内部控制水平对村镇银行财务绩效的影响——基于A、B两家村镇银行的对比分析

●陈英杰

（作者单位：台江富民村镇银行股份有限公司）

一、问题的提出

内部控制是任何营利性法人机构风险控制最为重要的基础工作。营利性法人机构良好的内部控制将给其带来良好的财务绩效。营利性法人规范管理的首要工作，就是要做好内部控制的设计。农业是我国国民经济的基础，资金是农业经济的血脉，近15年来，我国每年的中央第1号文件，均聚焦“三农”工作。足见国家对“三农”工作的重视。随着国家的推动，农业农村经济逐步活跃起来。改革开放后，我国银行业金融机构迅速发展起来。但银行业基本扎堆城市。我国广大县域金融市场的竞争并不充分。特别是在乡镇，亟待新的金融机构进入，以形成良好的银行竞争市场，保障诚实守信做事业的人们可以获得资金支持。村镇银行基于这样的背景应运而生。我国第一家村镇银行——四川仪陇惠民村镇银行股份有限公司于2007年3月在四川省南充市仪陇县设立。随后十余年，村镇银行如雨后春笋般涌现。截至2018年6月末，全国共成立1604家村镇银行，村镇银行的县域覆盖率达67%，这个覆盖率包括了415个国家级贫困县和连片特困地区①。国家对村镇银行的定位是支持“三农”、支持小微企业。除了四川广元贵商村镇银行、江西赣州银座村镇银行、河南南阳村镇银行及设立在国家级新区——贵州贵安新区的贵安发展村镇银行等少数几家是以地级市域为单位发起设立外，其他的基本是以县域为单位发起设立。村镇银行立足县域、扎根农村的金融服务方向，决定了其提供金融服务的范围就是在县城和农村市场，其服务的对象就是县域个体工商户和“三农”群体。大部分村镇银行设立后，由于自身初期为了发展业务而对内部控制的重视程度不够，或者由于管理人员和专业技术人员的管理能力和专业素养跟不上实践发展的需要，或者由于领导者思想道德素质出现走偏等因素，村镇银行的内部控制出现诸多问题。因此，内部控制的完备性和有效性就成为困扰村镇银行发展的难题。如何完善内部控制，实现内部控制的全覆盖和确保内部控制的有效性，是摆在村镇银行管理者面前的一个至关重要的问题。村镇银行作为营利性法人，其目标是生存、发展和获利。村镇银行要提升财务绩效，保障其贷款本金不受损失，并获得盈利，完善和有效的内部控制必不可少。为此，本文将从内部控制环境、风险评估、内部控制活动、信息与沟通以及内部监督五个要素对村镇银行财务绩效的影响出发，分析村镇银行内部控制与财务绩效之间的关系。在此基础上，实地走访27家村镇银行，开展了深入广泛的调研和考察，选取其中两家最具典型性的村镇银行为本文的分析对象，分析内部控制与财务绩效的关系。最后，就优化村镇银行的内部控制设计，提出意见和建议。

二、文献回顾与理论综述

国内外学者对内部控制与财务绩效之间的关系进行过深入广泛的研究。学者们的研究成果归纳起来主要集中在如下几个方面：外国学者Bryan（2005）认为，内部控制工作做得不好的企业，财务绩效必定表现不好。也就是说，内部控制的好坏与财务绩效的好坏之间呈正相关关系。企业的内部控制做得越好，企业的财务绩效越好；企业的内部控制工作做得越差，其财务绩效也就越差。Luetal（2011）也认为，一家企业的经营绩效与其内部控制水平呈正相关关系。胡雪萍（2012）经过研究后认为，内部控制五要素都分别与公司财务绩效成正相关关系，内部控制整体也与公司财务绩效成正相关。田利军（2015）认为，公司内部控制水平越高，则其财务绩效一定较好。屠智龙（2017）认为，完善成熟的内部控制是企业财务绩效提升的保障。如果企业的内部控制不成熟或者不完善，就有可能导致企业财务绩效出现问题。徐晓芬（2018）认为，有缺陷的内部控制对企业来说是致命的，修复缺陷对企业发展有重要作用。企业要经常对其内部控制进行检查和监测，如果企业通过内部检查、审计，或外部审计发现企业的内部控制出现问题，就应当及时采取措施进行适当的修复。

国际上内部控制经历了内部牵制、内部会计与管理控制、内部控制结构与整体框架三个阶段。企业内部控制的第一个阶段是以查错防弊为目标，所以第一个阶段我们通常称为“查错防弊阶段”。查错防弊阶段的主要职能是防止企业在操作中没有遵守基本的规章制度和流程，或者即使遵守了基本的规章制度和流程，但现代科技介质和载体出现问题而引起错误或舞弊；或者因为内部人员为了达到某种目的，利用内部控制的缺陷故意实施侵犯企业利益的行为。查错防弊一直是企业的基础工作。第二个阶段是以设计一套内部会计控制系统为目标，通过这套会计控制系统来对企业日常的会计操作行为进行监控检查，发现和识别会计操作中存在的错误和舞弊行为，从而有针对性地采取措施，及时对错误行为进行纠正和对舞弊行为进行处罚。第三个阶段是以构建整体理论框架为目标。“内部控制”的概念被1936年美国会计师协会在《注册会计师对财务报表的审查》报告中定义为“为保护现金及其他资产和检查账簿的准确性而采取的手段和方法。”1992年，美国COSO发布了《内部控制整合框架》，从八个方面率先对内部控制进行了规范，分别是：内部环境、目标制定、事件识别、风险评估、风险反应、控制活动、信息沟通和监督。这是目前国际上公认的最权威的内部控制。我国财政部2008年发布了《企业内部控制基本规范》，从内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五个方面，对企业内部控制进行了规范。

三、内部控制对财务绩效的影响

（一）良好内部控制环境能够保障机构规范运行

村镇银行的内部控制环境建设，也是其法人治理的重要环节之一。《村镇银行管理暂行办法》规定，村镇银行的组织架构建设，适用公司法的规定，采用有限责任公司或者股份有限公司形式。这两种类型的企业组织形式是现行的主流企业组织形式。从1600年尼德兰王国和不列颠王国创立东印度公司开始，公司的法人治理机制就开始运行。但东印度公司的公司治理机制只是一个雏形。随着实践的发展，公司治理不断获得进步。作为有限责任公司或者股份有限公司形式的村镇银行，如何实现自身法人治理的规范和优化，是一个新的主题。其一，如何设置股东会、董事会、监事会、高级经营管理层这“三会一层”的运行机制，是最为重要的问题之一。“三会一层”的设置，特别是决策机制设置、控制系统设置，是“三会一层”建设中一项重要的内容。其二，机构设置是内控环境建设的重要内容。村镇银行如何根据单位事权划分的逻辑性、事务的多少、人员结构状况，结合管理层级和管理跨度优化的要求，合理设置内部组织结构，也是控制环境建设的重要内容。这些问题解决好了，事权清晰了，既无“事务专执、临其推诿”的尴尬，又无“量无大小，苦乐不均”的抱怨。其三，企业人力资源政策和干部管理政策的好与坏，也是村镇银行内部控制环境的重要方面。管理的核心要义在于管理好人。事情的成本关键在人。人员选择好了，人的积极性、主动性、创造性调动起来了，企业也就发展起来了。村镇银行对干部的选择应当坚持“德才兼备，以德为先”的原则。选人要注重被选聘者的道德修养和专业胜任能力。这两者都要兼顾好。在治理实务中，在选人用人问题上，对于高级管理人员，更重要的是把握好以德为先的要义，把高级管理者的道德品质放在第一位。因为高级管理人员的决策行为将对村镇银行产生非常重大的影响。高级管理人员选择失误，很可能发生道德风险事件。但这不是说能力就不是主要考虑的因素，而是两者都很重要。但两者相权的话，道德是首位的。高管人员没有道德管不好自己，没有能力管不好员工。而对于中层干部和一线员工，其道德和能力两者相权的话，则要把能力放在首位。因为中层和员工与高管人员有所不同，高管是决策者，而中层和一线员工是执行者。作为决策层的高管决策行为对组织具有非常重大的影响。而中层和员工处于执行层位置，其执行行为受到高管人员的监督。他们的工作任务更多是执行高管人员的意图。从这个意义上来说，中层与普通员工执行能力就显得相对重要，而其决策能力反而下降到了次要位置。结合法律法规和监管部门要求做好合规管理工作，也是村镇银行内部环境建设的工作要求。村镇银行的法人治理和制度建设，必须接受监管部门的监督。内部控制环境建设好了，机构的产出效率才能提升，机构的财务绩效水平才能提升。

（二）持续的风险评估有利防患于未然

村镇银行因机构性质的特殊性，经营管理中的关键工作之一在于对风险的管控。从某种意义上来说，银行就是经营管理风险的组织机构。一家银行如果风险管控不好，就会出现难以挽回的损失。村镇银行的风险主要来源于以下几个方面：一是操作风险。这就是村镇银行由于内部员工的操作不当，或者由于银行的信息技术系统出现故障而造成的风险。二是流动性风险，即已在村镇银行存款的存款人需要取款时，村镇银行不能按时兑付存款人的存款资金而引起的风险。三是违约风险，即村镇银行的客户贷款后，贷款或者贷款利息到期时，客户不能按时向村镇银行还本付息而引起的风险。四是法律风险，就是村镇银行在经营过程中，由于未对其行为是否合法合规进行审查和把控，事后因该行为违反法律法规规定而导致发生损失的可能性。五是声誉风险，是指由于村镇银行内部行为、事件或村镇银行自身以外的事件引起的，社会公众对村镇银行的负面评价。从这五个方面来看，风险管控水平是银行生死成败的关键因素。村镇银行如何结合行业特点，通过综合研判得出风险承受度，设置自身风险控制目标。这是村镇银行风险控制的基础。另外，村镇银行如何识别来自各方的风险，也是风险评估应当关注的重点内容。如何结合行业特点，采用定性与定量相结合的方法，分类制定风险控制策略和各种应急预案，并动态对控制政策和应急预案进行调整，从而实施对各种风险的有效控制。这是风险评估的最终目标。通过持续风险评估，防范合规风险、信用风险、操作风险、流动性风险和声誉风险可能带来的损失，是村镇银行避免经营失败、减少计提拨备、提升财务绩效的重要手段。所以，对村镇银行进行持续的风险评估，是促进村镇银行健康发展必不可少的工作。

（三）控制活动的全面到位有利于增收节支

村镇银行的内部控制活动主要有：第一，关于如何做好内部授权。村镇银行作为独立的营利性法人机构，组织机构搭建起来后，如何实行合适的内部授权，是一个非常重要的问题。村镇银行的内部授权应当适度，股东大会对董事的授权，董事会对经营管理层的授权，经营管理层正副职的授权，分管的高管人员对部门负责人的授权。这些授权必须是环环相扣的。每一层级对下级授权的额度，应当随着管理层级的降低而逐步减少。村镇银行任何一级管理者在授权过程中，不能将其从上一级管理者获得的授权，原封不动地转授权给其下属。任何一级管理者对其下一级的授权，都必须对其授权的对象进行必要的监督和管控。任何一个管理者对其下级授权，都不能一授了之。对下属授权应当做好授权后的各项监督工作，授权后还要形成良好的监督汇报机制，适时听取被授权者的工作汇报。第二，村镇银行不相容的岗位要相互分离。所谓不相容的岗位，简单地说，就是在村镇银行中，因工作人员可能发生错误或舞弊，而不能由一员工全程操作，而必须对岗位的职责事务进行交叉复核和互相监督的岗位。在村镇银行里面，不相容岗位发生舞弊的可能性非常大。村镇银行在控制活动中，必须对其内部的不相容岗位进行全面梳理，保证所有的不相容岗位相互分离。第三，建立和执行财产清查和保护制度。财产清查保护制度的建立和有效执行，将是村镇银行保护好自身财产的重要步骤。村镇银行要建立这样一个制度：每年必须对固定资产和低值易耗品盘存一次。盘存过程中，要建立台账和卡片对盘存情况全面登记管理。盘存中村镇银行要将责任原原本本落实到使用人。村镇银行要建立制度，在员工换岗和离职时，要进行固定资产和低值易耗品移交登记。村镇银行通过这些措施，保障自身的财产安全。第四，村镇银行财务预算、预算执行和预算执行纠偏，能够促进村镇银行节约支出，从而避免不必要的浪费。下一个财务周期到来之前，村镇银行必须做好将要来临的财务周期内的财务预算。银行财务预算不能一算了之，而是要做好实事求是的预算执行纠偏。第五，做好控制活动的其他工作。村镇银行的财务分析和业务分析制度也是非常重要的工作。财务分析和业务分析制度是村镇银行绩效考核制度和考评体系的重要部分。另外，村镇银行还要建立健全重大事项报告制度，其自身发生的重大事项必须在规定时间内，向有关部门报告。村镇银行还应当建立健全突发事件、重大风险事件应急处置机制。这些制度机制建设，都是控制活动的重要内容，有利于增收节支，从而提升村镇银行的财务绩效。

（四）良好的信息沟通是村镇银行现实的生产力

村镇银行内部管理的一个关键环节，就是要建立良好的信息与沟通机制。管理人员做好报告路线设置、工作部署路线设置、反馈机制设置，这也是村镇银行非常重要的工作。这些都是村镇银行信息沟通中非常重要的内容。但对大多数村镇银行来说，这些问题都没有获得管理当局的足够重视，从而影响了村镇银行员工工作效率的提升，进而制约了村镇银行的产出能力。如果报告路线不清晰，将会在村镇银行内部形成多头管理、多头指挥的困局。这种困局一旦形成，将会导致村镇银行的下级员工无所适从，各种推诿扯皮的现象将屡见不鲜。从走访了解的村镇银行来看，这一困局体现得尤为明显。在村镇银行内部，领导工作部署路线也不清晰。不清晰的工作部署路线，将导致下属无法理解决策者的思路，更无法将决策者的思路贯彻落实下去。从外部调查的家村镇银行的情况来看，有些班子成员在决策问题上思绪混乱，布置工作没有章法，也没有经过认真的思考。更有甚者，个别村镇银行的领导班子是沿用传统的“三拍决策法”，就是所谓的一拍胸脯作保证，二拍脑袋做决策，三拍屁股不认账。这种原始而粗暴的决策方式，导致村镇银行的内部管理一片混乱。另外，信息传导机制建设也是一项非常重要的工作。调研中，有部分村镇银行管理人员对员工的教育没有章法，信息传导不到位、混乱。这种传导方式导致员工不能理解管理者的意图，或者让员工曲解了管理者的旨意，最终导致员工走错或迷失了方向。反馈机制建设也理应是村镇银行内部控制建设的一项重大内容。村镇银行如何形成清晰的反馈机制，让决策者决策时能准确获取一线发生的情况。管理者如何有针对性地开展工作，从而精准地解决问题，也是村镇银行沟通机制建设的一个重要方面。村镇银行如何建立信息处理机制，对于内、外部获得的各种信息，村镇银行如何对这些信息去粗取精、去伪存真，从而形成决策有用的信息，也是信息沟通的一个重要方面。反舞弊机制、投诉举报机制和举报人保护制度，是企业内部信息沟通的重要内容。村镇银行的内部信息沟通可以使内部和谐度提升，也可以通过沟通获取有价值的各类决策有用信息。从这个角度来说，信息与沟通能力提升，就是提升村镇银行自身的生产力，从而提升自身的财务绩效。

（五）内部监督有利于改进水平提质增效

村镇银行内部监督制度，包括内部监督制度建设、内部控制缺陷的认定标准、内部控制评价报告、内部控制档案等几项内容。村镇银行的内部监督制度建设，重点要做好内部审计工作。村镇银行要设立独立于内部其他部门的审计部门。审计部门应当直接归属于董事会或监事会领导，对经营管理中存在的问题进行审计监督。同时，村镇银行也应发挥财务会计、风险管理部门的防线作用。这也是内部监督的一个方面。另外，村镇银行应当建立重点事项“三级复核”制度。三级复核制度，就是重大事项要经过经办人自己复核、分管负责人复核和审批人复核三道关口。重大事项决策要采取民主集中制，实行集体审议、集体决策制度。内部监督制度建设必须有前瞻性、协调性的制度来作为保障，才能做到有章可依，有规可循。村镇银行内部控制缺陷的认证标准，要按照有关规定并针对其自身特点制定。没有缺陷认证标准，或者认证标准不能做到规范化、流程化，就没法保障认证工作的有效性和及时性。村镇银行内部控制的认证标准，要经过反复研讨和征求意见的基础上形成。村镇银行内部控制评价报告，应当按照规范化的要求制作，形成要素清晰的蓝本。再次开展内部控制评价时，按照蓝本制作评价报告。村镇银行每年年初和年中，至少要对内部控制进行两次评价。年初评价定方向，年中评价纠偏差。村镇银行在必要的时候，可以随时开展内部控制评价工作。内部控制档案管理也是一项非常重要的内容，村镇银行要根据国家档案管理法律法规要求，做好内部控制的档案管理。综上，实施内部监督，保证内部监督的有效性和全覆盖，有利于村镇银行进行资金、预算、财产保护等全面控制，改进管理水平，提升工作质效，从而提升自身财务绩效。

四、内部控制影响财务绩效的实例分析

本文基于对走访调研的27家村镇银行情况，选择两家综合分析其内部控制对其财务绩效的影响状况，并提出内部控制改善的意见和建议。衡量村镇银行财务绩效的指标，主要由盈利能力指标、偿债能力指标、资产增长能力指标和不良贷款指标组成。由于村镇银行发展只有

10余年历史，尚处于飞速扩张阶段，因行业特殊，负债规模都非常大，偿债能力指标不具有显著代表性，这里不做分析。这里从村镇银行的盈利能力、成长能力等方面，每一个方面选择一个具有代表性的指标，来衡量村镇银行的财务绩效。在此基础上，本项研究选取两家具有代表性的村镇银行为例，对其近五年的财务绩效状况进行简单分析，观测其内部控制水平如何影响自身的财务绩效。

（一）某地区村镇银行现状

农村经济的发展离不开村镇银行的支持。近几年来，随着村镇银行分支机构不断扩张，从2013年到2017年，我国中西部地区某市村镇银行的绝对规模大幅上升。2013年末存款规模才49亿元，到2017年末存款规模增长到160亿元；贷款规模2013年末才40亿元，2017年末增加到115亿元。存款规模增长速度明显快于贷款规模。以存贷款比率衡量银行业的效率，该数值从2013年开始迅速增加。如图1所示，从81.97%下降至72.64%，说明存贷款转化能力下降。主要原因是为了降低资金成本，村镇银行采取措施强化存款营销，存款资金获得一个快速增长期。而贷款资金也在快速增长，只是增长速度不及存款增长速度快，增长的幅度也没有存款增长的幅度大。主要原因是近些年经济的增速缓慢下来，总体贷款需求有所不足。最为重要的原因，是由于村镇银行设立初期更加注重资产规模扩张，而对内部控制重视不够。村镇银行发展过程中，内部控制的缺失和失效，导致不良贷款迅速上升和发生风险事件。不良到款的上升和风险时间的发生，导致村镇银行精力被分散了，无暇顾及村镇银行的信贷业务发展。这是导致村镇银行贷款增长放缓的重要原因。

图1 某地区村镇银行各项存贷款情况

（二）绩效指标分析

图2 A村镇银行和B村镇银行财务绩效指标的比较

这里选择A、B两家具有典型性的村镇银行做比较。该地区的村镇银行，根据内部控制水平分成两种类型。四分之一的村镇银行内部控制水平处于优良状态，四分之三的村镇银行内部控制水平处于较差的状态。这里所选择的两家村镇银行均具有典型性和代表性。两家机构均于2012年底开业，面临的经营环境具有高度的相似性，经营战略也具有非常大的相似性。我们选择资产增长率、资产利润率和不良贷款率三个指标，绘制两家村镇银行对比的柱形图，如图2：

从图2看，除了2014年A村镇银行因机构扩张成立两家支行，而B村镇银行只设立一家支行，从而导致A村镇银行的资产利润率低于B村镇银行的资产利润率外，其他年份A村镇银行的资产利润率显著高于B村镇银行，村镇银行盈利能力比B村镇银行更强。而从资产增长能力来看，A村镇银行由于资产规模偏大，2017年底突破10亿元；B村镇银行因资产规模偏小，从增长率上来看差距不特别明显。但资产增长的绝对额上看，由于基数大，A村镇银行的资产增长速度明显高于B村镇银行。从不良贷款率来看，A村镇银行不良贷款率每年都低于B村镇银行。监管部门要求不良贷款率要在2%以内，A村镇银行历年都符合监管指标要求，而B村镇银行头两年尚可，从第三年后不良贷款率就每年都突破监管指标要求。另外，从图2还可看出，A、B两家村镇银行的不良贷款率仍然处于向上增长的趋势，2017年不良贷款率上升较快，主要是因为2017年监管部门明确要求，对逾期90天以上的贷款必须全部划为不良贷款，使原来隐性的不良贷款显性化，从而导致2017年不良贷款率总体翻倍增长。总体上来说，A村镇银行的绩效指标远远优于B村镇银行。出现这种差异的原因，让我们来看看A、B两家村镇银行的内部控制状况。研究A、B两家村镇银行的内部控制前，作者先从内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督五个一级指标层面，对两家村镇银行的内部控制进行整体情况进行整体复核，然后每个一级指标下设定若干个二级指标，并采取赋分制对两家村镇银行的内控状况进行评分。对两家村镇银行评分的结果绘制直方图如下：

图3 A村镇银行和B村镇银行内部控制指标的比较

从图2可见：衡量村镇银行内部控制水平的五个要素，A村镇银行均优于B村镇银行。且A村镇银行的各项内部控制要素越来越优化，内部控制越来越完善。而B村镇银行的内部控制一直都处在不理想的水平上。由此可知，一个良好的内部环境、完善的风险评估体系和有效的内部监督会对村镇银行的各项财务绩效提升起到良好的促进作用。

五、优化内部控制提升财务绩效的对策建议

基于对村镇银行内部控制水平如何影响其经营绩效的分析，结合当前村镇银行经营管理的实际情况，对村镇银行如何优化内部控制，提出如下对策和建议：

（一）强化内部控制机制建设

村镇银行的所有不相容岗位必须进行岗位分离。不相容岗位分离后，还必须强化对不相容岗位事务的管控。村镇银行员工必须坚持不相容岗位事务双人经手机制，重大事项必须双人经手，不能由一人独自完成任何不相容环节或多所有事项一手清。严格按照公司法规定做好决策机制建设。村镇银行的重大事项必须实行集体审议制度。对村镇银行的重大事项界定范围，以特别决议方式通过后实施；对一般事项以普通决议方式通过后实施。董事会下设立的审计委员会，对全行进行风险审计。村镇银行要从制度上赋予内部审计机构一定的违规行为处罚权。村镇银行的分级授权制度必须坚持，要做好分级授权制度执行情况的检查和监督。严格执行贷款审批的审贷分离机制，严防授信人和用信人混同的情况，贷款审批的授信环节和用信环节也不能由一个人一手清，以防范道德风险发生。村镇银行的人员选聘必须将道德修养和专业胜任能力结合起来，做到“德才兼备、以德为先”。村镇银行决策必须坚持民主集中制，重大事项必须实行民主基础上的集中，集中制度下的民主相结合的方式，既充分尊重各方意见，又重点提升决策效率。在干部选拔任用上，村镇银行必须实行民主选人、民主考察，集体决议，严防用人制度上的一言堂。在教育培训上，村镇银行必须将内部教育与外部培训结合起来，将合规教育与文化建设结合起来。通过机制设计，形成相互监督、相互牵制的工作机制，防范各类风险，提升村镇银行财务绩效。

（二）完善内部控制制度

村镇银行要做好自身制度的顶层设计。作为独立法人，村镇银行最基础的工作就是要做好制度顶层设计工作。制度的顶层设计要考虑可预测性，也就是要让全体员工感觉制度一直都在执行，而不是今天在执行，明天就废止。一个制度，经过充分的论证后，一旦出台就要坚决执行一段时间。情势不发生变化的情况下，管理者不能随意对制度进行修改，以保证员工对制度的适应性。可预测性，言下之意就是保证制度处于相对稳定的状态。制度不能朝令夕改，让员工无所适从。制度改变后，应往后推一个生效期，让员工有一个学习期、熟悉期和接受期。在这期间，村镇银行要强化员工对制度的学习和掌握，彻底理解制度的内涵、外延和精神实质。村镇银行内部控制制度要强化制度的协调性。协调性就是制度自身、或者此制度与彼制度之间，不能有相互冲突的地方。要保障制度的协调性，村镇银行就要建立规章制度的适用规则，明确什么情况适用什么制度，以及如何适用这些制度的问题。制度适用首先要明确规章制度的效力规则，明确什么级次的规章制度其效力级次处于哪一级。村镇银行制定出来的制度要有可操作性的具体内容，具有可执行性。规章制度不是套话，也不是摆设，写进制度条款去的东西，就是一定是能落实的东西。这就要高度关注制度的可执行性，绝对不能有假大空的内容。村镇银行制度的出台还要有必要性。一种事项的规范，是不是必须出台制度。从调研的结果来看，部分村镇银行制度多如牛毛，但乱如乱麻。村镇银行的内部控制制度，应选择制定其自身业务发展所需的制度，监管部门特别强调必须制定的制度先立项制定，经过论证后实施。基于当前阶段的实际，村镇银行没有必要制定或者没有必要马上制定的制度就先搁一搁，有必要马上制定的制度，就马上落地。制度制定好了，员工感到有树可栖，有枝可依，才会有方向感。

（三）强化外部监督指导

任何没有监督的权力，都会出现腐败问题。村镇银行作为独立的营利性法人机构，具有自我约束、自我监督、自负盈亏、自担风险的性质。处于特殊的行业，村镇银行是“过五关斩六将"，最终获得国家特别许可而设立的。在国家金融强监管的背景下，村镇银行必须接受银行业监管部门的监管，同时接受人民银行货币政策等的调控管理。同时，财政部门要对企业内部控制条例落地、会计法的执行要进行必要监督，强化对村镇银行执行财税法律法规的执法检查。村镇银行自身也要清醒认识到“换一只眼睛看现实”的重要性，自觉配合做好外部检查监督工作，并主动做好整改落实工作。外部检查监督也是村镇银行实行良性发展，提升财务绩效的重要保障。

（四）强化内控执行的惩戒措施

“关公不提刀无人惧怕”。村镇银行惩戒性的激励措施必须坚持执行到底。从村镇银行内部来看，应当在不违背法律法规的前提下，通过深思熟虑论证后，制定内部的违规行为惩处条例、员工违规行政处罚办法。村镇银行内部应强化制度执行检查，对违背制度规定的行为给予严肃惩处，不讲人情、不留面子，硬化制度的权威性。村镇银行要形成处罚通报惯例，对被处罚的员工必须进行全行通报，在内部增强惩戒的教育作用。村镇银行对被处以开除处分的员工，通过监管部门和自媒体、媒体向社会公布，提高惩处的社会效应，确保制度执行的威慑力。

（五）推进全面风险管理

身处高风险的银行行业，一般情况下，村镇银行面临的风险是引起财务危机的始作俑者。村镇银行面临法律风险、合规风险、信用风险、流动性风险、操作风险和声誉风险。对于这些风险，村镇银行必须进行全面管控。村镇银行必须从战略目标、经营要求、信息的可靠性、合法合规性视角，全面梳理和管理各类风险。村镇银行要进行风险环境评价，对内部人、财、物等要素带来风险的可能性进行全面梳理和衡量。通过风险评价后，村镇银行应当将风险的可容忍度及容错率定下来，并严格加以控制。村镇银行要清醒认识到风险事项可能带来的后果，要对这些可能的后果，明确专业人员进行全方位分析，找出利弊和规避风险的替代路径，并有针对性地实施管控。村镇银行高管人员要强化全方位的知识学习，提高风险防控和处置能力。村镇银行员工要加强风险识别能力培养，清醒准确地识别工作中的各类风险。

（六）优化沟通协调机制

村镇银行要建立路线清晰的工作报告制度。什么角色该向哪一个层级报告工作，必须在制度中予以明确。村镇银行要防止多头汇报和多头指挥，避免员工无所适从。村镇银行内部要固化工作布置机制，什么级次的员工对什么级次的领导汇报工作、什么级次的领导可以向什么级次的员工布置工作必须有清晰的路线。分管领导对不属于自己分管条线的工作，一般不能插手。当然，分管领导人员委托的委托事项是可以插手管理的。村镇银行管理人员需要跨越分管的部门布置工作的，需商得所要跨过去的部门分管领导人员的同意。工作布置绝对不能瞎指挥、越权、越位和越界。同理，村镇银行的信息反馈机制也应分条线进行，不能越位、越权和越界。村镇银行要明确专门的机构，配备一定专业人员，对信息进行由表及里、由此及彼、去伪存真、去粗取精全面分析、筛选、核对和整理，提取有用信息，以供决策使用。村镇银行应建立和优化反舞弊机制，强化对舞弊行为的检查监督。村镇银行应出台制度，明确对举报投诉的回应机制，明确对举报人给予奖励和保护。

注释：

①新华网：中国银保监会启动首批“多县一行”制村镇银行试点，http://www.xinhuanet.com//fortune/2018-09/17/c_1123443832.htm.