公共利益的法律界定与深度分析

王军力 阎其华

(1.北京林业大学，北京 100083；2.沈阳师范大学，辽宁·沈阳 110034)

一、 “公共利益”的法律规制内容

“公益用地”一词是公法和私法研究领域的重要的热点术语和高频词汇，内有“公共利益”的重要内涵和特征。其作为全部门法律范畴的正当性，“公共利益”业已为当下我国的法律所广泛认同，维护与增进公共利益确以成为重要的法律目的。我国现行成文的相关土地法律规定，作为专业领域术语“公共利益”一词在2004年的《宪法》增修条文第10条中首次明确提出“为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用”。而后又出现在《土地管理法》的“立法目的”的规定之中。第2条规定，为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用，并给予补偿，明确“土地征收目的”是为了公共利益，但公共利益的范围并未给予说明。《物权法》第42条也有类似的规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。但对于公共利益并没有进行明确的界定或者详细的列举。虽然在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中对公共利益的种类、范围进行了外延解释，却凸显其层次模糊的缺陷。关于土地征收的“公共利益”的规定虽然在宪法和法律中均有提及，但是对公共利益的内容种类、范围边界和深刻内涵的规定却语焉不详。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中却将其称谓换以“公众利益”。由于公共利益规定不明确，导致经营性建设用地常以土地征收和公益征收方式取得，偏离了公共利益的初衷。

二、“公共利益”的学术研究论争

由于公共利益的立法解释缺失，学界对于“公共利益”的解释存在明显差异。公共利益是一个深奥、抽象涉及到多学科待解的迷思问题。经对有关公共利益的文献梳理分析，笔者发现关于公共利益的学术定义有以下几种类型。

(一) 语义解析说

从词语构成的角度来分解“公共利益”一词，按照“公共”与“利益”两个名词相对应的两个层面内容针对公共利益的内涵进行解构、分析。

1.关于“公共”的阐释

德国洛厚德将“公益”阐述为“相关区域内大多数人的利益”。[注]① 陈新民.德国公法学基础理论[M].济南：山东人民出版社，2001.虽然洛厚德针对“公共”根据“地域基础”这一标准简单的判断，但在面对具体现实时却存在解释力不足的弊端。纽曼提出按照受益人的多寡来确定“公益”，提出“不确定的多数人标准”。然而，其观点不免有“暴政”的嫌疑，是对少数弱势群体的排斥与忽略。[注]杨建顺.日本行政法通论[M].北京：中国法制出版社，1998.

2.对“利益”的解读

何谓“利益”，说法各异，莫衷一是。德国瓦尔特克雷因学者提出“利益”是一个关系性概念[注]陈新民.德国公法学基础理论[M].济南：山东人民出版社，2001.。边沁把“利益”视为能够给人们带来幸福快乐的东西，提出最大幸福说[注]杨通进.爱尔维修与霍尔巴赫论个人利益与社会利益[J].中国青年政治学院学报，1998，(4).。

综上关于“公共”与“利益”的论述，笔者认为“公共”是利益主体所涉及的范围，“利益”属于价值判断的范畴，两者均属不确定的概念。因此用不确定推演不确定的语义解析来判断“公共利益”的概念是不能取得预想效果的。以两种不确定语义解释新出现的概念，势必产生“公共利益”语义解释的迷思。

(二) 集合性利益说

集合性利益说从受益人数量的层面阐述，认为“公共利益”并不是与“个人利益”截然相对的术语，它是个人利益叠加的总和。[注][英]史蒂文·卢克斯著，阎克文译.个人主义[M].南京：江苏人民出版社，2001.集合性利益说提出的“公共利益”其实就是所有个人利益相加的和。从法学视角切入，张千帆认为“公共利益”是一个重要的法律概念，提出其重点应该是“公共”，“公共”是一个非个性的概念名词。它不仅不是抽象的，而且是由真实的个体组成的，“公共利益”也是个人利益的组合。社会功利主义理论为“公共利益”提供了一种简单相加的个人利益表达。虽然，这种集合利益学说兼顾考量了公共利益与个人利益两种利益之间的相互关系，个人利益的地位得到充分重视，但即使是如他们所说的个人利益在本质上是一致的，个人利益也不能简单地增加。

从某种角度来说，公共利益理论上是个人利益之和，然而，如何相加和聚合在实践中似乎是一个困难的问题。从这个角度来看，这种功利主义过于机械化，未免有不周延的遗漏。

(三)共同利益说

与集合利益说研究思路相反，共同利益说提出，公共利益并非将个人利益简单的相加，它是有关社会共同整体的、理性综合的利益。[注]韩大元.宪法文本中“公共利益”的规范分析[J].法学论坛，2005，(1).通常所说的公共利益是以共同利益为基础的，具有普遍性影响力与社会共享性的，涉及绝大多数或者所有成员范围的利益，其相当于社会全体的共同利益。公共利益在内容上属于普遍的而非特殊利益，在主体构成上呈现整体利益而非局部利益。

综上，学者们的研究大都对公共利益的共性抑或一般性特点进行了阐释，但并未关注研究其他的个性特点，这种思维逻辑未免有以偏概全之嫌，势必会混淆利益内容范围的边界。共同利益是按照受益范围所圈定的，性质上并未加以明确，利益有公共与私人性质分，共同利益亦然，因此共同利益说只是偏执其一端。

(四)竞争选择说

与共同利益说相悖，竞争说认为公共利益只不过是不同主体之间竞争后的结果选择，是个体和群体甚至集团抑或政府等利益主体之间相互制约、牵制、妥协的基础上所达到的平衡。美国亨廷顿将公共利益阐释、归结为个体与群体之间竞争的结果。他从三个方面对公共利益的内涵进行阐述：首先，公共利益被视为某些主观理想化的、客观抽象的价值与规范，例如正义和自然法等；其次，公共利益被等同于某个特定的个人组成的群体、多数人或者阶级的利益；再次，公共利益被看作个人或群体之间博弈、竞争的结果。[注][美]亨廷顿著，李盛平等译.变革社会中的政治秩序[M].北京：华夏出版社，1988.有的研究从利益集团的切入角度探讨公共利益，其说认为“利益集团”是人民和政府间的联系纽带，所追求利益的过程便是公共利益的确定过程。[注]Peter Woll.American Government Readings and Cases[M].Little Brown Company,1984.

如上竞争选择学说研究所论，无论是利益博弈后的平衡，还是利益对抗结果的选择，究其实质所谓的竞争与选择实际上就是“适者生存，优胜劣汰”的“丛林法则”。在竞争最终结果上，处于优势地位的主体在其利益实现上显得更具优势。因为对处于弱势的社会群体的保护是公共利益应有之意，所以，以此来界分公共利益和非公共利益难免有舍弃民意之嫌。归根结底，此种学说是将公共利益的实然状态视为应然状态，把现实的扭曲当作理想的追求。因此，公共利益应避免矫枉过正，回归真实本意。

(五)价值论说

价值论从价值的角度进入公共利益的研究，这一理论认为，公共利益是某种普遍利益的表现，是基本社会价值的体现。公共利益有利于社会每个人的价值观。[注][美]林德布罗姆著，朱国斌译.决策过程[M].上海：上海译文出版社，1988.它不是一种利益，也不是一种政策标准，而是一种社会的基本价值文化。[注]Frank J.Sorauf, The Public Interest Reconsidered, The Journal of Politics,Vol .19 (1957),pp. 617-624.公共利益是以个人的必要合法利益为基础的重要利益，广泛受益于未指明的人，在价值衡量后得到立法者的明确承认，明显高于个人利益。

价值论说研究把公共利益视为价值的论点有一定的合理内涵，它关注和研究价值本身的特征，充分认识和识别符合公共利益的理想、普遍和基本的内在基因。价值论关注公共利益的利益和道德正当性，而价值本身的分析和判断却具有突出的复杂性。在价值判断上受制度体制环境、文化历史传统、价值评价主体等因素的影响，会有差异甚至价值冲突。因此，用本身都尚且难以形成确定、共识概念的“价值”来分析、演绎、界定未知的公共利益，难以形成一个明确的解决办法和结论。

(六)反向排除说

由于公共利益的本质内涵难以从正面进行解释、界定，故有的研究则从相反的角度，使用排除法来定义公共利益。将“公共利益”进行反向排除，明确其存在边界，排除了看似“公共利益”的伪情况。只有在不适用或不能通过反向排除来界定“公共利益”的情况下，才应采用正面解释来识别和衡量政府的行政行为是否符合公共利益的要求。[注]刘连泰.“公共利益”的解释困境及其突围[J].文史哲，2006，(2).

通常情况下，商业利益应当是反向排除的对象。生活中公共利益的多样性是无法列举穷尽的，但可以将相对少数的商业利益从反面予以排除。对非公共利益的商业利益的排除可根据宽松程度分为宽松型和严格型两种。公共利益财产能否用于商业目的是这两种排除的主要区别之处。严格型的排除不得用于非公共商业目的，否则违反公共利益的既定目的条件。[注]杨峰.财产征收中“公共利益”如何确定[J].法学，2005，(10).但是，宽松型的排除方式并不完全将商业用途的形式排除在公共利益之外，而是强调为防止权力的滥用应对它进行严格限制。[注]房绍坤、王洪平.论我国征收立法中公共利益的规范模式[J].当代法学，2006，(1).其次反向排除方式还要排除政府及其工作人员的利益。[注]董长春.权力的私人性及其法律控制[J].社会科学论坛，2005，(6).由于政府及其工作人员作为公众代表履行其职责，其权力具有应然的公共性与实然的私权利特征。从这个角度讲，政府及工作人员应当始终坚守其非私人利益的公共利益属性的道德取向。

反向排除理论在方法论和证明推理上是独特的，它有助于对公共利益的正面解释，能够解决判断效率的问题。然而，与正面解释所面临的问题一样，反向排除公共利益也面临着如何识别和澄清其边界的困境。它只能排除明显的商业利益，但没有有效的办法准确和明确地接近其真正的边界。

上述研究分别依从不同的视角对“公共利益”进行了解释，各有可取之处。加之公共利益本身具有抽象性、发展性、不确定性的特征，势必决定了其是迷思性的“罗生门”式名词概念，如欲准确界定乃非易事。因此，在理论、学术界难以形成统一的观点，在立法中设定统一、普遍适用的法律解释更是实属不易。在公益用地取得方式中，土地征收制度是利用国家或政府的行政性公权力取得他人或单位的土地所有权，实际本质上是公权力和私权利的碰撞、博弈与对抗，因此，“公共利益”最终成为衡量征地目的是否符合合法性的重要标准，也是判断征地行为是否符合宪法和法律的唯一依据。由此可以看出，公共利益在概念上是广义的，在内容上是复杂而多变的，是一个“不确定的法律概念”，不能用一个恒常不变的名词、概念和语义来定义。因此，有必要根据不同法律制度制定时应追求的目标，进行个别和具体的研究。在现行土地法律框架下，还必须根据建设用地的法定范围，明确列出或者概括公益性土地的具体范围。

三、“公共利益”和相似概念之界分与辨析

(一)与“共同利益”的差异

共同利益从字义上理解可指代共同体利益，而共同体则指代更为广泛，可指代某一个社区、组织、地区或国家，甚至是整个人类社会(如人类命运共同体)。共同利益与公共利益有貌似重合的部分，实际两者具有迥异的差别，公共利益是一种看不见的、抽象的、重要的共同利益取向，但共同利益为代表的范围是不确定的，它可以是多数人的利益，亦可以是少数人的利益。共同利益在性质上也存在差异，它可以是公共的，也可以是私人的，这取决于这些共同利益的性质。根据共同利益是否为公共目的，共同利益可分为私人共同利益和公共共同利益。可见，公共利益与其他利益的共性的区别在于它是否是社会性的和共同性。因此，在“本团体”、“本圈子”的局部范围内共同利益具有其合理性，但因其不代表社会整体的个人利益，不具有公共利益固有的普遍性和社会性，故不属于公共利益。

(二)与“公众利益”的区别

与公共利益(Public Interest)我们通常简称其为“公益”。然而，与之非常相似的“公众利益”有时被简单地称为“公益”。简单称谓相同，哪个又是真正意义上的“公益”？事实上，缩写本身并无争议。关键是如何从本质上区分公共利益和公众利益。回到这个词的起源，公共福利被解释为公共利益，现在则指卫生、教育、救济等公共福利事业。“公众利益”一词中“公众”被解释为社会上大多数人，[注]现代汉语词典[Z].北京：商务印书馆，1997(11).故其被理解为公众的利益(英译为Most People Benefit)。由于公众利益在其性质上有公共的和私人的分野。因此基于这个角度理解，公共利益和公众利益实质上属于包含与被包含关系，前者包含后者。公共利益不仅包括公众利益，而且包括政府利益甚至国家利益，因此两者不可混淆替代。

(三)与“公共福利”的不同

公共福利通常被称为“公共福祉”，它是国家和社会，以满足其所有成员物质生活和精神生活的基本需要而进行兴办的公益设施以及提供的公益服务。涉及公共福利的领域和内容广泛，涉及人民生活的诸多方面福利，如住房、教科文卫等。社会化、多样化、和宏观性是公共福利的基本特征。[注]360百科[EB/OL].http://baike.so.com/doc/6578876.html目前，我国现行的法律制度并没有相同的名称，而在我国台湾地区相关的土地法律规定中则以“公共福利或社会福祉”相称。德国在《建筑法典》的第87条第一项明确规定土地征收不得置“公共福利”于不顾，其实质要符合“公共福利”要件。[注]④陈明灿.土地征收[M].台北：新学林出版股份有限公司，2013.按照德国司法实务规定，公共利益尚需要符合事件时间的“紧迫性”(Dringlichkeit)和本质的“重大性”(Schwerwiegendlichkeit)两个组成要素满足“公益”要求后，在“公益”的条件达成情况下才能依法申请。④从此角度看，公共福利所指向的范围要小于公共利益所辐射的范围，“福利”的内涵和内容是公共利益与公共福利都承载的范畴，仅指生活领域上的利益。[注]在线新华字典[EB/OL].http://xh.5156edu.com/html5/z31M14J220948.html[EB/OL].然而生活的范畴又相对比较大，囊括与人类生存有关的各种活动，如教育、住房、医疗等。因此，根据定义，所谓的“公共福利” 指与公共生活密切相关的利益，隶属于公共利益范围。公共利益是个大范围概念，不仅包括生活领域的公共利益，还包括政治、经济、文化等诸多方面的公众利益。但是，根据我国现有的学术理论和司法实践，这两者之间并没有严格和详细的区别，有的甚至直接将公共福利视为公共利益。

(四)与“公益事业”的区分

我国《公益事业捐赠法》对公益事业的概念做出了明确规定。[注]公益事业是指非营利的下列事项：(一)救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；(二)教育、科学、文化、卫生、体育事业；(三)环境保护、社会公共设施建设；(四)促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。据《捐赠法》所列公益项目的范围表明，公益事业体现了全体或大多数社会成员的需要和与其整体利益和共同利益有关的社会事务。[注]周义程.公共利益、公共事务和公共事业的概念界说[J].南京社会科学，2007，(1).根据受益人的范围是否是整个社会，可分为纯公益事业和准公益事业。纯粹的公益事业使大众受益，受益者的范围是整个社会。准公益事业由部分不特定的人享受，受益人范围为社会上不特定的人。从公益事业的角度来看，准公益事业是涉及科教文卫等绝大多数事业的准公益事业，而纯公益事业所涉及的是占比较小的事业，如地震预报、基础科学研究、公共安全预防、气象研究等。公共性是公益事业独具的特征，由其衍生出公用性、公众性和公益性等典型的基本特征。[注]崔运武.公共事业管理概论[M].北京：高等教育出版社，2002.社会性、整体性以及共有性是公共利益与生俱来的基本属性。社会性呈现出消费的普遍性和非排他性；整体性表明公共利益所代表的是社会公众的利益；而共有性则表现为受益的均等性，这一点恰与公用性相一致。因此可以明确认定，公益事业作为外在表现的内容，实际上是公益，但公益事业和公益分别属于不同范畴的概念名词。公共利益属于主观范畴的、无形抽象的应然目的概念；公益事业则属于客观范畴的、有形具体的实然外化名词，“事业”实际上比“利益”更客观。

四、结论

通过对公共利益的详实地界定和分析，虽然最终未能明确公共利益的范围，但至少获得了基于公共利益固有特征的衡量和判断标准。只要符合社会性、整体性和共同性三个基本特征属性，就可认定为公共利益。公共利益是由社会大多数抑或所有公众所平等享有，明显具有非排他性和普遍性。按照受益人是不特定的多数，或者全体公众，可分为纯公共利益和准公共利益。通过比照和界分与公共利益相类似的概念，可以清晰呈现出，“公共福利”应当隶属于公共利益范畴，而“公益事业”是“公共利益”的客观具体的外在表现，是公共利益的承载体。公共利益虽然是一个无法用静态解释准确定义的迷思概念，但“公益”一词在公益用地视角下就是公共利益的缩写。