海南省国家储备林建设剖析与对策分析

程成，符杰雄，刘治昆，方发之

（1.海南省林业科学研究院，海南海口571100；2.海南省林业项目管理办公室，海南海口570203）

木材是国民经济发展和人民生活不可或缺的重要生产资料，是国家重要的战略资源[1]。中国森林资源总量不足，质量不高、木材供需结构性矛盾突出[2]。目前国家木材主要依靠进口，对外依存度已接近50%，使得木材生产上升为战略问题[3]。为解决面临的木材安全形势复杂、木材结构不合理、珍稀和大径级木材存在结构性短缺等问题[4]。党中央、国务院作出建立国家储备林制度的战略部署决策。国家储备林是指列入《国家储备林树种目录》，由国家统一收储、动用及轮换，具有一定规模和培育潜力的珍稀树种及大径级活立木资源[2]。国家储备林有助于形成高效生产能力，适应经营规模，有序储备条件良好环境条件的木材体系[4]。2012 年以来，国家储备林建设坚持试点先行，2016 年在试点基础上逐步推开，海南省作为第二批开展储备林建设工作。通过剖析海南省国家储备林建设，提出相应对策和建议，促进海南省国家储备林工作更好开展。

1 海南储备林建设基础

“十二五”期间，海南省启动国家储备林生产基地建设和国家储备林划定工作，纳入《全国木材战略储备生产基地建设规划（2013—2020 年）》。国家林业和草原局给海南省下达1.33 万hm2储备林划定任务,获得中央预算内资金支持，划定区域有省农垦总局（含海胶集团）、澄迈林场、金鸡岭林场、南高岭林场，东方市、白沙县和岛东林场。海南省超额完成任务，划定面积为1.43 万hm2。

2 海南用材林资源现状

2.1 短周期人工用材林

短周期人工用材林指桉树林、相思类人工林和木麻黄人工林。根据最新海南省林地变更成果数据显示，全省现有桉树人工林面积117553.3hm2，占全省人工用材林总面积的9.4%；相思类人工林面积86137.4hm2，占全省人工用材林总面积的6.9%；木麻黄人工林面积47632.2hm2，占全省人工用材林总面积的3.8%。

2.2 中周期人工用材林资源

中周期人工用材林指橡胶林和松杉类人工林。橡胶林是海南人工植被的重要组成部分，据最新海南省林地变更成果数据显示，全省橡胶林面积823932.3hm2，占全省人工用材林总面积的63.9%；松杉类人工林面积41724.4hm2，占全省人工用材林面积的3.3%。

2.3 长周期人工用材林资源

长周期人工用材林主要有降香黄檀、土沉香、柚木等珍稀乡土用材树种。近年来，受林产品市场、种苗供应的影响，珍稀树种用于人工造林的逐渐增多。根据最新海南省林地变更成果数据显示，全省现有其它乔木类人工林133449.0hm2，占全省人工用材林面积的10.7%。

3 海南开展储备林建设情况

3.1 储备目标

海南省国家储备林根据国家储备林试点的经验和自身资源情况，确定以培育有潜力的珍稀树种和大径级活立木为基础，采取科学的经营方式，形成树种搭配基本合理、结构相对优化的森林资源储备体系。根据《国家储备林建设规划（2018—2035 年）》[5]，海南省建设国家储备林183700hm2，其中集约人工林栽培60000hm2，现有林改培80000hm2、中幼林抚育43700hm2。

3.2 建设布局

为突出重点、优化布局，按照自然条件、培育树种和培育方式相似的原则结合培育周期的划分，将海南国家储备林划分为短周期用材林培育区、中长期用材林培育区、珍稀树种培育区三大片区。

图1 海南省国家储备林建设布局Fig.1 Construction layout of Hainan national reserve forest

3.2.1 短周期用材林培育区

短周期用材林培育区以澄迈林场和岛东林场为主，现分布主要树种为木麻黄、相思类等，该区以木麻黄、相思类等林改培为主，主要培育短周期用材林。

3.2.2 中长期用材林培育区

中长期用材林培育区以省农垦总局（海胶集团24 个分公司）、南高岭林场、金鸡岭林场为主。省农垦总局现有大面积的橡胶林，且为胶材两用林；南高岭林场、金鸡岭林场现有的国有松树林，适宜发展中长期用材林。该区以栽培橡胶树、松树等为主，同时加强对现有橡胶林、松树林的抚育管理，主要发展橡胶树、松树等大径级用材林。

3.2.3 珍稀树种培育区

海南实施国家储备林工程，建设乡土珍稀树种木材储备基地，在全省范围内发展珍稀树种培育。其中东方市利用欧行贷款大力发展珍稀树种6.67 万hm2，其他市县也正引导珍稀树种培育，为珍稀树种培育区奠定了基础。珍稀树种培育区包括海南18 个市县（不含三沙市），混交降香黄檀、土沉香、坡垒、油楠、红花天料木等，主要培育珍稀树种用材林。

3.3 建设主体

海南省18 个市县（不含三沙市）均为划定范围，涉及森林经营单位有澄迈林场、南高岭林场、金鸡岭林场、岛东林场和省农垦总局（海南天然橡胶产业集团股份有限公司东太分公司、东兴分公司、新中分公司、金鸡岭分公司、中建分公司、中坤分公司、红光分公司、西达分公司、红华分公司、西培分公司、西联分公司、八一分公司、金江分公司、保国分公司、山荣分公司、广坝分公司、红林分公司、白沙分公司、龙江分公司、邦溪分公司、阳江分公司、乌石分公司、加钗分公司和长征分公司24 个分公司）。

3.4 储备树种选择

紧密结合海南省未来木材产业发展方向，重点培育具有木材市场的树种，突出树种优势。选择木麻黄（Casuarina equisetifolia）、 马 占 相 思（Acacia mangium）、橡胶树（Hevea brasiliensis）、加勒比松（Pinus caribaea）、 枫 香（Liquidambar formosana Hance）、山杜英（Elaeocarpus sylvestris(Lour.)Poir.）、降 香 黄 檀（Dalbergia odorifera）、土 沉 香（Aquilaria sinensis）、坡垒(Hopea hainanensis)、油楠（Sindora glabra）、 红 花 天 料 木（Homalium hainanense）、 铁 刀 木（Cassia siamea）、 油 丹（Alseodaphne hainanensis Merr）、 海 南 紫 荆 木（Madhuca hainanensis）等列入《国家储备林树种目录》的乡土树种（组）。主要短周期树种为木麻黄和马占相思；中长周期树种为橡胶树和加勒比松；主要珍稀树种为降香黄檀、土沉香、坡垒、油楠、红花天料木、海南紫荆木、铁刀木。

3.5 经营措施

3.5.1 集约人工林栽培

集约人工林栽培选择立地条件较好的宜林地和无立木林地，选用优良珍稀树种壮苗，进行集约人工造林，营造生态稳定、结构优良、长短结合、高效集约的经营，定向培育珍稀树种和大径级活立木。采用带状或块状混交模式，混交比例不超过主栽树种的70%。省农垦总局（海胶集团）营造珍稀树种为主的橡胶防护林带，应结合橡胶林的更新，重新规划防护林带，因地制宜，选择混交比例和珍稀树种。

3.5.2 现有林改培

现有林改培是对同等立地条件下但是林木生产潜力没有得到充分发挥的林分和通过适当的经营措施可以进一步提高质量的林分，采取林植改造、更换树种、间伐等经营措施，适当将纯林逐步调整为复合龄层混交林。现有林改培主要对象是连片的桉树纯林、以及低质低效的橡胶林和密度过大的松树林等。根据“突出重点，分期实施，稳妥推进”的要求，首先对生态公益林，以及国家重点生态区位的桉树纯林实施改培，同时加大低质低效橡胶林和密度过大的松树林的改培力度；然后对连片的桉树纯林进行改培，按照先改二代萌生林，再改一代萌生林，逐步改培，培育大径级和珍稀树种用材林，全面提升林分质量和生态功能等级。

3.5.3 中幼林抚育

对现有林中有培育潜力的中幼林分，采取修枝、除草割灌、施肥等抚育措施，提高林分质量，培育目标树种，形成优质高效多功能森林。海南国家储备林中幼林抚育对象主要是橡胶林、松树林、木麻黄林和珍稀树种。

4 海南储备林建设存在的问题

4.1 国家储备林制度保障措施不够完善

2015 年《国家储备林划定办法（试行）》《国家储备林制度方案》出台，2018 年《国家储备林建设规划（2018-2035 年）》颁布，提出了国家储备林的准入条件、建设目标、建设布局等[1]。目前出台的相关制度还比较单一，没有形成完整的体系，例如资金的来源国家林草局要求省一级配套，但是各省发改委和财政局并没有制定相应的制度，不能保证资金的投入。

4.2 国家储备林管理办法不够细化

为做好国家储备林建设管理工作，国家出台了《国家储备林基地建设档案管理办法（试行）》《国家储备林基地建设管理办法（试行）和《国家储备林树种目录》等规章制度[1]。但是对划入国家储备林的林分，后期的管护、采伐等缺乏确切的规定，对储备林的轮换机制、采伐管理、收益回报和监测评价等管理办法不够完善。大径级用材林和珍稀树种用材林前期投资大、培育周期长，以及自然灾害等不确定性因素影响，在一定程度上增加了经营风险，影响林农对建设国家储备林的积极性，从而使得有些承储主体不愿将好的林分划入储备林。

4.3 国家储备林资金来源不足

国家储备林建设需要大量的资金，缺乏相应的政策支持，资金不足，不能够很好的保证划定储备林经营措施的开展。目前，国家储备林资金来源于中央财政支出和政策支持的金融信贷，项目融资渠道单一，远不能满足储备林建设的需求。

5 实施对策

5.1 完善国家储备林制度保障措施

目前出台的国家储备林相关制度还比较单一，应该将国家储备林由单一部门实施提高到政府职能部门协调推进，明确职责主体，明确资金来源，进一步确定清晰的建设目标，用制度保障国家储备林的运行机制。

5.2 细化国家储备林管理办法

为有效保证储备林建设的质量，需要完善、细化国家储备林管理办法。国家要尽快出台相应的管理办法，明确国家储备林的准入条件，轮换机制，划定的储备林要保证林农的权益，划定后期的收益分配和监测评价等，使得国家储备林的建设可以按标准按章程依法合规的开展和执行。

5.3 拓宽国家储备林多元资金渠道

国家储备林资金远不能满足储备林建设的需求，因此需要完善风险堆备金制度、建立林权收储中心、成立林投公司等投融资主体，形成国家储备林建设的资金支撑政策体系。

中央预算内投资、林业改革发展资金补助、林业改革政策等，要对国家储备林建设给予倾斜。贷款项目要重点规范推进“林权抵押”和“Public-Private Partnership”等模式。利用好国家开发性和农业政策性金融贷款支持国家储备林建设战略机遇，科学构建融资机制，用足用活金融政策，推广投融资新机制新模式，争取重大项目落地。推进融资主体、融资模式、金融产品等创新，探索林权抵押、贷款风险准备金、林业保险制度等风险防控体系建设，争取财税金融优惠政策，降低林业资金成本，探索市场化融资渠道等措施[2]。形成多元化的市场融资渠道，共同推进国家储备林项目的可持续发展。