养老服务社会化研究

陈琦 刘佳璐

关键词：养老服务;社会资本;多元化;相关建议

基金项目：江苏省高等学校大学生创新创业训练计划项目（编号：2018X214）

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

收录日期：2018年12月24日

人口老龄化是人类社会发展的必然趋势，也是当今各国普遍面临的社会难题之一。截止到2017年底，我國60周岁及以上人口24，090万人，占总人口的17.3%。预计到2020年，全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人，占总人口比重提升到17.8%;高龄老年人将增加到2，900万人，用于老年人的社会保障支出将持续增长。2017年2月28日，国务院发布《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，预示我国养老产业迎来新阶段。虽然，目前在政府推动下社会组织在公共服务管理中的地位正逐渐提升，然而原有的带有浓厚福利性色彩的社区、机构养老服务，无论是服务项目还是服务规模，都极为有限，根本无法满足老年人的需求。因此，吸引社会资本参与养老服务，发挥社会资本在养老服务体系中的作用，不仅能够缓解养老服务资本投入不足的问题，更有利于实现机构、社区、居家互联互动的社会化养老服务体系。

一、社会资本参与养老服务的难点和原因

从目前来看，社会资本参与养老服务在法律、资金等方面存在着一系列的问题和挑战。

（一）法律规范不明晰。我国新修订的《中华人民共和国老年人权益保护法》强调了社会在养老行业发挥的重要作用，为老年人在社会服务、宜居环境、参与社会发展和法律责任方面的权益提供保障。但是，现有法律制度仍存在明显不足，有关社会资本参与养老服务的法规政策的系统性、协调性、针对性、可操作性有待增强，表现为：

1、政策规范不清。引入社会资本参与养老服务进程的提出虽然得到国家政策的支持，但如何具体操作和落实，诸如：购买服务、拨款与补贴、公私合作、公办民营等引入社会资本的具体细则现有法律并未做出具体规范，使得相关政策落实成效欠佳。

2、职责定位不明。现有法律对政府和社会角色的定位有待进一步明确，政府权力下放的同时要加强监督管理，社会资本参与运营建设的同时要规范自身行为，法律需要进一步对双方的责任和义务予以界定。

3、法律条目模糊。对于社会资本参与养老服务的许多内容不够具体，奖惩制度、监管机制、发展目标等诸多方面无具体条目。因此，我国政府应进一步完善与社会资本参与养老服务相关的法律法规，为养老的发展提供切实保障。

（二）地方政府服务缺位

1、政府资本投入不稳定。地方政府资本投入方式的不稳定性和不精准性，导致许多地方的养老服务体系的建设脱离了良性循环发展的轨道。同时，不少地方政府基于惯性思维，没有制定完善的鼓励政策和支持机制，制约了社会资本参与养老服务。

2、社会资本被管控严格。一方面政府对社会资本发展养老服务的效果持肯定态度;另一方面政府担忧对社会资本放松管理会出现一些社会问题，政府在养老服务中引导与管控社会资本的举棋不定，造成社会资本在投入养老服务过程中行政色彩浓厚且效率低下，难以支持养老服务的发展。

二、构建引入社会资本的多元化养老服务体系

（一）引入社会资本发展养老服务业的必要性。习近平在2016年中共中央政治局就人口老龄化形势和对策举行集体学习时指出：我国是这个世界上人口老龄化程度较高的国家——老年人口数量最多，老龄化速度最快，应对人口老龄化任务最重。因此，单纯依靠政府的力量来解决人口老龄化带来的养老服务需求激增是不现实的，必须充分发挥社会力量参与养老服务业发展。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中也明确指出，要“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体”，要“全面放开养老服务市场，通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给”。因此，社会资本参与到目前“政府为主导、机构为补充、居家为基础”的养老模式，对于优化资源配置，发挥社会资本在养老服务体系中的作用，缓解政府养老资金压力，满足养老服务多层次、多方面需求有重要的现实意义。

（二）引入社会资本，构建多元化养老服务体系。随着中国老龄化程度的不断加深，解决我国“未富先老”问题，必须调动各方面的积极元素，整合多方服务主体的资源，使其各自承担着不同的职责与任务，根据老年群体不同类型、不同层次的实际需要，提供全方位的养老服务。因此，必须从培育和壮大社会资本入手，增加社会资本存量，构建以政府为主导、机构养老为补充、居家养老为基础的多元化养老服务体系。

1、以政府为主导。政府要从包揽、包管转移到政策扶持、管理监督、服务资源的优化等方面上来，在采取嵌入策略的探索过程中，健全政府领导、民政牵头、相关部门参与的工作机制，促使其向规范化、制度化和健康有序的方向发展。首先，要充分发挥政府的领导作用，进一步强化政策的扶持，优化私人资本投资养老服务业的政策环境。通过政府购买、协调指导等方式，鼓励私人资本参与养老机构的建设，重点发展养护型和医护型养老机构。政府应保障项目的用地需求，落实税费减免、水电气热费用优惠等政策;其次，政府需要在现有的基础上加大资金投入，引导和鼓励金融机构创新金融产品和服务方式，增加对养老服务业及其项目建设的信贷投入，积极探索和拓展养老机构建设的市场化融资渠道。

2、以机构养老为补充。养老机构在提供服务过程中，一方面能够合理分配资源，另一方面由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“机构付费”获得合理投资回报。（1）鼓励将公办养老机构的闲置床位无偿或低偿租赁给社会资本运营，以此达到提高资源利用率，满足社会老人对养老需求的目的。这一运作模式有效盘活了政府投入形成的闲置养老资源，对促进社会化养老服务业发展具有积极的意义;（2）鼓励公办养老机构转制为企业化管理，面向社会接收老人，以市场运作的方式激发活力，提高效益。这一举措既发挥了其政府养老的“托底”功能，又注入了新的发展活力，取得了良好的社会效益和经济效益;（3）可以选择一些社会效益好、带动作用明显、资金投入较大、承担部分政府保障职责的民办养老机构，给予贷款贴息。同时，加大对民办养老机构的建设和运营补贴力度，提高补贴标准，帮助其提升服务能力，改善服务环境。

3、以居家养老为基础。居家养老服务项目的构建方式主要有公建民营、公办民营、合资建设、民办公助等。加大居家养老投入资金，吸引社会资本、融资公司广泛参与，实施居家养老、幸福公寓等社区养老有利于提升养老服务质量。首先，鼓励社会资本在城乡社区内建设运营居家养老服务网点。居家养老的发展离不开网络技术的支持，通过网络信息呼叫平台，不仅可以将老人的需求快速传递到服务供应商处，更能有效地将居家养老服务的参与主体联系到一起。信息中心将老人的需求传递到家政服务中心或医院，养老服务提供商通过网络中心接受服务项目，政府通过信息系统评估提供商的服务，老人的子女通过这一平台及时了解老人的状况，网络信息平台能够确保居家养老服务的正常运行，从而促进居家养老服务的进一步扩展;其次，政府通过与运营商进行合作，如联合商业保险公司投入资本开发老年险种，由政府牵头并支付部分资金，商业保险公司设计保险方案，保障在家养老的老年人免受意外伤害带来的经济损失，以弥补当前老年人商业保险贵而少的盲区。政府在全市范围内遴选服务经营商，在行业内部形成充分竞争，以此种方式引入社会资本不仅提高了老年人的生活质量，还促进了养老服务产业的发展。

三、实施引入社会资本的多元化养老服务体系的相关建议

（一）加快政社分离。首先，进一步降低社会资本参与养老服务发展的准入门槛，支持社会力量进入养老服务领域，引导社会资本参与养老服务的发展，对养老服务的社会组织实施补贴政策，通过提供便捷的政策服务为社会参与养老服务发展营造良好的政策环境，促进社会组织独立。政府在社会组织参与居家养老服务时对其进行适度指导，而非当作下属部门，给社会组织充分发挥空间;其次，完善监管机制，加强政府自律。制定完备购买政策和对社会组织的评估办法，对参与养老服务的社会资本进行评估考核，对参与养老服务的社会组织进行实施过程监管，防止在社会养老服务过程中行为异化。

（二）拓宽资金渠道。社会资本投资社会养老服务业，一方面需要具有对养老服务的精准把握，以满足养老服务需求为主，不断优化服务水平;另一方面要不断拓宽社会资本来源的渠道。目前，养老服务项目开展的资金支持主要来源于财政性拨款与政府补助、慈善机构以及企业赞助。但是养老服务项目的扩展仅靠这些资金支持是不够的，还需要在政府政策的支持下利用社会闲散资源发起养老资金开源活动，如：结合老年人的养老需求积极吸纳社会捐赠，在提供制度性保障的前提下将养老服务作为半公益项目推广，进行社会化试运营，为养老服务广纳社会资金。

（三）提升服务水平。养老服务应在充分了解老年人身心特点的基础上不断努力使服务趋于科学化、专业化、多样化和规范化，并通过服务倡导科学、文明、健康的生活方式。无论是居家养老、社区养老还是机构养老，多元化养老服务体系的发展与完善，在很大的程度上取决于养老服务人员的专业知识和技术水平。养老服务的对象是不同层次和不同需求的老年人，因此要有不同层次和不同技能的服務人员去应对各种服务需求。国家要鼓励学校开办老年人服务类专业，如老年社会工作、养老护理等专业，扩大招生数量，培养热心为老人服务的专业人才，同时强化管理人员的行业准入，不断提升从业人员职业素质和专业化水平，从而提升我国养老事业的质量和水平。

主要参考文献：

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