福建省财政科技支出绩效评价研究

缑玉玉　罗昌财

[提要] 本文基于福建省及其九地市统计数据，利用数据包络分析方法，从省级层面和地市级层面研究福建省财政科技资金的资金使用情况，并使用Malmquist指数衡量九地市财政科技支出要素使用进步情况。研究发现：无论是地市层面还是省级层面，都出现财政科技支出规模效率不足导致总体效率值低下的问题，九地市的全要素生产率的进步主要依赖于技术进步，地方政府对财政科技资金的使用缺乏合理的规模控制。

关键词：福建;DEA;Malmquist指数;财政科技支出;绩效评价

省级基金项目：集美大学地方财政绩效研究中心（基地重大项目）：“地方财政基本公共服务支出绩效指标体系与评价方法研究”（项目编号：FJ2018JDZ012）

中图分类号：F812.4 文献标识码：A

收录日期：2018年12月7日

一、研究背景和文献综述

科技进步与发展可以极大地促进地方经济的增长，科技资金的高效合理使用是地方科技水平持续提高的重要保障。因此，对政府科技资金的绩效管理也成为了学术界和政府部门热切关注的问题。近年来，福建省对财政科技支出的重视程度不断加大，财政科技投入的总量不断增加，在一定程度上促进了福建科技的发展和经济社会的进步。但福建省九地市财政科技投入的效果究竟如何，需要经过科学的分析才能进一步发现其可能存在的问题。探究财政科技支出存在的弊端对于提高福建省财政科技资金使用效率以及推动科技最大限度地促进地方经济发展具有重要的指导作用。

虽然我国对于财政科技支出绩效评价起步较晚，但众多学者都对于财政科技出绩效评价相关研究进行了诸多助益性的探索，并且主要集中于两个方面：第一，在评价指标体系的构建方面。余振乾、余小方从地方财政科技支出绩效目标出发，结合系统理论观点和地方财政科技支出项目特征，构建了创新性研究项目、科技产业化项目和科技基础条件平台建设项目三类评价指标体系。谢虹根据财政科技投入的特性，依据层次分析法（AHP）原理对科技财政支出的绩效评价建立了涉及四个方面共计三个层次和17个具体评价指标的评价体系，并对评价体系的权重设置和测算方式做了示范。高霞、陈凯华在非线性视角下从科技创新投入、产出与经济规模之间关联的角度构建指标，创新性地将标度无关性指标引入到我国区域科技创新绩效指标体系中。田时中、田淑英等从财政支持企业项目和财政支持单位项目两个角度构建了绩效评价指标体系，并提出采用功能系数法确定定量指标标准值和德尔菲法对难以量化的定性指标进行打分的观点;第二，在评价方法的选择方面，主要有专家评价法、层次分析法（AHP）、模糊综合评价法和数据包络分析法（DEA）等。范慧慧将层次分析法和模糊综合评价法相结合运用到科技投入绩效评价中，使评价结果更加全面。李尽法运用DEA-Malmquist指数方法考察了2001～2006年间全国各省财政科技支出的效率变动趋势，通过Malmquist指数分解，分析了财政科技支出效率增长的内在动力。付空运用DEA研究方法和Tobit模型基于2002～2014年28个省级面板数据，对我国财政科技投入的使用效率以及投入效率的影响变量深入分析，发现我国财政科技投入效率总体呈上升趋势，且市场化程度和财政分权对财政科技投入效率有正向影响。

上述学者的相关研究都对本文的研究具有一定的指导意义，但是对具体省市财政科技支出绩效的评价分析缺少整体和细化的区分，缺乏动态的跟踪和调整，具有一定的局限性。本文从福建省省级和地市两个层面，运用DEA-BCC-I模型和Malmquist指数模型从静态和动态两个角度对福建省财政科技支出绩效进行评价，并为其提高绩效提出建议。

二、绩效评价与分析模型

（一）数据包络模型。数据包络分析法（简称DEA）是基于被评价对象间相对比较的非参数技术效率分析方法。它是典型的非参数方法，不需要先假设生产函数，且权重依数据产生，不受主观影响，具有单位不变性。一般可以从产出导向和投入导向衡量效率水平，对于科技投入产出的结果，进行人为的调控不太可能，本文根据可得的数据，采用DEA可变规模报酬（VRS）的投入角度即DEA-BCC-I模型研究方法对福建省以及福建省部分地市的科技支出绩效进行评价，通过对绩效评价结果对投入指标进行调整，以期达到最优的效率水平。

（二）Malmquist指数模型。Malmquist生产率指数通常用来表示多投入多产出条件下的全要素生产率指数，其可被分解为综合技术效率变化指数和技术进步指数。决策单元从t期到t+1期的全要素生产率变化程度的高低可由此指数来进行反映。Malmquist生产率指数可以分解为综合技术效率变化指数（Effch）和技术变化指数（Techch）两部分，它们之间的关系为：Malmquist指数即Tfpch（全要素生产率）=Effch×Techch。可进一步将综合技术效率变化指数分解为Pech（纯技术效率）和Sech（规模收益变动），即：Effch=Pech×Sech。

（三）分析结果中模型指数含义。根据指标设置模型分析结果中对应的指标含义以及政府在其中的作用，具体如表1所示。（表1）

三、福建省九地市财政科技支出绩效评价与分析

（一）数据来源及指标说明。与财政科技投入相对应的产出具有一定的滞后性，产出结果要在接下来一年甚至几年之后才能显现。研究假定产出指标的滞后期为一年，数据来源于福建省及其九个地市2007～2018年统计公报以及统计年鉴。

（二）省级绩效评价与分析

1、省级绩效评价指标。借鉴以往学者的研究经验，同时考虑到指标数据的可获得性、完整性与连续性，在省级层面的绩效分析中，从财力与人力两个角度来考虑科技投入指标：衡量资金投入规模的为财政科技资金投入指标，衡量投入强度及资金投入稳定性的指标为科技资金投入强度，人员投入方面用R&D人员全时当量进行衡量;產出指标分别从直接产出、经济效益以及社会效益三个方面考虑，具体指标如表2所示。（表2）

2、评价结果分析

（1）效率分析。运用DEAP2.1软件对福建省2001～2016年财政科技支出绩效进行分析，表3为软件运行结果。综合效率值等于纯技术效率与规模效率的乘积，且irs、-、drs分别表示规模收益递增、不变、递减。如表3所示，2001～2016年间福建省财政科技支出效率相对有效的单元表示为综合效率值为1，由表中的分析结果可知16年间有一半的年份综合效率没有达到相对有效水平。根据计量结果可以分类为以下几种情况：第一，综合效率没有达到最优，但是其纯技术效率达到相对有效水平。分别为2001年、2011年以及2013年，这表明此年份中现有的技术水平上财政科技支出资源已经得到了相对有效的利用，但是科技支出规模尚不合理。具体来说，其中2001年表现为规模报酬递增，适当增加各个要素的投入规模会使效率得到提升;2011年和2013年表现为规模报酬递减，适当减少整体的投入规模在现有的产出水平下会表现出较高的效率水平，这也可以从另一方面解释为在现有的投入规模情况下表现为产出水平不足;第二，各个效率值都低于1，分别为2007年、2008年、2009年、2010年以及2014年，这说明不仅在现有的技术水平上财政科投入没有发挥最大的作用，其投入规模与比例也不合理;第三，其他年份中各个相对效率值都为1。这并非表明财政科技资金的绩效已经达到最优水平而不存在改进余地。这是因为DEA模型测度的是相对效率，而并非绝对效率，只是这几个年份中的效率水平性对于其他资金使用情况较为合理，可以作为各个要素投入比例改进的参考。（表3）

从2001～2016年福建省财政科技支出效率值的趋势图可以看到，其效率水平总体来看，福建省近16年来的财政科技支出综合效率（crste）水平与规模效率（scale）的轨迹比较相似，这说明导致半数年份财政科技支出效率不足的主要原因是规模不合理造成的。从分析结果可以得知，自2006年之后财政科技支出规模报酬都处于报酬非增状态，这表明在当前的要素投入规模下资源使用效率相对不足，故应在现有技术水平上充分发挥财政科技支出使用效率的情况下着重调整支出结构与支出规模，合理分配在各种投入要素中的侧重度，调整整体要素投入规模而非单一的投入要素，将有利于规模效应的发挥。（图1）

（2）具体指标分析。由前述效率分析结果知道，福建省财政科技支出绩效水平相对较低的原因主要是政府的要素投入规模效率问题，因此有必要进一步分析效率相对不足年份的具体投入要素与达到DEA相对有效的目标值的差距。如表4所示，表中投入冗余与其他两项指标之间的关系是：实际值-投入冗余=目标值。从整体情况来看，在分析的三个投入要素中，存在投入不足的要素主要为财政科技资金投入和科技资金投入强度，而人员投入在现有的资金条件下相对充足。可以发现，导致福建省近16年来有50%的年份的财政科技效率不足的原因主要是对财政科技各个投入要素的规模没有进行有效的控制，对其投入水平虽然在逐年增加，但并没有合理控制其增加的比例，尤其是财政科技资金方面的安排相对不足，应该加强各个投入要素之间的协同关系的考虑。（表4）

（三）地市级绩效评价与分析

1、市级绩效评价指标。考虑到对九个地市的具体情况，综合考虑指标的可比性、数据的可获得性，所采用的投入指标为：财政科技资金投入（亿元）和科技资金投入强度（%）分别代表了其资金投入规模、资金投入强度。产出指标分别为：专利授权量（项）和R&D投入强度，分别代表了科技直接产出以及社会效益产出的情况。考虑到产出的滞后性，依然将产出数据滞后一年进行分析，分析2007～2016年的投入和与之相对应的2008～2017年的产出情况。

2、评价结果分析。分析九地市2007～2016年财政科技支出绩效评价的效率分解值发现，同一年份中不同地市效率值差别很大;而同一地市，不同的年份中效率值也不同。由于所涉及的效率数值过多，本文将从以下几个方面进行分析：

（1）九地市效率情况分析。表5给出了福建省九地市三种效率值为1和0.9以上地市的个数，可以看出福建省财政科技支出效率有效的地市个数并没有有规律的变化趋势。但呈现出以下特点：第一，2015年之前，达到综合效率相对有效的地市较少，综合效率值为0.9以上的地市总数平均每年不超过6个，表明九地市近年来的财政科技支出效率普遍不理想;第二，纯技术效率为1的地市数目变化幅度较大，各个地市对技术利用的把握还不太成熟稳定，需要根据自身的情况不断探索，促进科技创新向现实生产力的转化;第三，每年规模效率达到相对有效的地市个数与综合效率相对有效的年份分布几乎相同，说明造成综合效率低下的原因主要是规模效率比较低。（表5）

为研究九个地市的具体财政科技支出综合效率情况，将九地市2007～2016年的财政科技支出综合效率值整理得出表6数据。从中可以看出，除宁德市以外，其他八个地市每年的综合效率值都处于0.8以上水平，宁德市的财政科技支出综合效率值虽然在2011年、2014年和2015年都达到到了相对有效，但综合其以前年份的情况，其综合效率相对较低，需要进一步探究其综合效率不足背后的原因。另外，九地市间的综合效率值差额显现出减小的态势，其最大差额由2010年的0.557缩小为2015年的0.042。这种差异减小的趋势说明随着经济的发展和科學技术的进步，不同城市之间的产业差异规模效率对财政科技支出综合效率的影响正在减弱。（表6）

从以上的综合效率情况可知，对于个别地市如综合效率水平波动较大的宁德市以及相对有效年份较少的福州市和南平市，有必要对其综合效率进一步分解，探究其效率不足的深层次原因。表7为三个地市的财政科技支出效率分解情况。从几个地市的效率分解情况来看，几个地市都存在部分年份技术效率达到相对有效而规模效率无效，最终导致综合效率不足的现象，这说明几个地市普遍存在财政科技支出规模不合理的情况，政府部门应该加大对财政科技支出规模的控制，充分考虑往年的实际情况，并综合考虑相对应的投入和产出相关变化因素，以合理控制财政科技支出的投入规模。福州市的主要情况为技术效率和规模效率问题并存，但总体上效率较高;宁德市主要表现为投入规模不足，相当多的年份都处于规模报酬递增的情况，增加要素投入规模可以进一步提高科技资金产出效率;南平市在之前的年份中多表现出规模报酬递增，而在最近两年中出现规模报酬递减和规模报酬不变的情况，这说明在現有的技术水平下其投入规模比较合理，主要的任务是进一步提升资金的利用率和扩大产出。（表7）

（2）Malmquist指数分析。以福建省九地市财政科技支出投入产出数据为基础，运用Deap2.1软件分析福建省九地市2007～2016年间的Malmquist生产率指数。表8为2007～2016年福建省九地市财政科技支出Malmquist指数分解情况，Malmquist指数值大于1的年份表明基于选取指标测度的九地市的财政科技支出效率水平的生产前沿面整体是有所提升的，而在2011～2012年、2012～2013年以及2015～2016年段中其值小于1，分析发现几个年份都是由于技术应用进步不足造成了总体财政科技支出绩效水平没有得到提高，即在2012年、2013年、2016年中全省整体创新环境的进步或技术条件的改善存在不足，需要政府增加科技创新政策的施行以及加强对科技创新转化为现实生产力的政策引导;在2010～2011年、2013～2014年、2014～2015年三个年段由于技术变化指数大于1，虽然综合效率进步指数小于1，而最终Malmquist生产率指数大于1，说明这几个年段中的效率生产前沿的整体提升主要是技术进步推动的，政府在其中的政策作用发挥得相对不足，不仅在现有的技术水平下没有使财政科技投入要素充分产出，而且支出规模尚需调整，或者说各地市政府部门对现有技术水平下资源的利用情况和对资源投入规模的把控情况是综合技术效率是否能够保持增加的决定因素。（表8）

四、研究结论

根据前述具体的数据分析，可以将福建省财政科技支出绩效研究发现的问题总结为以下几点：

（一）财政科技支出规模不合理。在省级评价研究的16个年份中，财政科技支出相对有效的年份占总体的50%，造成福建省财政科技支出效率总体相对较低的原因主要为规模效率不足，表现为纯技术效率在69%的研究年份中，相对有效，而由于规模效率不足最终导致财政科技支出综合效率水平低下。在地市层面的效率分析中，每年规模效率达到相对有效的地市个数与综合效率相对有效的年份分布也接近一致，这表明无论是省级评价结果还是地市评价结果都表明福建省财政科技支出规模不合理。故政府应在现有技术水平上充分发挥财政科技支出使用效率的情况下，参照效率相对较高年份的支出情况着重调整支出规模，合理分配各种要素投入规模和结构比例。

（二）未充分发挥科技人员潜力。在省级指标评价中的分析结果中，在研究的16个年份中有5个年份中都出现了R&D人员全时当量投入冗余的情况。这说明在现有的资源水平和产出结果水平下，科技人员的潜力尚未得到充分的发挥，需要政府进一步研究出台相应的人才激励政策，充分激发科技人员的创新积极性，使人才资源得到充分的使用和发挥。

（三）科技创新向现实生产力转化能力弱。从九地市2007～2016年间的Malmquist生产率指数得出，在近40%的年份中由于技术应用进步不足造成了总体财政科技支出绩效水平进步不足的问题，在省级和地市级评价指标中，专利申请授权量、技术市场成交额都在不同程度上出现产出不足的情况。这说明在现有的科学技术水平下，科技创新并没有很好地转化为现实生产力，需要政府增加科技创新政策的施行力度和加强对科技创新转化为现实生产力的政策引导。

（四）各个地市财政科技支出效率水平相差较大。由于各个地市的经济发展水平不一致，各个地市的财政科技支出水平和人员投入也各异。近年按照九地市的GDP情况来看，平均GDP水平按照从高到低顺序排列为：泉州、福州、厦门、漳州、龙岩、三明、莆田、宁德、南平，其财政科技支出平均水平排序为：厦门、泉州、福州、漳州、龙岩、三明、莆田、南平、宁德。对比其财政科技支出效率平均水平，福州市财政科技支出水平虽然比较高，但是其支出效率平均值仅仅位于九地市的倒数第二位，仅高于宁德市效率值。问题相对突出的三个地市中，福州市主要表现为技术效率和规模效率问题并存;宁德市主要表现为投入规模不足，相当多的年份都处于规模报酬递增的情况，增加投入规模可以进一步提高效率;南平市在之前的年份中多表现出规模报酬递增，而在最近两年中出现规模报酬递减和规模报酬不变的情况，这说明在现有的技术水平下其投入规模比较合理，主要的任务是进一步提升资金的利用率和扩大产出。

主要参考文献：

[1]余振乾，余小方.地方财政科技支出绩效评价指标体系构建及其实施[J].中国软科学，2005（4）.

[2]谢虹.基于层次分析法的科技财政支出绩效评价研究[J].中央财经大学学报，2007（4）.

[3]高霞等.标度无关性视角下的我国区域科技创新绩效评价研究[J].中国软科学，2012（8）.

[4]田时中，田淑英，钱海燕.财政科技支出项目绩效评价指标体系及方法[J].科研管理，2015.36（S1）.

[5]范慧慧.基于层次模糊综合评判的南京市科技投入绩效实证研究[J].科技管理研究，2009.29（4）.

[6]李尽法.财政科技支出动态效率测度研究[J].统计与决策，2010（19）.

[7]付空.我国财政科技支出效率评价及影响因素研究[D].西南大学，2016.