生成的制度会维续相当长一段时期并对后继的社会现象产生深刻影响，进而，以制度模式或制度形态为焦点阐释社会现象，分析具体的制度样式和社会政策之间的因果逻辑。在历史制度主义看来，不把握脉络，就难以阐释行动。为了把握特定阶段的“脉络”，关键要关注形成脉络的“历史”过程。这是历史制度主义之为“历史”的缘由所在。[韩]河连燮：《制度分析：理论与争议》，李秀峰、柴宝勇译，中国人民大学出版社，2014年，第21页。基于这样的方法论，纵观1978-2018年中国共青团转型的历史轨迹，可以清晰发现这样一张“路线图”：在组织结构体系上从以纵向开掘为主到纵向夯实与横向拓展的有机结合，在动员方式上从组织动员到动员组织，在功能结构上从政治社会化到维护青年权益、服务青年。

1.从以纵向开掘为主到纵向夯实与横向拓展的有机结合

基层组织犹为共青团的“细胞”。共青团活性之大小、活力之高低，亦须经由基层组织这个“细胞”来体察、洞悉。基层是共青团工作最广阔的天地、最直接的舞台、最现实的平台。衡量共青团工作做得如何，关键要看是否在基层取得了实实在在的成效。共青团中央青运史档案馆：《中国共青团历次全国代表大会概览》，中国青年出版社，2012年，第504页。正如某省级团委书记所指出的：如果把团的组织体系看作人的机体，就必须反思两个关键性问题：一是组织结构是否符合做好团青工作的基本规律，能否保证我们的工作直达青年;二是作为终端的基层组织是否有效，也就是“神经末梢”是不是管用，能不能既落实工作，令行禁止，又反映问题，让大脑知疼痛、晓冷暖。笔者对S市（直辖市）团委书记的访谈记录，访谈日期：2016年6月3日，访谈编号：SHTSW20160603。由于大量的信息在基层交流、各种思潮在基层激荡、各种矛盾在基层汇集，甚至一些矛盾纠纷和冲突也在基层酝酿、发酵、引爆，因而注重激活共青团组织在基层的“神经末梢”“毛细血管”显得尤为重要。改革开放以来，中国共青团在基层组织体系建设方面的核心取向就是加强纵向组织建构、激发基层组织内在活力。

1984年10月在福建龙海召开的全国共青团基层工作会议，首次明确提出基层组织建设的总体思路是“投身经济改革，实现自身改革”，由此拉开了共青团自身组织体系变革的序幕。郑洸、叶学丽：《中国共产党与中国共青团关系史略》，中共党史出版社，2015年，第201～202页。但是，基层团组织建设的效果仍差强人意，基层组织工作孱弱的窘境始终没有得到有效解决。一位团省委书记在访谈中这样说道：“当前从整体上看，团的面貌、理念等，在团的高层以及省这一级都还非常明确，而且方向很清楚。但是，团的基层组织、基层工作人员能否适应这一转变，我心里没底。”笔者对Y省团委书记的访谈记录，访谈日期：2017年5月20日，访谈编号：YNTSW20170520。

在新时代，共青团面临的两大挑战之一，就是不仅基层团组织在组织建构方面薄弱之状况“尚未得到根本改变”，而且组织网络的有效覆盖面之不足“依然突出”，这是当下共青团基层组织建设的深刻不足。共青团中央：《中国共青团年鉴2013》，中国青年出版社，2014年，第3～4页。由此，从2015年11月始，上海、重庆等地共青团改革正式拉开帷幕，希冀加强并强化、夯实基层共青团的力量、资源，希冀改变基层力量薄弱、地位不彰的困境。采取的主要举措有：组织架构从“科层制”向“扁平化”的初步转型，实行团干部“专挂兼”相结合，创设鼓励青年参与的有效机制，建立团干部直接联系青年制度安排，探索实行团干部“遴选制”。

从横向拓展的维度看，应主动嵌入非公经济组织，注重与新型领域、新兴群体（如青年农民工、自由职业者、“蚁族”“北漂”）、互联网平台上的青年群体（如青年网络“大V”）的沟通、联结，建构合作共治的新型治理结构和治理体系。应该说，共青团在从中央到基层街乡的纵向组织网络建构方面基础总体上看扎实有效，但在横向组织网络体系编织方面则空白点较多，突出的短板主要体现在非公经济组织的团建工作相对孱弱、薄弱，对新兴领域青年群体的凝聚不足。因而，通过横向组织建构的深度拓展，努力消除组织结构体系的“盲区”“空白点”“薄弱地带”，成为新时期共青团组织转型的新使命，其转型的战略主线是从建团到团建。

在20世纪80年代、90年代、新世纪初以及中共十八大以来这四个“十年”，共青团曾单独或联合其他机构部门制定、颁布了关涉非公经济组织团建的“办法”“意见”“决定”等，集中呈现、擘画了非公经济组织团建的战略图景和方案构想。大致来看，在80年代、90年代这两个“十年”，共青团系统注重在非公经济组织建立团组织。组织建构是这个阶段的“关键词”，主要体现在《关于加强青年个体劳动者中共青团组织建设的暂行办法》（1987年12月10日）、《关于加强发展团员工作的意见》（1993年12月）、《关于加强团的建设若干问题的决定》（1994年11月25日）、《关于加强新经济组织团的建设的意见》（1995年7月3日）等文件之中。但是，团建并非单纯是建团的问题，而是全面、全方位的建设问题。更重要的是，建立起来的组织要能够有效发挥功能、彰显功效。因而，对非公经济组织的全面团建就顯得尤为迫切和重要。从2001年温州全国非公有制经济组织团建工作现场推进会以来，逐渐转向团建，即注重已建立的团组织之功能的有效发挥，着力解决团组织“建而不转、存而不活”的弊端，使数量的扩张与质量的提升实现有机良性互动。

互联网的崛起及兴盛，对共青团的横向拓展提供了“扁平化”的载体和空间。由于青年是使用互联网的重要主体，共青团积极构建“互联网+共青团”的运行机制，努力实现各级共青团在网上有“地盘”、有影响力。比如，不少地方基于微信、门户网站等渠道建构网络共青团组织，为不同阶层、不同层次的青年供给及时优质的服务项目。康晓强：《群团改革经验比较研究——以上海、重庆共青团为例》，《学会》2017年第6期。此外，共青团积极吸纳凝聚新兴的青年“自组织”，努力使其成为服务青年的正向资源和积极力量。

2.从组织动员到动员组织

在计划经济体制下，公有制经济结构以及基于这种所有制结构的“单位制”社会结构范式，共青团动员青年的基本模式主要依赖“组织动员”，即倚靠共青团的组织网络体系发动青年、整合青年。这种组织动员的现实前提是“全能主义”的政社关系以及附着其上的人际结构网络。按照邹谠的观点，在这种政社关系体制下，公共权力可以随时随地、毫无限制地侵入和控制社会的每个阶层、每一场域。邹谠：《二十世纪中国政治》，中国香港牛津大学出版社，2012年，第69页。20世纪90年代随着社会主义市场经济体制的正式确立，由其所孕育的现代社会要素逐渐发育、生长并开始作为一种相对自主、自立、自觉的力量助推现代社会的成长。现代社会的成长主要体现为个体与组织两个层面：从个体层面来看，市场经济催生独立个体人格的生成并要求以契约的形式为这种独立性提供制度维度的支撑，这实质上成为现代社会建构最厚实、最深刻、最有力的力量源泉;从组织层面来看，基于民间、自下而上生长起来的社会组织逐渐在市场经济的土壤中孕育、发育，不仅深刻改变了中国计划经济时期原有的动员方式和组织形式，也使现代社会有了广泛的组织结构支撑并开始与政府、市场鼎足而立，成为现代国家治理不可或缺、难以替代的重要主体，人与人之间的关系经历从不平等的“身份”依附到平等的“契约”建构关系的结构转型，[英]梅因：《古代法》，沈景一译，商务印书馆，1959年，第97页。单位或组织已不再是青年唯一的依靠力量。谭毅：《从组织到社会网络：论共青团动员青年功能的变革与调适》，《青年探索》2017年第1期。如果说自主个体的成长使共青团所联系的青年目标群体出现分众化、异质化、离散化等表征的话，那么青年社会组织的生长则使共青团的生存空间、发展空间受到一定的挤压，从某种程度上“倒逼”共青团进行转型。其原因主要在于，青年社会组织的发育与发展，给共青团的组织形式、动员结构、整合机制等带来了深刻挑战。

共青团在对这些挑战的回应过程中逐渐把青年社会组织吸纳、整合进自身的组织结构体系之中，这一方面提升了青年社会组织的社会认同基础，另一方面也使共青团自身的理念、运作逻辑、行动模式进行适应性调适。从某种意义上可以说，共青团就是在这种回应青年社会组织等社会力量挑战的反复循环运动中不断转型的。根据对改革开放以来共青团相关历史文献以及其高层领导讲话文稿的爬梳，大致可以把共青团对青年社会组织的政策取向划分为三大阶段：加强对“青年社团”的管理（2006年以前）、关注“青年自组织”发展（2007年至2013年间）以及联系、服务和引导“青年社会组织”（2013年以来）。康晓强：《改革开放以来共青团对青年社会组织的政策取向及启示》，《科学社会主义》2017年第3期。

3.从政治社会化到维护青年权益、服务青年

组织社会学认为，一个组织的功能并非固化不变，相反，其会基于历史的衍化、时代的演展、社会的变迁而不断转型。共青团作为一种组织形态，其功能要素并非亘古未变，须同其生存与生活环境相适应才能有持续的生命力、创造力。经过对变迁轨迹的分析发现，改革开放以来共青团功能结构经历了两次深刻转型：第一次转型从以政治社会化为轴心转向以维权为轴心，第二次转型从以维权为轴心转向以服务青年为轴心。当然，强调某一功能要素的“轴心”性并非否认其他功能要素的现实价值，因为这些要素虽有一定的“张力”，但并非相互替代、非此即彼，而是相互支撑、相辅相成，共同支撑着共青团这一组织形态的现实运行。

从以政治社会化为轴心转向以维权为轴心。这里所谓的维权，其核心取向是共青团在维护全国人民总体利益、根本利益这个基本前提下重视开发作为群团组织代表、维护青年群体合法权益之社会代表的功能。中共十一届三中全会尤其是20世纪80年代初以降，共青团开启了自身功能结构化转型的历史性征程，迈出了深化改革创新的第一步。这次功能转型的理想图景集中呈现在1988年的《关于共青团体制改革的基本设想》之中。根据原初的构想，从共青团十二大到共青团十三大这五年，既是共青团体制改革的"过渡阶段"，也是共青团实现功能由政治社会化为轴心向以维权为轴心转型的关键时期。然而，由于共青团体制改革是整个国家领导体制改革的一个重要方面，因此针对1989年政治风波中暴露出的党的领导受到削弱的问题，中国共产党决定进一步调整党同群团组织的关系架构、运行机制等，在某些方面修正了设想中的“设想”，主要体现在以下两个方面：一方面，在国内重要场合突出强调任何群团组织都要自觉坚持党的领导;另一方面，及时回应一些社会主义国家共青团转型的新动向，没有把维护青年权益予以绝对化、片面化强调，没有照搬照抄这些国家的错误改革举措。中共中央党史研究室：《中国共产党的九十年》，中共党史出版社、党建读物出版社，2016年，第766～780页。从一定意义上可以说，共青团这次功能转型的突出价值在于提出了维权的议题，维权功能基于政治功能。因而，从20世纪90年代初共青团开启了第二次功能转型的新征程。

从以维权为轴心转向以服务青年为轴心。如果说共青团第一次功能转型的关键词是“维权”，即代表和维护青年的具体利益的话，那么，第二次功能转型的关键词则是“服务”，即服务青年。只有提供的服务是有效的、优质的，才能在青年群体中站稳脚跟、赢得人心。事实上，提倡服务的价值取向，这也是当代新公共服务所倡导的核心价值理念。[美]珍妮特·V·登哈特、[美]罗伯特·B·登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，丁煌译，中国人民大学出版社，2004年，第25～26页。“服务”成为这个历史阶段共青团功能形态的核心“关键词”。在20世纪90年代，共青团维权功能得到继续强化、加强，在有的维权具体场域迈出了大步伐，而服务则成为这个阶段的新取向、新趋向、新生长点，这正是唐斯所謂的“官僚组织”职能的多样化是其持续生存的“密码”所在。[美]安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪译，中国人民大学出版社，2017年，第21页。在服务青年这个问题上，共青团的认识逐步拓展，经历了一个思想认识逐步递进、演进的过程：对其定位从“团的建设的切入点和突破口”到“团的全部工作的出发点和落脚点”深化。以服务青年为职能定位，是当代共青团的核心价值追求。这种追求，不仅基于社会主义市场经济的发展所引发的青年群体结构的分化，而且基于执政党的执政转型及其对共青团转型的客观需要。因此，基于服务青年为取向的共青团转型，不是一般意义上的功能转型，而是包括结构形态、价值形态、制度形态在内的全方位转型。显然，这种转型不是单靠共青团自身的力量和资源所能达到的，而必须实现共青团转型与经济体制改革、社会体制改革等的有机衔接，并充分借助这些体制性改革所创造的要素、资源推进其全面转型。

组织功能，是一个组织在特定的情势、情境、语境下对外部环境所起的作用的总和，是一个组织形态更关键、更轴心的要素。作为一个组织，功能形态必须随着社会环境的变化而变化，因时而变、顺势而为、蓄势而发，否则，则会丧失生命力，失去生机和活力。从以上梳理的改革开放以来共青团功能转型的历史轨迹来看，虽然其功能在不断进行适应性变革，但可以发现贯穿其中的逻辑主线非常清晰，即着力消解脱离青年的积习。一位团省委书记在访谈时这样坦诚地指明：目前共青团存在的问题，最根本的还是脱离青年。共青团干部要直接联系青年、服务青年，从“走近”变成“走进”，入心入脑。笔者对H省团委书记的访谈记录，访谈日期：2017年6月25日，访谈编号：HBTSW20170625。

三、中国共青团转型存在的突出短板

根据国家治理现代化的衡量标准，中国共青团转型存在制度化水平不高、青年主体参与性不彰、法治化程度较低、内在协调性不足等突出短板。

1.制度化水平不高

随着市场经济的发展和现代“社会”的发育，社会的复杂性、分化程度愈益提升，对于共青团这样的政治共同体的社会整合能力、组织动员能力也提出了更高要求。制度化与共青团转型是相互增促的关系，前者是后者转型成功的显著标识和内在动力。然而在当下，不少共青团组织还是习惯于用行政化的逻辑、人治的逻辑开展工作，制度化运作水平不高成为制约其转型的重要掣肘。主要体现在以下几个方面：

第一，项目推陈出新，稳定性差。项目化运作、活动化呈现是共青团开展工作的显著特色，这一方面有助于发挥其青年活力、主体性的比较优势，有助于吸引青年参与、引发社会“眼球”、吸引领导“捧场”。然而另一方面，这种项目化运行周期普遍较短，一年好几个项目同时开展，开展了几年又重新换其他项目，表面上轰轰烈烈，但项目的连续性不足，项目之间的关联性差，没有形成不同项目之间的“有机生长”生态。有个共青团干部坦言：“你看妇联搞的‘双学双比‘巾帼建国这些项目，自从开始以来始终如一地在开展，哪像共青团一年一个项目，一个项目还没弄完就接着开展其他项目，表面上很忙，但不知道在忙什么……”笔者对Z省K县团县委书记的访谈笔记，访谈日期：2017年8月5日，访谈编号：ZKTXW20170805。

第二，在制度创新动力方面，强制性变迁有余而诱致性变迁不足。对于共青团这样一种“制度”而言，适时推动其转型、变迁是保持其旺盛活力的内在需要。从制度创新的动力维度来看，主要有两种基本类型：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁是一个人或一群人经由自下而上的倡导、组织进而变更、代替现成的制度安排或者建构新型的制度体系。与诱致性制度变迁不同，强制性制度变迁主要采用的是自上而下的方式通过法律、政府规章、命令体系、符号意义等予以强力推行。[美]R.科斯、[美]A.阿尔钦、[美]D.诺斯等：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派论文集》，刘守英译，上海三联书店、上海人民出版社，1994年，第384页。从共青团转型的历史轨迹来看，呈现鲜明的强制性制度变迁的印痕，主要体现在：①在“党有所呼、团有所应”的指引下，共青团的绝大多数工作都是在完成执政党交付的任务和“命令”。比如，中共中央召开全会后，时隔不久，共青团中央都会召开全会贯彻中共中央全会的精神。这样的话，党的意志在共青团系统能得到及时地贯彻和施行。但存在的问题是，共青团自身的主体性没有得到持续生产和有效激发，导致共青团自身的转型缺乏内生动力的有力支撑。以共青团近年来开展的“1+100”活动为例，在调研中发现，不少共青团系统干部对此多有抱怨。一位共青团干部这样谈到：“我们区1600多个团干部虽然都在做这项工作，但是这项工作形式化多一些，大家其实积极性不是很高，更多是在被动完成上面布置的任务而已。实际上，一个团干部联系好、服务好十个青年已经不错了，一百太多了，顾不过来。”笔者对B市（直辖市）C区团委某部部长的访谈笔记，访谈日期：2017年7月11日，访谈编号：BCTQW20170711。②在意识形态、核心价值等维度与党高度一致。意识形态是非正式制度的重要要素，是一个团体、组织所秉持的基本信仰、基本取向、基本价值。由于共青团与党都以共产主义作为核心取向，都共同拥有共产主义这个“基因”和“密码”，也可以说，拥有共同的意识形态作支撑，因而两者之間无论在内在结构上还是功能形态上，都具有深刻和密切的耦合性，这具有积极的一面，可以使团和党形成“一体化”运行的体系和机制，但存在的问题也是明显的：团过分依赖于党的意识形态建构体系而丧失了自身的自主性和自由作为的空间，导致团的“自选动作”越来越少，且有趋同化的倾向，衍化为党的一个工作部门而没有体现自身的独特品格。

2.青年主体参与性不彰

参与是产生发展能力至关重要的一个要素，也是国家治理现代化的重要衡量指标。阿莫斯·索耶基于利比里亚普图发展协会的实证研究得出了这样的发现：第一，一个社会组织要想达致预期的目标，在共同体发展的设计和实施努力中，不能有替代真正参与的东西。不能把参与视为技术或方法，而必须看成是目标的一个重要选项。第二，不能仅仅限于参与功能的激发，更重要的是，参与是社会自治能力的体现。[美]V.奥斯特罗姆、[美]D.菲尼、[美]H.皮希特：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，王诚等译，商务印书馆，1992年，第185～209页。从这个维度检视，共青团的转型是否成功以及成功的程度，离不开对青年主体参与度、参与性的考察。

青年的参与，主要涵括两个层面：一是个体层面的参与，二是组织层面的参与。由于共青团的特殊双重属性，一端连着政党、政府，一端连着青年，因此，可以把共青团置于与政治、青年的关系结构维度中考察，由此型构共青团功能的政治逻辑、青年逻辑这两大逻辑。

从共青团与政治这个维度来看，共青团具有政治社会化的功能。政治社会化功能，其基本要求是在现行制度结构框架中坚持党对共青团的绝对领导并在这种绝对领导下对青年实施全面有效的思想引领、政治引领，其基本取向是实现巩固党的青年群众基础的目的。由此，需要建构一系列行之有效的政治意识形态灌输教育体系，有效开发共青团这所青年政治社会化学校的功能。

从共青团与青年这个维度来看，共青团不仅要联结个体化青年，也要联结组织化青年。联结个体化青年，共青团需要发挥两个最基本的功能：一是代表、维护青年合法权益，二是全面、全方位服务青年。这两个基本功能以专业性、社会化、行业化为核心表征。联结组织化青年，是基于新世纪以来互联网的飞速发展以及由此所引發的青年群体积聚方式、集聚形态、聚合模式的深刻变化的内在需要，其基本功能是有机整合碎片化、网络化的青年“自组织”，使这些“自组织”实现再组织化。

对共青团社会功能的明确，实际上是对往昔其游离不定、含混不清社会角色结构的厘清、廓清。其工作开展基于这样一个坐标轴上：横轴是关怀社会、代表青年，纵轴是服务党、协助政府。在青年和党中央两端架起“桥梁”，系上“纽带”，既服务青年，又作用于社会;既维护青年利益，又担当政治社会化使命，有效承载起中间者、协调者的角色期待，填补社会网络中的“结构洞”。然而调研了解到的实情是，共青团“组织动员”的政治逻辑发挥得较充分，而“动员组织”的青年逻辑则激发得不足，对青年主体性的培育不够重视，突出体现在以下两大方面：一方面，“科层制”的运行结构导致对青年个体需求回应缓慢;另一方面，引导青年社会组织的有效性亟待提升，热衷于“联系”“服务”而忽略对其有效“引导”，联系青年社会组织的积极性甚于直接联系青年。康晓强：《青年社会组织管理应力避四大误区》，《学习时报》2017年4月24日，第4版。

3.法治化程度较低

法治是国家善治的内在要素，贯穿于国家建构与治理的整个过程、各个方面。俞可平：《法治与善治》，《西南政法大学学报》2016年第1期。实践表明，只有法治方式才是可靠、稳定、持续和长远的。在现代社会，治理共青团等群团组织更多需要运用法治的方式，因为合宜的法律制度体系是政府与群团组织在国家治理中实现良性互动、协调耦合、合作共治的“润滑剂”。从法治化的视角审视共青团转型，主要存在以下突出问题：

第一，缺乏法制支撑。从立法角度，目前我国对于群团组织的管理没有单独的法律规制。与我国青年群体的发展态势相比，共青团法制建设严重滞后的问题十分突出。立法层级较低、部分法规内容过于陈旧、条款过于抽象、缺少可操作性等问题已经成为影响共青团发展的重要障碍。因此，应结合我国的具体国情和群团组织发展的实际状况，加快制定一部统一的群团组织基本法。以《群团组织基本法》为基本依据，消解目前我国不同群团组织管理方面法律法规之间的矛盾冲突之处，谨防不同法律法规之间存在的不协调现象。另一方面，在确立《群团组织基本法》基本法律地位基础上，在时机成熟时拟定《中国共青团法》等具体类别群团组织的单独立法，从而形成群团组织管理法律体系的基本架构，使群团组织管理真正做到有法可依，使群团组织依法自治有章可循，使其朝着法制化方向有序运行。

第二，在维护青少年合法权益方面尚有较大提升空间。虽然以往制定了不少有关维护青少年权益的政策法规，但大都散落于不同的法律条款之中，过于碎片化，不成体系。自改革开放以来，共青团就积极着手为维护青少年权益立法“鼓与呼”。然而，共青团在维护青少年合法权益方面仍存在诸多不足：①对弱势青年群体的关怀不足。比如，对进城务工青年农民工的就业创业服务，对吸毒青年的跟踪管理，对服刑人员子女的心理关怀，对“乙肝歧视”青年的权利支持等，共青团没有及时发声，工作不到位。②与其他群团组织的合作不足。有的学者发现，自20世纪90年代以来，共青团与工会、妇联的合作活动项目明显减少，存在“单打独斗”的情形。胡献忠：《政党主导下的共青团与工会、妇联关系研究》，《中国青年研究》2016年第3期。实际上，维护青少年合法权益方面的工作，完全可以借力发力形成合力。③对《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》的宣传、落实不力。这两部法律是在共青团中央的推动下起草的，理应执行得充分。但从实际调研的情况看，各级共青团系统对这两部法律的贯彻不太理想，有的共青团干部甚至都不知道这两部法律的存在。

4.内在协调性不足

协调性是国家治理现代化的一项重要标准。现代国家治理体系要求中央至基层，无论是政府治理还是市场治理抑或社会治理的各类制度规定作为一统的“有机体”在有序运行。改革开放以来，虽然共青团在组织的横纵建构层面在努力实现有机嵌合，但如果其自身组织结构的内在张力没有得到合宜的纾缓，则会使其陷入运行的困境。从协调性的标准来衡量，共青团转型尚有不足和短板之处。

从外在形态视角观察，共青团是一个典型的具有纵向控制机制的“科层制”组织结构。然而，这种层级结构更多是表象上、表面化、形式意义上的表征，更多是形式理性、技术理性、工具理性层面的外在建构。其内在深层的层级结构是，各级党组织对各级共青团组织的全面领导体系以及基于这种领导体系对共青团的全面、全方位、多维度控制。从一定意义上可以说，共青团的层级组织结构实质上是党的层级组织结构的外显形态，而且主要是基于党的组织体系的“嵌入”在进行实际运行的。这种双重“嵌入”的组织结构，对其结构转型产生了双重效应：一方面，能够在“体制内”层面参与政治协商实践、取得一定的政策“话语权”，影响公共政策的议程设置及其制定、施行、反馈、修正;另一方面，容易产生体制“寄生”性，欠缺主体性与活力，与国家政权机关趋同化，久而久之难免会脱离所联系的青年群体而丧失社会正当性基础与合法性空间。共青团的这种双重“嵌入”结构，对其组织系统的内在协调性而言会形成一定的牵制和制约，主要是：当同级党委的指示与上级共青团的指示发生冲突时怎么办？在调研访谈中，一位基层共青团工作成员这样坦诚指出：“有时候上面的活同时派下来，有团口的，有党口的，有政府相关部门的，非常多，真的忙不过来。没办法，只能慢慢完成。如果实在完成不了，只能先捡重要的事做。比如，像党口的事就要优先考虑，因为人事、提拔等都由他们管着……”笔者对Z省L县团县委书记的访谈笔记，访谈日期：2017年7月30日，访谈编号：ZLTXW20170730。

四、余论与讨论

上述基于国家治理现代化的逻辑和标准发现，改革开放以来共青团等群团组织虽然进行了不少努力，但转型的成效有待于进一步深入评估。主要是对以下三个问题的思考和处理还有待深化和拓展。

第一個问题是如何处理好党的领导与群团组织自主性之间的关系。这对关系的处理，既是一个传统的老问题，也是一个新的现实课题。之所以说这是一个传统的老问题，是因为在群团组织的成长史上，这个议题始终伴随着其发展进程。之所以说这是一个新的现实课题，是因为这个问题在当下仍没有得到有效解决。因而，理顺群团组织与党的关系，不仅是一个理论层面的议题，更是一个实践层面的问题。过往，由于这方面关系没有理顺，在群团工作中产生不少弊端。实际上，这对关系的建构具有一定的两难矛盾：如果强调政治上的依赖性，群团组织的自主性可能会受到影响;如果强调群团组织的自主性，政治上的依赖性可能会式微。于是，如何有效平衡依赖性与自主性这对矛盾成为群团组织的直接现实难题。在实践操作层面，往往以政治性压倒自主性，自主性的生长空间往往有名无实、名难符实、名实背离。事实上，这虽是极有张力的两个面向，但也并非完全对立，关键要把握两点：第一，基于群团组织与党的特殊历史渊源、政治关系，群团组织坚持党的领导具有内在必然性。这种领导主要体现在政治维度方面，即在政治原则、政治取向、政治方向、重大决策上与党保持高度契合。第二，群团组织接受党的领导主要体现在被动接受领导和主动接受领导两个方面。被动接受领导，主要指的是完全听从党的意志、命令。主动接受领导意味着群团组织要主动为党分忧，特别是协同党处理好相关社会群体的事务。这需要群团组织不仅要创造性地贯彻执行党的意志、意见，而且要契合特定群体群众需要、特点开展有针对性的工作。从这个意义上也可以说，群团组织增强群众性也是坚持党的领导的体现。康晓强：《更好发挥群团组织作用》，《人民日报》2017年10月11日，第7版。

第二个问题是群团组织如何复归群众本位。脱离群众是群团组织的一个“老大难”问题，不仅在中国，在其他社会主义国家也同样存在，很难通过短期的改革就彻底扫除。作为党联系群众的桥梁和纽带，这决定了群团组织既要对下负责——联结群众意愿、意见，代表特定群体大声发音，又要对上负责——在社会转型中增强“系统整合”功能，贯彻党的意志、意图。这种双重功能定位如果需求内在一致的话，当然皆大欢喜，如若需求不一甚至存在矛盾时，就会给群团组织的实际工作开展带来结构性张力。在大多数情景下，作为党“外围组织”的群团组织，自然而然会偏向党这一端，致使其维护、代表的职能虚化，群众对其的角色期待也慢慢失望、落空。群团组织应把群众的具体利益放在重要位置，大胆反映相关群体心声、诉求。这主要基于两点考量：其一，中国共产党作为中国唯一执政党，其重要功能是利益整合，而利益整合的基础是利益的分化。因此，让工会代表工人的利益说话、办事，让共青团代表青年的利益说话、办事，让妇联代表妇女儿童的利益说话、办事，经由这些群团组织的利益代表后再进行全面综合考量，就能寻求“最大公约数”，也才能充分反映不同群体的不同诉求。否则，都是同质化的诉求，根本就不需要整合。其二，群团组织如果不代表特定社会群体之期待和偏好，势必不易担当“桥梁”“纽带”的使命。如果只有一头畅通，另一头堵塞，这个“桥梁”只是“半成品”而已，难以发挥交通的作用。如果系而不紧甚至不系，这个“纽带”就会失去应有的功效。

第三个问题是如何型构相关领域社会组织与群团组织之间的关系。相关领域社会组织的涌现及其踊跃，不仅直接影响群团组织自身组织体系的重构，也直接影响其与所联结社会群体之间的关系建构。因此，如何处理好群团组织与相关领域社会组织之间的关系，不仅关乎社会组织作为一种“社会势力”的生长空间，也关乎群团组织自身的全面转型。笔者认为，可把群团组织与相关领域社会组织的关系用统合主义的框架进行框定，由此型构群团组织与社会组织相互耦合、有机互动的社会共同体结构形态，这样至少有以下三点好处：其一，为社会矛盾的“稀释”创造空间，为多样利益的协商提供协调平台;其二，增进社会秩序之整合，使分化的社会经由组织介体的整合得以优化;其三，有利于相关领域社会组织与群团组织在服务、引导特定社会群体方面合作关系、互动网络的开展及其维系。

作者单位：中央党校科学社会主义教研部

责任编辑：秦开凤