提高站位 服务大局建立会计金融监督长效机制

●郜进兴/财政部监督检查局局长

一、近年来开展注册会计师和资产评估行业行政监督检查工作的有关情况

（一）服务改革大局，围绕中央重大决策部署落实开展重点检查

财政部副部长刘伟针对会计监督检查工作的重点，强调指出“我们现在有很多新经济、新业态，以及国企改革、混合所有制、境外投资等值得研究的问题，我希望通过专项检查上升到完善制度甚至推动修法的高度，这样我们的监督检查才更具权威性”。根据财政部领导指示精神，围绕推动供给侧结构性改革和培育经济发展新动能这条主线，随机选取了钢铁煤炭行业、互联网行业的部分龙头企业开展检查。检查发现，国家宏观调控政策落实比较到位，钢铁煤炭行业随着国家“去产能”政策的有效实施，行业经营状况持续转好，但作为传统行业，部分企业管理比较粗放，在会计核算、信息披露、内控管理等方面暴露出一些问题；互联网行业近年来呈现高速增长态势，成为我国经济增长的新动能，呈现轻资产运营、股权与债权投资相互交织、管理架构与法人实体分离、业务运营无疆域限制等突出特点，部分企业跨境转移利润、逃避缴纳税收等问题比较突出。针对检查发现的问题，财政部监督检查局向有关主管部门进行了通报，并向国务院领导进行了专题报告，提出了促进新经济健康发展的政策建议，得到充分肯定和高度评价。

（二）优化执业环境，强化注册会计师和资产评估行业监督检查

一是继续推进对证券资格会计师事务所的随机抽查。按照“双随机、一公开”的要求，2017年、2018年财政部组织专员办和地方财政厅（局）对随机抽选的12家证券资格会计师事务所开展了联合检查，并对3家存在重大执业质量问题的事务所依法作出了处理处罚。截至目前，财政部已完成对40家证券资格会计师事务所的全面轮查。

二是切实加强对中小会计师事务所的监管力度。财政部组织地方财政部门对部分中小会计师事务所风险意识淡薄、恶意低价竞争、出具不实审计报告等扰乱市场秩序的行为开展了专项整治，对67家会计师事务所予以警告、没收违法所得、罚款、暂停经营业务、撤销等行政处罚，对131名注册会计师予以警告、暂停执业、吊销证书等行政处罚。

三是首次开展证券资格资产评估机构行政检查。2017年，为落实新实施的《资产评估法》的要求，财政部党组决定由监督检查局会同资产管理司履行资产评估行业行政监督检查职责。在财政部相关司局、新闻媒体的现场见证下，随机抽选了14家资产评估机构，随机选派检查人员和聘用的专业人员，并向社会进行了查前公示。目前现场检查工作已全部结束，进入后期处理阶段。

（三）防范化解风险，严肃追究存在重大执业质量问题的机构和人员责任

为深入贯彻党的十九大提出的坚决打好防范化解重大风险攻坚战的要求，财政部高度重视注册会计师行业涉及地方债、金融机构等项目的执业质量，对违规行为切实加大处理处罚力度。2017年，对某会计师事务所为地方债发行出具的审计报告进行了专项核查，发现两家县市融资平台公司用于抵押担保的地块中，各有3宗属于公益性资产，不符合发债要求，相关事务所项目组已关注到该问题，但未实施进一步的审计程序，出具了不恰当的审计意见。财政部依法对其下达处理决定，对4名注册会计师予以警告的行政处罚。2018年，根据审计机关移交线索，某商业银行会计报表反映盈利实际亏损，财政部对为其出具审计报告的会计师事务所进行了专项核查，发现该所相关分所风险评估与内控测试等审计程序缺失，未对贷款分类认定标准执行必要审计程序，认可了银行对信贷资产的五级分类结果，出具了不恰当的审计意见。财政部依法对2名注册会计师给予暂停执业6个月的行政处罚，并责令该所撤销负有直接责任的分所。通过严肃追究责任，有效增强了行业的风险意识和责任意识，督促注册会计师遵守独立、客观、公正的执业原则，为防范化解重大风险充分发挥独立、客观、公正的审计鉴证作用。

（四）加强沟通协作，有效形成政府监管合力，创造良好外部环境

一是与审计署建立监管合作机制，积极支持审计部门依法履职。审计署针对审计中发现的中央企业等被审计单位存在的违规问题，依法对相关会计师事务所的审计报告进行核查，并将核查发现的问题移送财政部处理。财政部高度重视审计署移交问题，专门组织核实并依法严格处理处罚。2017年，财政部监督检查局依法对审计署移交的2家事务所下达了处理决定，对2名注册会计师给予行政处罚。2018年，对审计署移送的11家会计师事务所的问题进行了核实，目前正在进行后续处理工作。对有关核查处理情况，与审计署进行面对面沟通，并向审计署通报处理结果，得到审计署的高度评价。

二是与证监会建立部门协调机制，积极探索联合检查。2014年开始，财政部、证监会正式建立了检查名单交换机制，双方在年初制定检查计划时，将拟检查名单相互通报对方，对名单中重复的检查对象进行充分沟通，原则上对同一个检查对象仅由一方实施检查。2015年，财政部与证监会选取了一家会计师事务所开展了联合检查试点，进行了有益探索。

三是加强与国资委、人民银行等相关部门的沟通协作，为会计师事务所更好地服务于国有企业和金融机构创造良好的执业环境。

（五）推动跨境合作，为“一带一路”倡议和“走出去”战略的实施提供保障

紧紧围绕习近平总书记提出的“一带一路”倡议和共建开放型世界经济的号召，财政部作为会计行业主管部门，在尊重主权、平等合作的原则下，积极推动建立跨境监管合作机制，切实维护我国经济安全与核心利益，为企业和中介机构“走出去”提供监管便利和制度保障。财政部积极推动金砖机制下的审计监管合作，2017年习近平主席主持召开金砖国家领导人峰会，审计监管合作被纳入金砖领导人《厦门宣言》。2018年金砖领导人会晤《约翰内斯堡宣言》中进一步强调了金砖国家加强审计监管合作的意愿和重要性。积极推进中国与日本、马来西亚等国家的审计监管合作，正式签署了双边合作协议，为促进人民币市场对外开放、加强双方金融经贸合作提供了便利。为深入贯彻落实党的十九大提出的“支持香港融入国家发展大局”“全面推进内地同香港互利合作”的要求，积极推动内地与香港跨境监管合作，得到香港方面高度评价，为维护香港金融市场稳定、促进两地会计行业健康发展起到了重要作用。

二、注册会计师和资产评估行业存在的主要问题

从近年来的监督检查情况看，证券资格会计师事务所风险意识不断增强，一体化进程不断推进，质量控制体系建设不断完善，整体执业水平不断提升；证券资格资产评估机构在发展业务的同时更加注重执业质量，内部管理和质量控制逐步完善，为下一步行业发展奠定了良好基础。但检查也发现，部分机构风险意识淡薄，内部控制薄弱，执业质量、一体化管理、会计核算等方面仍然暴露出一些问题，需要引起高度关注。

（一）会计师事务所存在的主要问题

1、未能恪守独立性，面对客户压力不能坚守审计底线。部分事务所面对市场竞争压力，出于维护客户关系、保障事务所收入等原因，对审计中已经关注到的违规问题和造假迹象，选择“视而不见”“绕着走”，对于应予以审计调整的事项，屈从于客户的压力违心出具审计报告。

2、审计程序走过场、审计证据不充分的问题相当普遍。部分事务所为了缩短外勤时间、降低审计成本，普遍存在减少人力投入、执行程序“偷工减料”的现象，审计程序执行不到位、审计证据不充分的情况比较突出。比如，在制定审计计划时对部分项目的风险评估流于形式，未充分重视可能导致财务报表发生重大错报的环节；部分项目过于依赖控制测试或管理层声明，对重大交易或账户余额缺乏足够的实质性测试程序；对部分项目临近审计报告日的事项关注不足，对报表列示和信息披露事项未充分关注等。某事务所为某商业银行提供专项审计服务时，仅收取了1.5万元的审计费用，无法保证投入的人力和时间。检查发现，对该银行最核心的贷款五级分类事项，未执行相关审计程序，未能发现分类不当、虚增利润的重大错报。

3、质量控制流于形式，未能起到有效的审核把关作用。部分事务所的质控制度仍停留在纸面上，未能得到有效执行，特别是在分所层面更是流于形式。检查发现，某事务所对某企业审计中发现，针对同样类型和性质的收入，合并报表范围内的三家子公司采取了不同的会计处理方式，属于典型的会计政策不一致，事务所质控部门和技术部门针对该事项专门向项目组作出了有关提示和要求，但项目组仍出具了标准无保留意见审计报告。

4、一体化不到位，部分事务所仍然未实质改变“加盟店”的管理模式。部分事务所贪大求全，单方面追求收入规模和经营效益，不重视事务所文化建设，导致合伙人分灶吃饭、貌合神离，甚至矛盾重重。有的事务所对分所管理失控，近年来处罚的几家事务所，很多是由分所做业务、总所出报告；有的事务所合伙人只是为了证券资质的牌照才勉强一起合作，甚至出现自行截留事务所收入的现象，一体化进程缓慢。

5、财务管理“灯下黑”，薪酬费用化现象比较严重。部分事务所存在一定额度内为合伙人和经理级人员报销费用的现象，个别事务所报销费用金额高达几千万元，甚至存在套取现金的嫌疑。一是通过虚开咨询费发票向所外转移大额资金，导致资金管理失控；二是收集各类发票用于报销，假发票现象突出。个别事务所报销发票中包括重型卡车过路费、家庭住房装修等费用。

（二）资产评估机构存在的主要问题

2017年11月至2018年3月，财政部监督检查局会同资产管理司组织专员办首次对证券资格资产评估机构开展了检查，发现评估机构在执业质量、人员资质和会计核算等方面存在一定问题。

1、现场调查与资料收集不到位，评估结论存在瑕疵。评估机构普遍存在现场调查与资料收集不完善，评估结论存在瑕疵，评估报告编制不够严谨等问题，对于国有资产管理、资本市场估值、金融风险防范化解等产生了影响。如某评估机构在对房地产开发公司股权价值评估中，使用假设开发法计算土地估值，测算未来实现收入所采用的住宅单价不到市场预期价格的一半，导致评定计算的股东权益估值严重低于市场价值，导致国有股权转让价格偏低，带来国有资产流失风险。

2、质量控制流于形式，各种低级错误频发。有的评估机构内控制度不完善，缺少业务分类规定，缺少独立性与胜任能力评价、缺少评估方案，未设立独立复核部门；有的评估机构未对复核提出问题进行分析、修正的情况下，违规出具评估报告，以及先出报告后补签复核、审核等问题。

3、内部治理不到位，对分所和人员管理薄弱。一是一体化不到位。一些小型评估机构为承接证券类业务，加入证券资格评估机构成为其分所，在“借壳”后与总所貌合神离，存在出卖资格嫌疑。二是资产评估师挂名执业现象突出。有的评估机构多名评估师未与该评估机构签定劳动合同、建立社会保险缴纳关系和办理人事档案存放手续，有的事务所实际控制人不是该所股东或合伙人。

4、财务管理水平比较低。资产评估机构的薪酬费用化现象比较普遍，有的资产评估机构随意调整费用列支期间，从而调控企业所得税纳税时间；有的资产评估机构以“咨询费”和“业务协作费”的方式虚列支出，金额高达几千万元，逃避缴纳税款。

综上，无论是会计师事务所，还是资产评估机构，最大的风险点不是技术上的，而是缺少风险意识和不能保持独立性，不是不能发现问题，而是发现问题后为了迁就和保留客户没能坚持原则。因此，保持独立性和提高风险意识才是有效控制和避免风险的根本。

三、注册会计师和资产评估行业行政监督检查工作重点

2018年11月1日，习近平总书记主持召开了民营企业座谈会，强调要坚持“两个毫不动摇”“三个没有变”，大力支持民营企业发展壮大。注册会计师和资产评估行业是我国经济领域中民营成分比较集中的行业，财政部作为行业主管部门，要深入贯彻落实习近平总书记的重要讲话精神，把鼓励、支持和引导会计师事务所、资产评估机构健康发展作为今后一个时期的根本任务，着力抓好以下重点工作。

（一）提高站位，转变理念，明确注册会计师和资产评估行业行政监管的目标

习近平总书记在民营企业座谈会上的重要讲话，表明了党中央毫不动摇鼓励、支持和引导民营经济发展的坚强决心和鲜明态度，为新时代民营经济发展注入了强大信心和动力。脱钩转制后的会计师事务所和资产评估机构采取了合伙制或公司制，成为完全民营的社会中介机构。要深刻领会、深入贯彻习近平总书记重要讲话精神，站在坚持基本经济制度、坚持“两个毫不动摇”的高度，将鼓励、支持和引导注册会计师和资产评估行业发展作为行政监管的根本出发点。在单位内部监督、社会监督、政府监督“三位一体”的监督体系中，充分发挥好会计师事务所、资产评估机构等中介机构的社会监督作用，有利于以点代面、辐射广大市场主体，起到事半功倍的效果。财政部门的行政监管工作要以提高注册会计师和资产评估行业的执业质量、增强社会公众对行业的信心为目标，将监督检查与服务行业发展紧密结合起来，通过重点查处少数扰乱市场秩序、社会反映强烈的害群之马，维护公平竞争的市场秩序，保护广大诚实守信的中介机构的合法权益，促使注册会计师和资产评估行业不断提高执业水平，不断拓展服务领域，不断增强社会公信力。

（二）加强协作，形成合力，构建分工明确、运转顺畅的行业监管机制

会计和评估工作是经济社会发展的基础，《审计法》《证券法》等法律法规同样授予了相关部门一定的监督职责。法律规定的交叉，决定了在注册会计师和资产评估行业监管工作领域内，你中有我、我中有你，谁也不可能替代谁，合作是必然的选择。财政部作为行业主管部门，要通过上门走访、定期座谈、联席会议等多种方式，加强与审计署、证监会的沟通协调，推动建立部际协调机制，定期沟通检查计划、相互通报重大案件、共享检查结论成果、积极探索联合检查，形成分工协作、有效沟通、成果共享的合作框架。在财政部门内部，监督检查机构要注重与会计管理、资产管理工作的协调配合，共同加强对注册会计师和资产评估行业监管，进一步完善财政部门对会计师事务所和资产评估机构监管机制。在政府监管与行业自律监管的关系上，要充分发挥行业协会的优势作用，与注协、评协建立检查名单相互通报、共同组织专家论证、案件移送等制度，充分利用行业协会的专业力量和监管成果，有效形成监管合力。按照习近平总书记提出的坚持“四个自信”的要求，建立和完善具有中国特色的注册会计师和资产评估行业监管体制，为服务经济社会发展、全面建成小康社会做出应有贡献。

（三）突出重点，优化方式，提升行业行政监管的层次和成效

按照国务院强化事中事后监管和“双随机、一公开”的要求，采取随机抽查和定期轮查相结合、全面检查和专项核查相结合的方式，对会计师事务所、资产评估机构的执业质量、一体化管理、财务会计核算等情况进行监督检查。进一步突出行政监督的管理性作用，重点关注会计审计、评估准则制度执行情况和效果的监督评价，关注宏观、方向性的情况和问题，为完善准则制度、确保准则有效实施提出决策建议，充分提升检查的整体成效，突出财政监督的管理特色。在检查的组织上，专员办和地方财政部门上下联动、共同实施，统一制定方案、统一组织开展、统一处理口径、统一汇总报告、统一对外公告，更好地发挥专员办联合联动的优势和地方财政就地监管的作用，在保证一定覆盖面的基础上更加注重检查的精准、精简。进一步完善日常监管机制。调整优化会计师事务所的监管分工，探索建立符合资产评估行业特点的资产评估机构日常监管机制。

（四）惩防结合，综合治理，完善会计和资产评估监督长效工作机制

会计和资产评估监督的对象是上万家会计师事务所和资产评估机构，以及超过上千万户的各类市场主体。相对于如此庞大的监管对象，财政部门的监管力量非常有限，仅靠有限的检查和处罚不能从根本上解决问题，必须建立和完善长效监督机制。一是对检查发现的问题进行系统的梳理和分析，改进制度设计，从制度层面提出改进管理、完善政策的对策建议，达到“发现一类问题，完善一项制度；检查一户企业，规范一个行业”的效果。二是建立违法违规失信当事人名单制度。结合社会信用体系建设，对恶意骗取、肆意侵吞挪用财政资金，严重违反有关财会法规以及屡查屡犯的相关主体，除依法严肃处理外，将其列入财政违法违规失信当事人名单，规定期限内明确限制性措施。三是在定期发布会计信息质量检查公告的基础上，建立典型案例曝光制度。将查处的违法违纪典型案例向社会公开曝光，充分发挥震慑和警示作用，进一步增强全社会财政法治观念和财经纪律意识。四是积极参与国家“互联网+”监管系统的建设，推进监管部门的信息共享，建立会计报表单一来源制度，解决企业出于不同目的编制多套会计报表的问题，从源头上治理会计信息失真。

四、加强注册会计师和资产评估行业行政监督检查的几点建议

（一）相关部门要进一步加强合作、相互支持，共同做好注册会计师和资产评估行业监管工作

综合治理会计信息失真和评估秩序混乱问题，需要各相关部门齐抓共管、形成合力，在行业内发出一个声音，2018年会计金融培训就是各部门加强沟通协作的非常好的方式，希望能继续坚持下去。一是建立行业监管联席会议制度。财政部、审计署、证监会建立联席会议制度，定期沟通行业监管的重大事项，每年联合召开行业监管会议，共同向行业通报有关情况、提出工作要求。二是建立紧密的信息沟通机制。除相互通报检查名单外，建立信息共享、案件移送等制度，进一步加强工作开展过程中的沟通交流，在条件成熟时探索联合检查制度。三是联合开展执业环境清理整顿工作，清除不必要的行政干预和限制，为会计和资产评估行业的健康发展创造良好的外部环境。

（二）专员办和财政厅（局）要牢固树立服务意识，以实际行动构建亲清新型政商关系

2016年两会期间习近平总书记第一次用“亲”和“清”两个字精辟概括并系统阐述了新型政商关系。党的十九大报告明确提出，构建亲清新型政商关系，促进非公有制经济健康发展。在2018年11月1日民营企业座谈会上，习近平总书记再次强调要把构建亲清新型政商关系落到实处。各专员办和财政厅局在行政监管工作中要坚持“守规矩”和“交朋友”相结合：一方面要严守工作纪律，严格透明公正执法，履行好法定监管职责，做行业发展的“守夜人”；另一方面，要深入调查研究，听实话、摸实情，排忧解难，雪中送炭，让被监管机构充分享受“放管服”改革的红利，做行业发展的“贴心人”。

（三）会计师事务所和资产评估机构要切实增强风险和质量意识，并积极为行业发展建言献策

首先，职业信誉是行业生存发展的根本所在。各机构负责人必须摆正“质量”和“效益”的关系，切实增强风险意识，慎重选择客户，避免低价恶性竞争，从源头上把好执业质量关。其次，各机构要强化内部治理，建立健全管理机制。要高度重视合并后的内部整合，着力推进一体化，特别是加强对分所的管理，实现管理和业务的深度融合，在做强做大中确保执业质量同步提升。再次，希望各机构继续配合财政部门的行政监督工作，一方面要有主动接受监督的意识，配合监督工作开展，及时整改发现的问题；另一方面，主动对会计金融监督工作进行监督，及时反映有关意见和建议，协助改进工作、提高监管水平。