日本《山村振兴法》与山村林业振兴

李汀 恭映璧

日本政府出台的《山村振兴法》及其法律体系是为应对经济高速发展过程中山村经济发展相对滞后和不断加剧的人口空心化、老龄化等问题而制定实施的。通过50余年的立法和实践，日本在山村振兴方面积累了丰富的经验，这对我国乡村振兴，特别是林区和山区的经济振兴具有一定的借鉴意义。

立法背景与目的

上世纪50年代中叶，日本经济进入高速发展时期，伴随着城市化的快速发展，城乡差距加大，乡村人口大量向城市聚集，带来了乡村农林业用地荒置荒芜、老龄化、社会经济功能下降、自然资源保护与开发难以为继等一系列问题。乡村人口持续外流，其中占乡村总数60%的山村是经济衰落和人口骤减的主要地区，1960～1970年，约有640万人流向城市；第一产业的就业者比例由1955年的41.1%下降到1965年的24.7%；山村的主要自然资源——森林，同时也是国家保护水土和环境的重要资源库，因为无人管理而持续荒芜和退化。

日本政府意识到形势的严峻性，于1965年颁布并开始实施《山村振兴法》，其核心内容是通过基础设施建设，推动山村本地资源的开发，形成产业，促进就业，改善居住环境和医疗教育水平，缩小山村和城市发展的差距。日本的山村振兴事业在实践中总结经验和不断完善，逐步将产业振兴的重点向林业等山村特色产业倾斜，使其成为了山村振兴的内生动力。

《山村振兴法》将“山村”定义为：土地以林地为主，交通、经济、文化条件较差，产业不发达，居民生活和文化水平较低的山区，以及其他林地率高于75%、人口密度低于1.17人/km2的乡村（以下简称“振兴山村”）。

立法历程及主要内容

1965年颁布《山村振兴法》时，确定以10年为一个计划周期，同期还制定了《山村振兴法施行令》、《山村振兴法施行规则》等相关法律。《山村振兴法》已经延长并修订了5次，现在实施的是于2015年修订的版本。

2015版《山村振兴法》的主要内容是：第1～3条，提出了山村振兴的目的，定义了“振兴山村”的条件，明确了山村振兴的目标（包括交通通讯、资源利用、产业振兴、灾害防治、社会保障、文化教育等）；第4～5条明确国家和地方政府在山村振兴事业中的主要作用，其中国家政府主要是资金支持，地方政府主要确保振兴计划的顺利实施；第6～8条，规定在确定振兴山村前的调研工作，以及振兴山村的确立步骤和山村振兴计划应包含的详细内容和变更办法；第9条是制定振兴山村计划的程序与方法；第10条提出国家对地方政府和开发山村资源的企业的扶持；第11～16条明确了振兴山村道路建设、税收减免等相关政策；第17条是针对在山村从事农林渔业生产经营的融资和贷款规定；第18～21条是对信息通信、可再生能源、医疗保障、社会养老、文化事业等的促进要求，以及对农林渔业知识的科普、城乡交流等机制构建、野生动物防范、教育条件改善等；第22条是部门协商机制。

《山村振兴法》实施成效

日本通过《山村振兴法》的实施，改善山村生活、生产状况，营造良好的居住环境，投资扶持基于当地特色的产业，形成山村发展的良性循环，取得了一定成效，缩小了山村与城市发展的差距。

据日本政府统计，2010年振兴山村市政道路的建设率为94%（全国为97%），基本接近了全国平均水平；2010年振兴山村自来水普及率达到69.6%，虽然与全国水平91.6%尚有22%的差距，但与2000年41%的差距相比，已有了大幅的提升；2010年振兴山村的财政力指数（过去3年财政收入除以财政支出的比率）达到0.39（全国为0.53），与2000年0.28相比，提高了39%。这些情况的变化，反映出日本振兴山村以交通道路为主的基础设施条件得到了较大的改善，财政收入有了大幅度提高。

山村振兴中发展林业产业的意义

在《山村振兴法》的实施过程中，林业产业的作用不断增强。一方面是在法律层面上强化了林业的作用和地位。在《山村振兴法》制定并实施初期，各振兴山村吸引了很多外来投资，这些投资重点放在了旅游、房产、加工业等产业上，短时期内在不同程度上促进了山村产业的发展.然而经历了一段时间后，日本政府发现这些建立在外来“输血”基础上的产业存在不稳定、不可持续等问题，容易发生与山村当地文化、资源利用相冲突的情况。经过多年的实践，日本政府开始注重发展以本地资源为依托的产业，以此增强振兴山村的“造血”功能，从而对《山村振兴法》逐步进行了完善和调整。2015年版的《山村振兴法》，在第1条中新增了“促进山村的自主开发”的内容；第3条表述中新增了“通过引进振兴地方特色的农林水产品加工业和销售业，发掘本地资源，培育生产具有地方特色的产品”“盘活地域资源”“推进再生能源的利用、促进木材利用、培育有助于山村振兴的人材”的内容；第8条用了约900字的篇幅（全文的1/10）来详细说明如何申报和确立充分利用林业等本地自然资源的产业项目，并专门列出了“森林资源活用型地域活性化事业”等项目的申报要求。《山村振兴法》修订内容的变化，说明日本政府充分认识到山村振兴要增强“造血”功能，必须发展以林业为主导的特色产业。

另一方面体现在国家加大了对林业产业的投入扶持和政策支持。一是在国家的财政资金支持政策方面，2017年日本振兴山村的林业补助预算资金共计约2991亿日元，其中公共事业预算资金约2817亿日元，包括：森林整备事业资金，治山事业资金，农山渔村地域整备资金；非公共事业预算资金约174亿日元，包括：构筑面向未来林业基础补助资金，支持森林整备地域活动补助资金，新型木材研究与开发利用资金，发挥森林·山村多种功能的对策资金，森林·林业人材培育对策资金，山村活性化支持资金，特用林产品振兴综合对策资金，麋鹿对森林侵害的紧急对策资金，非公共事业预算资金几乎都投资在了振兴山村的林业产业发展上面。二是在融资政策方面，日本政策金融公库机构还为振兴山村的农林渔业从业人员提供低息贷款。对于享受了国家补助的项目，贷款利率1.95%（其中属于公共利用设施的利率为0.95% ），融资额度为自身負担金额的80%以内，偿还期25年（含8年宽限期）；对于没有享受国家补助的项目，贷款利率为0.8%，个人融资额度为1300万日元（其中属于公共利用设施为2600万日元），法人·团体融资额度为5200万日元（其中符合新规雇用政策条件的，可达6000万日元、1亿日元、3亿日元、5亿日元），偿还期25年（含8年宽限期）。三是在税收减免政策方面，依据2015版新制订的《山村振兴法》，对从事发掘利用本地资源的制造业和从事农林水产品的销售业给予税收优惠，资本金5000万日元以下的减免税费额度500万日元以上，资本金超过5000万日元以上的减免税费额度1000 万日元以上，等等。