全面实施市场准入负面清单完善市场经济体制

张振 吴欣静

经党中央、国务院批准，国家发展改革委、商务部最新印发了《市场准入负面清单（2018年版）》（以下简称《清单（2018年版）》），这标志着我国市场准入负面清单制度进入了全面实施的新阶段。近日，国家发改委就全面实施市场准入负面清单有关情况举行发布会。国家发改委政研室副主任、新闻发言人孟玮主持发布会，体改司司长徐善长、副司长万劲松，商务部条法司副巡视员叶军出席发布会并对媒体提出的热点问题进行了解答。发布会伊始，徐善长就市场准入负面清单制度改革的有关情况做了介绍。

重大制度创新 完善社会主义市场经济体制

徐善长强调，全面实施市场准入负面清单制度是党中央为不断完善社会主义市场经济体制作出的重大决策部署。党的十八届三中全会提出要“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。”党的十九大报告进一步明确要求全面实施市场准入负面清单制度。2015年10月，国务院印发《关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发〔2015〕55号，以下简称《意见》），对建立和实施市场准入负面清单制度作出全面安排。国家发展改革委、商务部按照部署要求，牵头开展试点、制定清单等改革工作。

实行统一的市场准入负面清单制度，是一项重大的制度创新。主要有四个方面的重大意义。

一是有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用。全面实施市场准入负面清单制度，意味着我国在市场准入领域确立了统一公平的规则体系，意味着清单之外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等自主选择是否进入，有关部门和地方政府不能再随意出台对市场准入环节的审批措施，真正实现了“非禁即入”。全面实施市场准入负面清单制度，厘清了市场和政府在市场准入环节发挥作用的边界，市场主体可以根据市场准入负面清单，一目了然地知晓什么不能做、什么需要审批许可、什么可以自主决定，从而为市场主体的创业创新提供了巨大空间，有利于市场这只“看不见的手”在市场准入环节发挥决定性作用。这项制度的建立将会加快推动形成各类市场主体公开公平公正参与竞争的市场环境，不断完善统一开放、竞争有序的现代市场体系，为发挥市场在资源配置中的决定性作用提供制度性保障。

二是有利于激发市场主体活力。市场准入负面清单制度全面实施后，无论是国企、民企还是混合所有制企业，无论是内资还是外资，无论是大企业，还是中小企业，都一视同仁，享有同等的市场准入条件待遇，实现“规则平等、权利平等、机会平等”。全面实施市场准入负面清单制度，进一步规范各级政府在市场准入环节的管理权限和措施，有利于打破各种形式的不合理限制和隐性壁垒，将“剩余决定权”和“自主权”赋予市场主体，实现“海阔凭鱼跃，天高任鸟飞”，激发各类市场主体特别是非公有制经济的活力。

三是有利于政府加强事中事后监管。全面实施市场准入负面清单制度，要求政府从“重事前审批”转变为“加强事中事后监管”，将监管关口后移，把更多监管资源投向加强对市场主体投资经营行为的事中事后监管。全面实施市场准入负面清单制度后，各级政府要不断提升事中事后监管能力和水平，通过动态的、全流程的风险监测与管理，切实把该管的事管好，使市场既充满活力又规范有序。

四是有利于推进其他相关方面的改革。市场准入负面清单是一项基础性制度。全面实施市场准入负面清单制度，有利于明确政府发挥作用的职责边界，强化政府在战略、规划、政策、标准等制定和实施方面的功能。同时，将进一步推动与市场准入负面清单相关的审批体制、投资体制、监管机制、社会信用体系和激励惩戒机制的改革，进一步完善与市场准入制度相关的法律、法规，推进国家治理体系和治理能力现代化。

此外，徐善长对《清单（2018年版）》的主要内容及其与其他制度清单的关系做了梳理。

《清单（2018年版）》主要包括清单说明、清单主体和附件三部分。第一部分是清单说明，共有九条，对清单的内容、定位、范围、事项来源、适用条件、法律效力層级、制定权限等，以及清单与我国参加的国际公约、与其他国家或地区签订的双多边协议的关系等问题作出了明确，进一步厘清了清单的边界。第二部分是清单主体，包括“禁止准入类”和“许可准入类”两大类，其中禁止准入类4项、许可准入类147项，一共有151个事项、581条具体管理措施。第三部分是附件，包括两个附件，第一个附件汇总列出了现有法律法规明确设立的与市场准入相关的具体禁止性规定，共15类135条；第二个附件列出了《清单（2018年版）》对《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》的7处修订调整的有关内容。

徐善长表明，《清单（2018年版）》将我国产业政策、投资政策及其他相关制度中涉及市场准入的内容直接纳入，这将确保“全国一张单”的权威性与统一性，有助于各方面政策协调统筹。一是将《产业结构调整指导目录》纳入清单。《清单（2018年版）》将产业结构调整指导目录中的“淘汰类项目”和“限制类项目”纳入。目前，国家发展改革委已经牵头启动《产业结构调整指导目录》全面修订工作，修订完成后，市场准入负面清单也将与其直接衔接。二是将《政府核准的投资项目目录》纳入清单。将《政府核准的投资项目目录（2016年本）》中，与清单相关的10个事项直接纳入《清单（2018年版）》许可类。三是将《互联网行业市场准入禁止许可目录》纳入清单。该目录是按照《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发〔2015〕40号）要求制定的，不再单独向社会公布，而是纳入《清单（2018年版）》统一公布。

关于市场准入负面清单与外商投资负面清单的关系，徐善长指出，当前，我国对外资采取的是准入前国民待遇加负面清单的管理模式。2018年6月，国家发展改革委、商务部对外发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》。两个清单各有定位、功能不同。外商投资准入负面清单仅针对境外投资者，属于外商投资管理范畴。市场准入负面清单是适用于境内外投资者的一致性管理措施，是对各类市场主体市场准入管理的统一要求，属于国民待遇的一部分。外商投资准入负面清单之外的领域，按照内外资一致原则实施管理。

法治、安全、渐进、必要、公开 制定原则有依据

市场准入负面清单是一项创新性的制度改革，世界上没有特别成熟的样板可借鉴。因此在制定清单工作中需依据哪些原则的问题，徐善长指出，党的十八届三中全会和十九大对建立这项制度作出了部署，国务院于2015年发布《意见》，对如何建立和实施市场准入负面清单制度作出了细化要求。按照党中央、国务院的决策部署，国家发展改革委、商务部会同各地区各部门进行深入研究，主要从五个方面确立了这项改革的原则。

一是法治原则。按照全面落实依法治国的基本方略，对依据法律、法规和国务院决定设定的市场准入类管理措施，进行合法性审查和全面评估后，制订形成清单。对法律、法规和国务院决定未做规定的管理措施，原则上不列入清单。个别设立依据效力层级不足的，对这些事项进行了严格审慎的评估，确属必要暂时列入清单的管理措施，以加★形式将这些措施在清单中标明，同时要求尽快完善立法程序。

二是安全原则。制订市场准入负面清单坚持维护国家安全和社会稳定原则，坚持总体国家安全观，遵循维护国家安全的法律法规和国家关于各领域安全的制度体系。对涉及人民生命财产安全、政治安全、国土安全、经济安全、文化安全、社会安全、生态安全等国家安全的有关行业、领域、业务等依法采取相应的禁止进入或许可准入的管理措施。

三是渐进原则。制定和实施市场准入负面清单，立足当前国情，按照先行先试、逐步推开的原则，整体规划，循序渐进，分步实施。2016年，经国务院批准，国家发展改革委、商务部制订《市场准入负面清单草案（试点版）》，在天津、上海、福建、广东4省（市）开展试点。2017年，试点范围扩大到辽宁、吉林、黑龙江、浙江、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西等15省（市）。在认真总结试点经验基础上，修订形成《市场准入负面清单草案（2018年版）》。

四是必要原则。在制订市场准入负面清单的过程中，坚持必要原则，确保列入清单的事项尽量简化、确属必要。针对非投资经营活动的管理措施、准入后管理措施、备案类注册类登记类管理措施、职业资格类管理措施、只针对境外市场主体的管理措施以及针对自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等特定地理区域、空间的管理措施等不列入市场准入负面清单，按照相关规定执行。

五是公开原则。市场准入负面清单的制定和调整过程坚持公开原则，将清单的制订和调整过程向社会公开，在市场准入领域形成稳定、透明、可预期的制度安排，充分保障公众的知情权和参与权。除依法应当保密的外，制定和调整市场准入负面清单的事项、依据和结果都向社会公开。同时探索逐步引入市场主体、行业协会、企业家、专业技术人员、社会公众等多元主体共同参与清单制订和调整的机制，接受社会公众监督。

三方面调整修订确保清单更加规范、清晰、优化

关于《清单（2018年版）》、《市场准入负面清单草案（试点版）》（以下简称《清单（试点版）》）有哪些区别，万劲松表示，《清单（2018年版）》是在《清单（试点版）》基礎上修订形成的，基本延续了《清单（试点版）》的框架结构和主要内容，保证了清单的稳定性和连续性。根据清单试点情况和各方面意见，主要在三个方面对《清单（试点版）》进行了调整修订。

一是增加清单说明。《清单（试点版）》没有清单说明，在试点过程中，各地区各部门和市场主体提出希望有一个把握清单总体遵循的指导说明，将一些具体原则和要求予以明确。经研究，《清单（2018年版）》增加清单说明部分，作为了解把握清单总的遵循，以便市场主体和各级政府正确理解和使用清单，增强清单的可操作性以及与其他相关事项的协调性。

二是优化清单结构。主要在三个方面进行了优化：首先，主清单不再逐条列出法律法规明令禁止的事项，具体相关法律措施以清单附件形式列出，便于市场主体参考。（例如《清单（试点版）》中“禁止围湖造田（地）和违规围垦河道”“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等”“禁止在临时利用的无居民海岛上建造永久性建筑物或者设施”等法律法规有关禁止性规定是所有人和所有市场主体都必须遵守的普遍性规定，不仅市场主体不能违反，其他任何人也不能违反。但是，市场主体在投资经营过程中往往容易违反这些法律法规，因此，将这些与市场主体投资经营密切相关的禁止性规定作为附件列出，有利于规范市场主体行为。）其次，将对《产业结构调整指导目录》有修订调整的7条措施作为附件列出，其他措施不再逐条列出。调整的7条措施包括国务院出台文件有明确要求调整的、国家标准已经修订的和试点过程中发现确需调整的情况。第三，在清单中增设“地方性许可措施”栏目，进一步提升清单的完备性。这些地方许可措施主要把地方法规设立的准入类许可事项纳入进来，解决了地方根据《行政许可法》设立的地方性市场准入管理措施与全国清单如何衔接的问题，使市场准入负面清单不再有空白领域。

三是进一步规范和缩减清单事项。此次修订从是否符合清单定位要求、是否合法有效、表述是否准确等方面对清单事项和管理措施进行逐条评估，并作进一步优化整合。做到该减的坚决减，该留的科学留，该增的合理增。经上述几个方面调整，《清单（2018年版）》共列禁止和许可类事项151项，总体上比《清单（试点版）》原有的328项减少了177项，压减幅度达54%。

“改旧”与“立新”并重 不断完善清单动态调整

对于如何确保负面清单中条款是适应当前或未来经济发展的，以及什么情况下可进行有必要的修订，叶军强调，市场准入负面清单的制定遵循法治原则，虽然列入清单的事项都是于法有据的，但是有些事项制定时间较早，随着经济社会的发展，已经与当前的技术工艺发展、产业调整升级、市场发展阶段不相适应。

全面实行市场准入负面清单制度后，国家发展改革委、商务部将按照改“旧法”与立“新法”并重的原则，会同有关部门全面清理涉及市场准入、投资经营的法律、法规、规章、规范性文件以及各类行政审批，应当修改、废止的及时加以修改、废止或提出修改、废止的建议。涉及突破现行法律的，由国务院提请全国人大或其常委会修改或暂停实施相关法律；涉及突破现行行政法规的，由国务院修改或暂停实施相关行政法规。同时，积极推动与市场准入负面清单制度相适应的相关立法工作。

下一步，国家发展改革委、商务部将按照党中央、国务院要求，着手建立市场准入负面清单动态调整机制。研究制定并不断完善清单动态调整工作方案，引入市场主体、行业协会、专家学者等共同参与市场准入负面清单的修订调整，明确和细化清单调整频次、方式、流程，探索建立市场准入负面清单调整第三方评估机制。通过动态调整机制推动不断放宽市场准入限制，进一步缩减清单事项，优化清单结构，增强清单事项的科学性、规范性和完备性。

打破不合理限制和隐性壁垒 营造公平公正市场环境

全面实施市场准入负面清单制度后，需要强化制度的落地实施，特别是实现对各种所有制市场主体市场准入门槛的公平公正和一视同仁。对于如何真正意义上推动“非禁即入”的普遍落实，徐善长表明，我国实行的是公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分，党的十九大把“两个毫不动摇”写入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。在党中央的关怀和支持下，我国民营企业不断发展壮大，已经成为推动我国发展不可或缺的力量。不同所有制主体在市场准入、资质许可等方面的待遇应该完全公平。实行市场准入负面清单制度，有利于营造公平公正的市场环境，给市场主体松绑减负，进一步激发民间资本创新创业活力。

市场准入负面清单是适用于境内外各类市场主体的一致性管理措施。全面实施市场准入负面清单制度后，我国对市场准入的审批将实行“清单化”管理。下一步，国家发展改革委、商务部将会同各地区各有关部门，进一步清理清单之外针对市场准入环节的审批事项。在市场准入负面清单之外，不得对民营企业设置不合理或歧视性的准入条件，不得采取额外的准入管制措施。对于清单内的管理措施，要进一步明确审批条件和流程，对所有市场主体公平公正、一视同仁，减少自由裁量权，在市场准入、审批许可、投资经营等方面，打破各种形式的不合理限制和隐性壁垒，营造稳定公平透明可预期的营商环境。

地方性许可措施可协调区域差异性问题

目前我国区域经济社会发展情况不同，关于市场准入负面清单如何协调区域间的差异性的问题，徐善长表示，我国地区发展差异大，資源要素禀赋、主体功能定位等方面有很大不同，为增强市场准入负面清单的操作性、针对性，允许省级人民政府在全国统一的市场准入负面清单基础上，根据本地区资源要素禀赋、主体功能定位、产业比较优势、生态环境影响等因素，提出调整市场准入负面清单的建议，报国务院批准后实施。

为此，在《清单（2018年版）》中，专门增设了“地方性许可措施”栏目，将少量全国性管理措施未涵盖、符合清单定位且由省级人民政府根据《立法法》《行政许可法》按照相关的立法程序制定的地方性市场准入管理措施（目前共33条），进一步体现地区差异性，提升清单的完备性。这些措施在全国性管理措施中没有，是有关省份根据地方实际情况，通过地方立法程序设立、为地方所特有的，经过严格评估，将其列入地方性管理措施。

对于全国清单已有的事项，不少地方也通过地方性法规提出了一些细化的管理规定，这些规定属于对全国清单事项在执行和操作层面的延伸，不属于新设审批事项，因此，没有将其列入清单。