棉花目标价格政策改革及其影响

徐丽华

[提要] 2014年新疆启动棉花目标价格改革试点，标志着新疆棉花由政府托底收购正式走进市场。棉花目标价格改革对新疆棉花产业产生积极影响，促进国内棉价逐步与国际棉花市场接轨，棉花种植向优势产区集中，向高产高效发展，棉花质量明显提升，产业竞争力增强。但是，在棉花目标价格改革过程中存在抵御市场风险能力弱、棉农种植优良品种积极性不高、农业数据建设管理不完善等问题。为此，本文提出进一步深化棉花目标价格改革的建议。

关键词：目标价格政策;棉花产业;新疆

中图分类号：F32 文献标识码：A

收录日期：2018年12月7日

2018年中央一号文件提出深化农产品价格形成机制改革，这是中央第五年推进并深化农产品价格形成机制改革。那么，如何进一步深化棉花目标价格改革，推进新疆棉花产业健康发展呢？本文基于对棉花目标价格改革实施背景及政策内容的梳理，分析棉花目标价格改革实施以来对新疆棉花产业的影响，以及政策实施过程中暴露出来的新问题，提出对策建议，以期为改革的进一步深化、棉花目标价格制度的进一步完善提供参考。

一、棉花目标价格政策实施背景及内容

（一）实施背景。在启动新疆棉花目标价格改革试点之前的2011～2013年，为保证棉农的棉花销路、确保棉农收益，稳定国内棉花产量，我国实施的是棉花临时收储政策，棉农把棉花交给加工厂，生产的皮棉主要由国家储备库收购，价格为收储价，避免了市场风险，保障了棉农和加工厂的经济利益。但随着国内外棉花市场环境的变化，暴露出了如下问题：一是国内外棉价“倒挂”，财政压力巨大。在国际棉花市场价格持续走低的形势下，由收储价决定的国内棉花价格远远高于国际棉花价格，且二者间的价格差距越来越大。国家棉花价格B指数由2011年的19，116元/吨增长到2013年的19，331元/吨，而国际棉花指数（M）由2011年的142，22元/吨降低到2013年的12，296元/吨，2013年二者差价达7，035元/吨。导致国家收储压力增大，出库难，财政负担加重;二是利益传导机制不畅，棉农收益受损，植棉面积减少。随着人工、生产资料等价格的不断上涨，棉花种植成本也不断增加。2012年，我国棉花净利润仅25.26元/亩，每亩地较2011年减少177.23元，2013年每亩地亏损214.98元，棉农植棉意愿急剧下降，棉花种植面积由2011年的7，556.70万亩锐减为2013年的6，518.45万亩;三是我國棉纺织企业受到严重冲击。棉花产业由于临时收储导致上下游价格关系扭曲，纺织企业陷入用棉贵的困局，在国际市场中的竞争力严重削弱。由此可见，临时收储政策已不能适应新形势下的棉花市场。

（二）棉花目标价格政策内容。面对临时收储带来的不利影响，2014年9月，国家出台了为期三年的棉花目标价格补贴政策，在新疆开展试点。这个政策的核心是：如果棉花市场价格超过目标价格，国家不予干涉;市场价格如果低于目标价格，国家根据目标价格与市场价格二者间的差价给棉农补贴。

2014～2016年棉花目标价格分别为19，800元/吨、19，100元/吨、18，600元/吨。2017～2019年新疆继续完善棉花目标价格政策，按照“不适则改”的原则，补贴方式由2014年“60%面积+40%交售量”到2015～2016年“10%南疆四地州面积+90%全疆交售量”的转变，并开展目标价格补贴与质量挂钩试点工作，棉花目标价格由试点期间的“一年一定”改为“三年一定”，2017～2019年保持在18，600元/吨。为棉农售棉和补贴款发放提供便利，2018年棉花补贴资金由地方财政采用“一卡通”的形式直接兑付给棉农，确保补贴资金真正发到棉花种植者手中。

二、棉花目标价格政策改革成效

（一）中国棉花价格回归市场。2014年9月新疆启动棉花目标价格试点后，国内外棉花价格差开始逐步缩小，价格倒挂现象得到缓解。根据中国棉花价格B指数与国际棉花价格Cotlook A指数曲线的波动情况显示，国内外棉花价格整体波动趋势相同，2013年中国棉花价格与国际棉花价格差距最大，高出7，672.77元/吨;而实施目标价格改革政策的2014～2017年，中国棉花价格紧随国际棉花价格跌涨，且差价不断减小，国际棉花价格优势消退，随之棉花进口量大幅度减少，由2013年的450万吨降到2017年的115万吨，棉花目标价格改革成效显著。

（二）棉花种植向优势产区集中，向高产高效发展。新疆作为目标价格改革的试点，2017年新疆棉花播种面积、产量、质量均呈现增长态势，棉花播种面积3，326.20万亩，占全国比重为68.66%;棉花产量456.60万吨，占全国比重为83.26%。国内棉花生产向新疆产区集中，新疆棉花呈现“一枝独秀”的供给格局。2017年4月，国务院发布了《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》，其中以新疆为重点，黄河流域、长江流域主产区为补充，划定棉花生产保护区3，500万亩，进一步推动棉花生产向新疆等优势产区集中。新疆棉农有棉花目标价格补贴托底，棉花产量高，棉农得到的补助就多，收入有了保证，植棉的积极性高涨。

（三）棉花质量明显提升，产业竞争力增强。党的十九大报告强调，“必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革”。新疆棉花目标价格改革，利用差价补贴的方式保障棉农利益的同时，由市场供需决定棉花价格，棉农和企业直接面向市场，与纺织企业对接，倒逼棉农、加工企业更加注重棉花内在质量。2014～2017棉花年度，新疆棉花的长度、长度整齐度、断裂比强度、马克隆值这四个质量指标除断裂比强度处于中等级有待改善外，其他三个指标较2013棉花年度大幅提高，2016、2017年棉花长度超过29毫米，增强我国棉花市场竞争力，新疆纤维长、强力高、一致性好的优质皮棉成为中高端棉纺企业的首选，棉纺企业对进口棉花的依存度降低，新疆棉纺产业空前繁荣，2014～2016年新疆纺织业固定资产投资达900亿元，超过1978～2013年的投资总额，棉花整个产业链全面激活。

三、深化棉花目标价格政策改革面临的障碍

（一）抵御市场风险能力弱。2018年是新疆兵团推进团场综合配套改革的第一年，是彻底取消行政五统一，棉花种植和销售完全由职工自己确定的第一年，是全面实施“价补分离”的第一年，棉农销售籽棉的价格由棉麻公司结算的“市场价格”和师市财务局的“补贴价格”组成。棉麻公司向市场销售皮棉，因皮棉价格不确定且销售期延长，最终皮棉价格测算困难。当前，一方面棉农、棉花加工企业仍处在对政策改变的调试中;另一方面由于棉花市场的不确定性，棉农持棉观望，棉花加工企业不敢贸然收购，棉纺企业也谨慎采购皮棉，新疆棉花销售市场抵御风险能力弱。

（二）棉农种植优良品种积极性不高。目前，目标价格补贴以棉花交售量为主，产量高，补贴就多，激励棉农选择高产品种，这对稳定棉花总产有积极作用，但在棉花供给侧结构性改革背景下，跟不上以质取胜的市场形势。为打破“只追求衣分和产量”的现状，2017年新疆有部分地方作为“质量与补贴挂钩”试点，符合“双29（长度达到29mm以上，断裂比强度达到29cN/tex以上），马克隆值A级”要求的可多补0.2元/公斤，释放了高度重视棉花质量的信号，但经种植棉花质量表现优良的品种，虽市场供不应求，产量却较低，亩产320公斤左右，收益比普通品种少500元/亩（含面积、交售量、质量补贴），这种补贴方式没有起到激励棉农选择种植优良品种的作用。

（三）农业数据建设管理不完善。实施目标价格补贴政策的难点在于棉花生产方面的数据太少，只限于棉花种植面积和产量，缺乏种植区域、耕地类型、质量等信息，且对提供数据的真实性等管理规定不完善，国家统计局数据与兵团农业局数据存在差距，导致棉农获得的补贴款减少。目前，国家统计局公布的棉花生产数据不包含所谓非农用地的部分，影响了对棉花市场形势的预测。此外，数据建设平台信息零散，棉花产供销信息闭塞，阻碍了棉花产业的发展进程。

四、进一步深化棉花目标价格政策改革的建议

（一）形成合力，提高对棉花市场风险的抵御能力。加大政策宣传力度，组织棉花上下游產业链交流会，协助棉花产业链各投资主体间形成较固定的合作关系等方式，尽快帮助棉花产业对调整政策的适应。同时，兵团应建立棉花价格预测机制，整合资源，对兵师棉麻公司实施集团化经营，合力做好棉花销售市场调研，规避市场风险，做好价格预测，及早确定棉农的初步兑现价格，给棉农、棉企吃下定心丸。

（二）完善目标价格补贴模式，激励棉农种植优良品种。兼顾产量和质量，研究“交售量+质量”的补贴模式，合理确定质量标准及相应的补贴比例，推广质量系数补贴试点办法，提高棉农棉花质量等级高补贴高、等级低补贴低的意识。同时，随着机械化程度的不断提高，应加强培育产量、质量等综合指标较高的机采棉优良品种，并将优良棉花品种纳入目标价格补贴，在确保产量的同时，从源头提高棉花质量，实现优质优价。

（三）完善农业数据建设管理机制，实现棉花产业链上下游合作共赢。要保证目标价格补贴政策有效实施，必须加强对农业生产数据的统计、监管及处罚机制，确保提供数据的真实性，与新疆棉花信息网和政务网建设相结合，建立及时准确高效的农业生产信息收集系统，可利用新疆农业大数据信息服务平台，添加棉花产供销信息，运用大数据技术手段分析棉花市场走势，并及时发布供需信息，实现棉农、棉花加工企业、棉纺企业及其他相关机构信息共建共享和互联互通，确保棉花收购、加工、销售畅通。

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