OECD国家私立学前机构的发展及督导评估

李臣

[摘   要]从教育福利制度的角度分析OECD国家私立学前机构发现，以福利促发展并建立良好的督导评估体系可以发挥私立学前机构的附加价值。OECD国家一系列的家庭福利补贴提升了女性的劳动参与率，购买教育服务的方式缓解了政府福利职能的压力，并形成了链条式、负担得起的私立学前教育体系。

[关键词]私立学前机构;教育福利制度;督导评估

学前机构需要体系性的发展及科学督导，在这一背景下，2017年4月26日，教育部印发了《幼儿园办园行为督导评估办法》，引导幼儿园规范办学。近年来，私立学前机构在办园及管理中出现许多问题，其中不乏上市公司和连锁机构。因此，了解并借鉴OECD国家的发展及督导评估体系，对于我国私立学前机构的发展具有重要意义。OECD国家的私立学前机构主要分为四类：一是以英国和爱尔兰为代表的激进型福利国家支持的营利性私立学前机构，其所占市场份额最大并接受严格监管;二是以法国、德国为代表的保守型福利国家支持的非营利性私立学前机构，其发展获得政府补贴;三是以瑞典为代表的北欧国家，只支持非营利性机构发展;四是以意大利、西班牙为代表的南欧国家，发展思路不清晰[1]。

一、OECD国家以福利促私立学前机构发展

1.纳入家庭福利政策的私立学前补贴提升女性劳动参与率。德国、法国是保守型福利国家的典型代表，主要依据劳工和雇主对社会的贡献来完善自身的福利制度，即建设与工作贡献同比相关的福利体系。以法国为例，自1944年起，法国生育率持续上升，而女性的劳动参与率下降，女性出于照顾孩子的需要只能从事家务劳动[2]。为此，法国将家庭政策纳入私立学前教育福利体系，以平衡女性在家庭和工作中的角色。一方面，通过为家庭提供教育补贴来支持女性从事全职工作，从而推动男女两性的平等，调和家庭与职业生涯的矛盾。另一方面，鼓励女性开设国家认证的私立学前机构——“母职助理”，其容纳了法国1/4的2～3岁低龄幼儿[3]，其资金主要来自家庭补助基金（CAF），由行政机构——家庭补贴国家出纳处管理。依据机构的人数、成本、课时计算，国家出纳处补贴30%，农业互助协会补贴30%[4]，最后需要家庭承担的额度是2%-5%[5]。由此，既提高了女性的劳动参与率，又促进了私立学前机构的多样化发展。

2.市场机制运营缓解政府福利职能的压力。英国、爱尔兰是激进型福利国家的典型代表，也是积极将市场机制引入学前机构发展的国家，为扩大学前机构私营部门的作用，政府通过购买教育服务的方式让市场参与运行。在新自由主义下，运用市场的私人运作与管理形成性质有别、类型各异的私立学前机构，鼓励社会富裕阶层购买私人教育服务，从而提升私立学前教育质量。以英国为例，私立学前机构收费额度在OECD国家中最高，典型代表是在教育标准局注册的个体经营群体——“保育员”。其通过协议设立，为家长提供灵活且富于个性化的看护服务[6]。另外，《国家托儿服务标准》规定了教师的任职资格，同时对师生比、教室规模等有严格的规定。近年来，先后有一些家长要求通过降低师生比的方式降低费用，但这些诉求遭到绝大部分家长的反对。对此，英国实施成本税收折扣、教育用地免征税等政策降低费用，以保证市场机制下高质量私立学前机构的运行，而政府向市场购买教育服务也缓解了自身福利服务的压力。

3.提供链条式、负担得起的私立学前教育服务。在OECD国家，私立学前机构的经费分担主体形成了一条“国家—地区—家庭”的链条式结构。对于家庭分担比例，各国有所不同：英国要求公立学前机构费用不得超出工薪家庭收入的30%，匈牙利要求不得超出家庭收入的20%;以芬兰为代表的北欧国家家庭支付比例为总费用的2%—5%[7]。OECD国家链条式结构在拨款政策方面也有差异，具体表现在以下方面。一是资助比例不同。英国、爱尔兰的市场化程度较高，地方的资金投资比例较大，国家资金支持比例较少;而德国、法国国家资金支持比例高达1/3，其余由各地区儿童保育融资机构承担。二是资助方式不同。英國实行税收减免（Tax Credits），瑞典实行儿童福利津贴（Childcare Subsidy），德国实施教育补贴一揽子计划（Education Subsidy），芬兰执行家庭福利政策计划（Family Welfare Project）。以英国为例，通过一系列政策保障链条式、负担得起的私立学前教育服务的提供，其中最具影响力的是“免税服务”政策。该政策明确规定，英国政府会为符合资质的家庭支付学前服务费用的20%，对私立学前教育占地实施免税。该政策在2015年秋季已正式执行，与先前的ESC系统（Employer Supported Childcare）相比，惠及了大部分中低收入的家庭[8]。

二、福利制度体系下的私立学前机构督导评估

至于OECD国家私立学前机构的督导评估部门，芬兰、波兰由委员会监督运行;瑞典、丹麦由国家福利部门全权负责，瑞典后转为教育与科学部管理;英国、法国、德国由国家行政部门配合地方行政部门共同管理;荷兰设立了针对基础学前教育的“教育督导团”。虽然OECD国家私立学前机构的督导部门不同，但都明确了私立学前机构的督导目的、评估原则、评估范围、评估周期、评估内容、评估程序、督导评选结果的运用等，而督导评估质量直接影响福利权利的享受。

1.规定私立学前机构的准入标准、注册登记和审批程序。OECD国家教育标准办公室规定学前机构准入资格须呈现注册证书和检查报告，在教育标准局注册并接受三年一周期的监督。除此之外，个别国家有更严格的注册登记规定。如英国学前机构的管理者须学习一定的网络管理课程，须传达英国标准办公室所规定的教育纲要，没有注册或者乱收费的机构将被判罚。地方行政机构依法审计查核账目，颁发登记审批证明书[9]。营业执照必须放在醒目的地方，依据相关参考，设施储备将列入审批流程。

2.明确提出私立学前机构教师的卫生防护、任职资格、在职培训。OECD教育发展办公室规定各国教育机构人员任职须通过保健检查，考取保健证书。同时，在任职资格上提出严格要求。如芬兰在《儿童日托法案》中规定，一切学前机构的管理者和教师都必须具有教育学或社会学专业学士及以上学位。教师的在职培训由儿童保健许可计划地区办事处（Children Care Licensing Program）进行监管，公示培训细节。

3.厘定政府职责，明确监管主体，追踪服务质量。OECD各国政府纷纷在立法层面上厘定政府的职责，建立监管主体，力求权责分明。对拨款基金的支出手续、比例和税收优惠政策作出明确的条文要求，要求政府工作人员依据各类型学前机构上报的教学计划跟踪观察指导，对其资金的运行程序和上报计划之间出现不一致的机构进行罚款，严重者吊销营业执照。定期组织评估监管委员会检查，对评估项目、评估程序、评估周期、评估指标、评估公示结果表达方式、奖惩内容等作出明确规定。

三、OECD国家私立学前机构的发展

及督导评估借鉴

1.完善顶层设计，加强监管。教育部印发的《幼儿园办园行为督导评估办法》，进一步明确了幼儿园办园行为督导评估指标和要点。但是我国私立学前机构的监管体制仍有待完善。鉴于此，教育主管部门要负责发展战略决策，完善“第三方”监管机制，负责协调中央和地方之间的协作;各地方要建立监督网络配合中央监管，监管的内容包括流动资金预估、教育场地租赁及持有权评估、校车安全、收费标准等。符合资质条件的机构须到相关部门登记，尤其要加强民办私立学前机构的准入标准和审查。

2.引入竞争机制，教育券纳入公共服务体系。我国的教育券一般由政府提供，实践始于2001年浙江省长兴县的教育券改革，范围涉及学前教育、职业教育、教师培训等[10]。现今，教育券可作为抵值券应用于已签署协议的私立学前机构。为了缓解政府购买压力，可以引入市场竞争购买机制。

3.营利性私立学前机构应获得税收优惠。现阶段，我国税收优惠不涉及营利性私立学前机构，而这类学前机构广义上属于营利性民办教育的一部分，若没有税收优惠，整个营利性民办学校的市场份额下降，民间投资的导流将造成民办教育的受挫，这意味着国家将提供更多财政资金维持教育格局的活力[11]。教育的“政府责任产品”属性也决定这类机构可以通过“税前扣除”形式获得支持。当然，营利性学前机构应该定期开展财产清查，由监管部门审查其收费、办学积累登记情况。政府可以建立相应的年度资产决算和预算审核制度，尤其加强对营利性学前机构的办学结余流向的审核，对这部分机构的税收优惠采取弹性处理，以达到分类管理的目标。

参考文献

[1]刘磊，毕钰.欧盟国家发展私立学前机构的经验探究[J].比较教育研究，2015，37（12）：84-88.

[2]和建花.法国家庭政策及其对支持妇女平衡工作家庭的作用[J].妇女研究论丛，2008（6）：70-76.

[3]刘敏.法国低龄幼儿入学现状与发展趋势[J].学前教育研究，2009（9）：51-55.

[4]Guide périscolaire[EB/OL]. http：//admin.net6.fr/datas/ddis/fichier//JEUNESSE/CVL/guide-periscolaire-CD.pdf，2011-10.

[5]Guide Jeunesse 2011/2012 Enseignement et Loisirs[EB/OL]. http：//ebook. digitomi. fr/Viewer/ TD2TY5DPZSOH，2011-10.

[6]刘磊，毕钰.英国近20年学前教育政策中的家庭视角解析[J].学前教育研究，2017（6）：3-12.

[7]Janneke Plantenge& Chantal Remery. Children service for school age children—A comparative review of 33 countries[R].European Commission， 2013.

[8]LAURA WHITCOMBE FOR THISISMONEY.CO.UK. Tax-free childcare is on the way-but will your family be any better off and how will it compare to childcare vouchers？[EB/OL].http：//www.thisismoney.co.uk/money/guides/article-3708634/Tax-free-childcare-way-family-better-compare-childcare-vouchers.html，2015-8.

[9]laire Harding， Beth Wheaton and Adam Butler. Childcare Survey 2017[R].Family and Childcare Trust，2017.

[10]張眉，魏建国.教育领域的政府购买服务研究[J].教育经济评论，2017（2）：70-86.

[11]吴华，王习.营利性民办学校应该享受税收优惠[J].中国教育学刊，2017（3）：14-18.

（责任编辑   张慧籽）