我国生态破坏问题立法评析

许芝芝

[提要] 自然灾害的发生属人力不能改变之事实，而于实际却也存在大量由人力造成的“自然灾害”，如山体滑坡和泥石流。生态破坏问题因其多披着自然灾害的外衣，而被理论与实践所忽视。从《环境保护法》制定、修改角度切入，同时辅之考察环境保护单行法，细察生态破坏问题法律规定的变化，有助于全面了解我国生态破坏问题的立法境况。完善以《环境保护法》为主的环境保护相关法律，并且加强环境法与其他部门法之间的沟通与协调，以实现法律对生态利益的充分保护。

关键词：生态破坏;环境污染;生态环境损害

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2018年12月11日

引言

2015年8月12日，陕西省山阳县中村镇烟家沟村五洲矿业公司附近发生了突发性山体滑坡，滑坡土石方量达250多万方，造成8人死亡，57人失踪，厂区15间职工宿舍、3间民房被埋，直接经济损失约5亿元，这就是2015年十大自然灾害之一的8·12陕西山阳滑坡灾害。2016年国务院对陕西省人民政府作出《关于山阳县“8.12”突发特大山体滑坡灾害处置工作情况报告》的批复中将此次事故认定为自然灾害，认为滑坡是在不利的地质条件下，受重力、岩溶和地质构造的长期作用而形成的特大型自然灾害。但是部分对受灾地区群众的追踪采访报道表明，滑坡的原因并非是简单的自然地质因素，长期的钒矿开采使山体成为采空区是更为直接的原因，或许将滑坡用“山体垮塌”来形容更为确切。面对如此结论，笔者暂不讨论调查结果与国务院《批复》的真实性，笔者想要追问：“生态破坏”难道是“自然灾害”？我国现有的法律如何规定“生态破坏”？

一、《环境保护法》关于生态破坏问题的立法演变

生态破坏是指因人类不合理的开发与利用自然资源的行为，导致自然环境要素减少、质量下降，环境功能减弱以及生态失衡的现象，属于生态环境损害的一种表现。《环境保护法》（以下简称“《环保法》”）相比《草原法》、《土地管理法》、《森林法》等环境保护单行法律来说，其属于环境法领域的基本法，对环境问题的规定更为全面。因此，为了解我国环境立法对生态破坏问题的规定，笔者最先选择将视野投向《环保法》，并对其制定、修改过程进行综合考察，以从动态的角度更为全面地把握生态破坏的立法情况。

根据前述案例所引发的思考，笔者在解读《环保法》之时，进一步考虑两个问题：《环保法》是否对生态破坏给予明确的规定？其是否为生态环境本身提供了充足的保护？“法律正确实施的前提，是对法律本身的正确理解，其中最重要的是对立法过程以及制度选择背景及条件的把握。”那么《环保法》关于生态破坏问题是否存在立法演变？如果有，这是一个怎样的变化过程？它的背景条件又是怎样的？

（一）旧《环境保护法》对“生态破坏”的“零”规定。通览旧《环保法》的条文发现，全文47个条文中未出现“生态破壞”一词。使用“环境破坏”或者“破坏环境”这一语词表述，也仅有两处，分别是第6条与第15条。“生态”一词也仅出现在第1条、第19条与第20条这三条中。其中第1条是关于立法目的的条文，第19条与第20条属于保护与改善环境这一章的内容。整部旧《环保法》都没有关于造成环境破坏或生态破坏行为人的追责问题的规定，同时也没有涉及生态破坏的法律救济;与之相反，旧《环保法》对环境污染问题的规制却一直贯穿始终。即便是“保护与改善环境”这样的章节，对环境污染的规定也要多于环境破坏或者生态破坏，更何况旧《环保法》还设有专章内容防治环境污染。或许我们称旧《环保法》为“环境污染防治法”也并不为过。

（二）《环境保护法修正案（草案）》对“生态破坏”的关照。伴随着工业经济的发展，生态危机的不断出现，实行了三十几年的旧《环保法》，面对许多的环境及生态问题都无法提供足够的法律依据，日益凸显其弊端，因此对《环保法》的修改可以说是势在必行。

1、《环境保护法修正案（草案）》第一次审议稿对“生态破坏”的态度转变。《环境保护法修正案（草案）》第一次审议稿（以下简称《一审稿》）总共修改了旧《环保法》23个条文，同时增设了4个法条。不过，《一审稿》修改与增设的所有条文中，仅有两条提到“生态”。其中一条富有创造性和进步性的提出了“生态补偿机制”，另一条则是明确国家环境保护规划内容应该包括自然环境生态保护和环境污染防治的目标。可以说，《一审稿》并未对生态破坏予以足够的关注，抑或是，《一审稿》在此问题上实际持一种忽视的态度。由于《一审稿》对旧《环保法》未作出过多实质性改变，所以在公开征求意见的一个多月时间里，收到了11，748条意见。就连环保部也在其官网发布了一篇长文，提出了34条反对意见。中国环境资源法学研究会提交了一份由12位环境法专家联合签署的意见书。这份意见书认为《一审稿》“没有实质性进步”，甚至认为其是“各类环境与资源保护法律草案中最不成熟与最令人失望的一部”。因此，后续修正案对《一审稿》进行了大刀破斧的修改。

2、《环境保护法修正案（草案）》第二次审议稿“生态破坏”规定的突破。如前所述，由于《一审稿》存在诸多问题，所以在十一届全国人大会议期间未能完成《环保法》的修正，在十二届全国人大组成以后，才进行《环境保护法修正案（草案）》第二次审议稿（以下简称《二审稿》）的公布征求意见工作。《二审稿》与《一审稿》相比有了很大的进步，其中最令笔者关注的是，条文直接以“生态破坏”代替先前的“环境破坏”一词，并制定了相应的内容对生态破坏行为进行预防与规制。在《一审稿》的基础上，《二审稿》修改了22个条文，增设了20条。其中，共有6处明确规定了“生态破坏”内容，分别规定在第一章第6条、第二章第16条，第三章第23条、第24条，第五章第47条，第六章第57条。《二审稿》的发布，是我国立法机关对生态破坏从“视而不见”转变为“给予一定的制度关怀”的表现，实现了“生态破坏”在《环保法》中“零”规定的突破。但令人遗憾的是，《二审稿》在“法律责任”一章中，对生态破坏的救济仍显不足，除第57条第4项提到生态破坏，其余条文均未作出具体规定。

（三）新《环境保护法》对“生态破坏”的保护力度增强。《二审稿》对现实存在的生态环境问题的关注度远远超过《一审稿》，且一定程度上符合了现实需要，因此《二审稿》之后，修正案开始被确定为修订草案进行审议。新《环保法》以《二审稿》为蓝本，经过两次审议之后正式公布施行。笔者注意到新《环保法》在法律责任一章与二审稿相比存在一项重要变化，即第64条明确规定生态破坏造成的损害，可以援用《侵权责任法》的相关规定。且不讨论《侵权责任法》是否对此作出相应规定，仅从环境法领域来看，这从环境保护基本法层面为司法实践的责任认定提供了法律依据。同时，第65条还规定了三种机构生态破坏行为所应承担的法律责任。

新《环保法》在《二审稿》的内容之外新增“生态破坏”规定，是新《环保法》对生态破坏问题作出的法律回应，也表明环境立法对生态问题的重视。

从旧《环保法》到《一审稿》、《二审稿》，再到新《环保法》出台，《环境保护法》对于“生态破坏”问题的规定表现为“从无到有，从少到多，从部分规定到较为全面保护”的变化过程，反映出环境法态度的转变。

生态破坏所强调的内容与环境污染不同，对生态破坏的保护更多的是为了保护生态环境本身，而环境污染的法律规制更多的则较多是为了保障生态环境背后的财产权、人身权等具体涉及“人”的权益。现阶段法律的制定为了人更好的发展，不能完全抛开人的利益空谈法律。但是在给人以足够关怀的同时也不能完全忽视其他利益。从更为宏观的视角来看，生态系统作为一个有机联系的整体，生物圈层的破坏，任何一个组成部分都不可能真正的独善其身，良好的生态环境同样关切到人的利益。因此，生态破坏问题必不可少的需要立法关照。而《环保法》作为保护与规制环境方面的基本法律，理应具备更为全面与可操作性的保障生态的内容。

二、环境保护单行法关于生态破坏的立法概况

随着2015年12月《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《方案》）公布实施以来，生态环境损害在环境法学界的讨论越来越广泛。但从当前理论研究的总体情况来看，基于环境污染引发生态环境损害的研究甚众，单纯以生态破坏出发讨论生态环境损害问题却仍然较少且不深入。《环境损害鉴定评估推荐办法》（第Ⅱ版）（以下简称《推荐办法》）对生态环境损害的定义作出规定。根据该定义可知，《推荐办法》认为生态环境损害是因污染行为或破坏行为所致的结果。该结果存在生态破坏或者环境污染两种表现形式，而这两种表现形式是由两种行为所致，即生态破坏行为与环境污染行为。既然生态环境损害既可能由生态破坏行为引起又可能因污染行为导致，生态破坏问题在法律中的地位理应与环境污染处于同等的地位。对环境保护单行法进行考察是此问题自身与法律共同的要求，那么环境保护单行法对生态破坏问题又作出怎样的规定？

（一）自然资源类环境保护单行法律对生态破坏的有限规制。生态环境包含各个要素，其中自然资源是生态环境构成最为重要的内容。破坏生态的行为往往表现为对自然资源过度的开采。自然资源除具有经濟效益，同时具有生态价值，如森林的防风固沙、涵养水源、调节气候等功能;陆地上的淡水资源对调节气候、稳定气温、维持生态平衡、净化空气等作用;草原的维持生物多样性、防止水土流失等功效;等等。但是纵观我国环境保护单行法律，例如《水法》、《森林法》以及《草原法》等自然资源类法律，其中涉及生态保护的内容十分有限。通过对《水法》八章，八十二条规定进行详读发现，该法对水资源本身具有的生态价值的保护只浮现于个别法条以及个别字眼之中，更多的规定凸显的是政府作为管理者如何更好实现水资源经济价值的规定。比如《水法》第1条的立法目的就将“开发与利用”置于“节约和保护水资源，防治水害、实现水资源的可持续利用”之前，且最后该条落脚点在于“适应国民经济和社会发展的需要”，可见对水资源的经济价值重视。这实际上表明，《水法》的制定是从经济需要的视角出发，而非生态环境保护。由此，极易引发过度的利用水资源，造成生态环境失衡的问题。

《水法》除了第1条表现其重经济轻生态的价值取向，每一章节的名称为此结论提供了更有力的证明。例如第二章名为“水资源的规划”，第三章为“水资源开发利用”。同样的问题普遍存在于其他自然资源类单行法中。《草原法》与《森林法》均在第一章中强调了国家、集体与个人的草原、森林所有权与使用权，并试图通过立法规定更好地行使两种资源权利，但从内容上看，欠缺了资源类法律本身该有的对自然资源生态价值的强调与保护。可以说，因生态观的缺乏，现有的环境保护单行法律无法为生态环境提供充分的保护，对生态破坏行为的规制也显得十分有限。

（二）环境保护单行法缺少生态破坏类的单行法律。生态破坏与环境污染属于两种不同的行为，然而全国人大法工委对《环境保护法》作出解释时，却认为“环境污染与生态破坏是既有重合又有区别的两个概念”。笔者认为此种观点并不科学。生态破坏行为的核心是“拿”，环境污染行为则为“放”。前者造成的问题是因行为人向自然过度索取导致，后者则属于过度排放造成的后果。因此，截然不同的两种行为，并不能发生概念上的重合，但可能在结果上存在联系。既然生态破坏与环境污染属于互不重合的两种问题，那么立法以同等的态度对待是理所当然。然而，实际情况并非如此。不仅在同一法律中，生态破坏规定少于环境污染，从法律数量方面进行比较，国家制定了一系列污染防治型法律，例如《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染防治法》等，却没有一部生态破坏的环境保护单行法。

不过，立法之所以对生态破坏问题的重视程度远弱于环境污染，可能与生态破坏难以被人所察觉有关。因为现实中，生态破坏易表现为自然灾害，就如文章开篇所示案例，而环境污染造成生态环境损害更为直接与明显。但是“现行的环境侵权法围绕环境污染展开，生态破坏归属不明，对其进行规范和实证分析确有必要。”如2005年2，227名梨农诉市交通委等七被告的案件，因梨树与桧柏树之间物种相克造成的大面积的梨树死亡，法院在判决此案之时因没有法律依据赔偿梨农因生态破坏遭受的损失。若此案发生在当前法律环境之下，《环保法》与《侵权责任法》仍然无法为司法判决提供合理依据。同时，因欠缺生态破坏类型的单行法同样无法处理，可能仅能依托《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）进行生态环境损害赔偿。

三、生态破坏问题立法的完善建议

（一）完善《环境保护法》对生态破坏问题的规定。生态环境需要《环保法》给予其足够的保护，这就要求重视生态破坏问题。新《环保法》虽然在“保护和改善环境”一章中加强了生态保护的规定，譬如划定生态红线、保护自然生态区域、保护生态安全、加强生态修复、开展生态补偿等，但上述“生态环境保护”的规定与环境污染相比仍略显粗糙，且对生态破坏问题的关注仍显不足。但笔者并非认为，《环保法》中规定生态破坏的法条数量需要与环境污染的相同，而是倡导从整体上看，对二者的规制不应该存在较大的差别。环境污染问题从旧《环保法》到新《环保法》的演变过程中，一直都是设专章予以规制，为何生态破坏不能如此为之？难道生态破坏问题不比环境污染严重吗？

《环保法》因欠缺生态观，所以在生态环境保护上力度较弱，未就生态破坏问题作出明确可行的规定即是表现之一。我国《海洋环境保护法》单独设立了“海洋生态保护”一章，并且将其置于各污染章节之前，同时，《海洋环境保护法》在第76条与第90条第2款中明确规定了海洋生态破坏问题法律责任承担问题。《环境保护法》作为环境保护基本法，应该重视生态环境本身的保护，所以笔者认为《环保法》下一次的修改，或许可以仿照《海洋环境保护法》的模式，将“保护与改善环境”一章改为“生态环境保护与改善”。然后该章节内容以生态环境保护为目标，对重要的生态环境要素、重要生态功能区保护为重点，辅之以生态环境修复与改善的任务，最后规定生态环境的有限合理开发利用内容。将污染章节置于生态环境保护章节之后，对可能造成的生态破坏现象、因生态破坏行为与污染行为造成生态环境损害的法律责任分别作出具体规定。并且，在“法律责任”一章进一步细化规定生态破坏法律责任的承担方式，如此规定为司法实践处理生态破坏类案件提供了环境保护基本法的法律依据。

（二）《侵权责任法》中增加生态破坏侵权的规定。新《环保法》第64条规定：“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”但在查找《侵权责任法》法条之后发现，《侵权责任法》并没有关于生态破坏具体认定及处理的规定。环境侵权责任是环境法与民事法律对接的重点领域，《侵权责任法》第65条和第66条的规定却仅规定了污染环境行为应当承担侵权责任的内容，对因生态破坏造成的损害付之阙如，不能不说是立法的一大疏失。有学者在《侵权责任法》草案征求意见过程中曾提出修改建议，认为草案中的“环境污染责任”无法涵盖对“生态破坏”的救济，称为“环境污染侵权责任”更合适;另一种观点主张将“污染”扩大解释，包含生态破坏侵权。在《侵权责任法》颁布后，全国人大法工委在《侵权责任法释义》中指出，“本章所指的环境污染，既包括对生活环境的污染，也包括对生态环境的污染。对大气、水体、海洋、土地等生活环境的污染属于环境污染，对生物多样性的破坏、破坏生态环境和自然资源造成水土流失等生态环境的污染也属于环境污染。这一释义似乎是在向我们传达：生态破坏属于环境污染。但是该解释明显无法从语词本身的含义上进行自我辩解，在逻辑上也存在明显的偏误。实际上，全国人大法工委并非第一次存在这样的错误解释，前文笔者提到其在解释《环保法》时，犯了同样的错误。

更为科学的作法应该是在《侵权责任法》中明确规定生态破坏的环境侵权责任。生态破坏侵权责任与环境污染侵权责任共同构成了生态环境损害责任。虽然生态环境损害责任体现环境公益，而《侵权责任法》属于保障私益的法律。但既然同样作为保障私益的《民事诉讼法》可以将维护社会公益的环境民事公益诉讼引入，《侵权责任法》将生态环境损害责任以及生态破坏侵权引入又有何不可呢？民法典应该要反映资源环境逐渐恶化的社会的特点，《侵权责任法》将此内容引入也是当前私法公法化的表现。

（三）改变《刑法》罪名分类，引入生态破坏类罪名。在《环境保护法》、环境保护单行法、《侵权责任法》均对生态破坏予以规定的情况，《刑法》作为法律最后的一道防线，也应该在法条中对此有所规定，以使生态破坏法律规定问题得以实现体系化。事实上，刑法第六章第六节规定了“破坏环境资源保护罪”类罪名，总共9个条文，15个罪名。此15个罪名中第338条是明确规定为污染环境罪，生态破壞行为可通过对破坏环境资源行为予以处罚实现刑法上的规制。但从罪名上来看，并没有直接的生态破坏的罪名，罪名结构并不完整。虽然生态破坏多表现为对环境资源的破坏，但并不能“资源”涵盖所有的生态破坏现象。而生态破坏行为并非在损害程度上不及环境污染。因此，需要对罪名划分进行适当的调整。区分环境污染类犯罪，生态破坏类犯罪，并且对生态破坏类犯罪设定一个兜底性规定。生态破坏易表现“自然灾害”，说明其潜伏性、隐蔽性及多样性或许比环境污染更大，兜底性条款可以弥补明确列举的缺陷。规定生态破坏类罪名，当生态破坏行为人不承担生态环境损害责任时，即可通过生态破坏罪名判令其承担刑事责任，以使生态环境损害得以填补。

四、结语

生态环境损害既可能因污染行为引起也可能是生态破坏行为造成，无论何种损害行为，都是对生态平衡安全的威胁。虽然《环保法》立法演变过程中反映其对生态破坏问题已经有所关注，但是所体现出的对生态破坏问题的法律关怀仍明显弱于环境污染，这并非是生态破坏问题不足以通过法律手段予以规制，而是在片面追求经济效益与过度强调对“人”之权益保护的观念下，对生态利益的一种忽视。生态利益理念的提出要求以《环保法》为核心的环境法领域以及其他部门法对生态破坏问题作出回应。通过相关法律内容，以实现综合利用不同法律手段进行规制与调整，从而达到保护生态环境的最终目的。

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