环境损害赔偿试行之后

郭煦

近日，备受社会关注的江苏省人民政府诉安徽海德公司生态环境损害赔偿案，泰州市中级人民法院作出一审判决，被告安徽海德公司向原告赔偿环境修复费等费用5482.85万元。省级人民政府为诉讼主体起诉企业生态环境损害赔偿案，这在全国还是首例。

法院判决书显示，海德公司营销部经理杨峰于2014年5月将公司在生产过程中产生的102.44吨废碱液，交给没有处置危废物资质的李宏生等人，孙志才、丁卫东等人先后分多次将废碱液排入长江和新通扬运河，严重污染环境，导致靖江和兴化市城区饮用水源中断取水。

法院审理认为，本案环境污染事件造成靖江、兴化市区及周边城镇居民生活用水停水几十个小时，严重威胁了群众的正常生产生活。特别严重的是，这次环境污染事件发生在长江休渔期。被告违法处置废碱液也给长江水环境、鱼类资源、生态服务功能造成了巨大损失。海德公司将生产过程中产生的废碱液交给没有资质的个人进行处置，应视为在防范污染物对环境污染损害上的不作为，这种不作为与环境污染损失结果之间存在法律上的因果关系，应当对由此产生的损害结果承担赔偿责任。

据了解，在江苏泰州这次环境污染事件中，杨峰以及一些往江河里偷排废碱液的违法犯罪人员和两个不法企业参与其中，早在2015年11月17日，泰州市姜堰区人民法院已经对犯污染环境罪的19名被告人和2个被告企业做出刑事判决。

《小康》记者了解到，最高人民法院正在积极推动环境资源案件归口审理，环境资源刑事、民事、行政案件由专门审判机构或者专业审判团队审理，发挥环境资源审判合力，通过专业化的环境资源审判落实最严格的源头保护、损害赔偿和责任追究制度。

环境有价，损害担责

2017年12月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（下称《方案》），明确自2018年1月1日起在全国试行生态环境损害赔偿制度。

长期以来，在环保领域，“企业污染，群众受害，政府买单”的困局一直存在。损害生态环境就要付出代价，这无疑是此次在全国试行生态环境损害赔偿制度的首要目的。

根据这份《方案》规定的原则，其中之一就是“环境有价，损害担责”。《方案》称，这是体现环境資源生态功能价值，促使赔偿义务人对受损的生态环境进行修复。生态环境损害无法修复的，实施货币赔偿，用于替代修复。赔偿义务人因同一生态环境损害行为需承担行政责任或刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任。

此外，生态环境损害发生后，赔偿权利人组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作，主动与赔偿义务人磋商。磋商未达成一致，赔偿权利人可依法提起诉讼。

最高人民法院与最高人民检察院早于2006年6月、2013年6月和2016年12月发布《办理环境污染刑事案件司法解释》，通过“环责入刑”明确污染责任人的法律责任;而各项环保法律法规也对造成污染的企业和个人明确了相应的行政处罚。然而值得注意的是，环境污染影响范围广、治理成本高。“环责入刑”只追究责任主体的刑事责任;行政罚款也远远无法涵盖生态环境修复的成本。面对高额的治理修复成本，往往只能由公共财政资金承担。由此，就形成了“企业污染，群众受害，政府买单”的局面，不利于形成污染防治和生态保护修复的内在动力，也不利于及时、有效地修复环境污染和生态破坏。

《方案》正式印发后，进一步强调了“污染担责”的原则。业界分析，这只是建立和完善相关制度体系的第一步，下一步还须进步探索公众参与的途径与机制、完善跨区域赔偿管理方法、明确损害认定和赔偿责任的评估标准与方法等。

其实，2015年1月1日起施行的《环保法》第64条已明确了“污染担责”的原则;而2015年9月中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》第39条也强调，要“严格实行生态环境损害赔偿制度”。

中办和国办在2015年发布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，在吉林、山东、江苏、湖南、重庆、贵州、云南7个省市开展了生态环境损害赔偿制度改革试点工作。

在试点方案的基础上，此次印发的《方案》明确“磋商前置”，即生态环境损害赔偿磋商是诉讼的前置条件。

赔偿权利人与赔偿义务人经过磋商，达成赔偿协议。这份经过磋商达成的赔偿协议，可以向人民法院申请司法确认。经司法确认后，如果赔偿义务人不履行或不完全履行的，赔偿权利人可以向人民法院申请强制执行。这将赋予赔偿协议强制执行效力，促进赔偿协议落地。

按照《方案》的要求，造成“较大级”以上突发环境事件，或在重点生态功能区或禁止开发区发生环境损害事件，以及其他严重影响生态环境后果的，由违反法律法规、造成损害的单位和个人执行环境修复，并承担相应赔偿责任。赔偿范围包括污染清除、生态环境修复、生态功能阶段性损失和永久性损害补偿，以及赔偿调查、鉴定评估等其他相关费用。赔偿责任通过司法诉讼的形式确定，地级及以上政府作为人民群众的代理人，负责提起诉讼，并负责监督和落实生态环境修复和赔偿资金的使用。

《方案》明确提出授权地级及以上政府作为赔偿权利人，很大程度上下放了索赔责任，能够提升索赔的积极性与实效性。在此基础上，探索公众参与的途径和机制，如允许由符合条件的社会公众、非政府组织发起赔偿诉讼，将有助于形成更为直接的、激励相容的制度体系，进一步强化生态环境损害赔偿制度的效果。

据了解，环境污染的损害往往具有较为广泛的影响范围，如跨流域的水污染、地下水污染，以及具有强扩散性的大气污染等。当环境损害涉及多个地市，甚至跨省时，如何发起生态环境损害赔偿诉讼，多个权利主体之间如何协调，以及赔偿资金、修复责任的分配，都需要明确细化的操作规则和指引。

事实上，我国环境公益诉讼最早在2003年已有先例，但至今未能形成系统性的影响。缺乏对生态环境损害责任的认定，以及赔偿责任的评估标准与方法，是导致每一起公益诉讼均旷日持久，并伴随重重争议的核心原因。生态环境损害赔偿制度同样援引司法诉讼程序，因此面临着同样的问题。《方案》提出要完善诉讼规则和损害鉴定评估，并加强生态环境损害赔偿资金管理。而这也将是生态环境损害责任制度下一步完善的重点内容。

试点探索见成效

一个事实是，在此次《方案》出台前，各试点省份积极制定相关制度，取得了可喜成效。

2017年4月26日，由江苏省人民政府、江苏省环保联合会诉德司达（南京）染料有限公司环境污染责任公益诉讼纠纷一案，在南京市中级人民法院开庭审理。这是江苏省政府首次以赔偿权利人身份提起生态环境损害赔偿诉讼。

2013年9月至2014年5月，被告德司达（南京）染料有限公司违法倾倒废酸污染大面积水域。最终该企业在被扬州市中级人民法院二审判处罚金人民币2000万元的基础上，又被判赔2400多万元。

过去三年试点中，江苏省将生态环境损害赔偿制度改革作为全省生态文明体制改革的重点内容加以推进，并结合实际制定《江苏省生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案》，明确试点的总体要求、主要内容和保障措施。相关方案同时明确，省政府是江苏省行政区域内生态环境损害赔偿权利人。受省政府委托，环境保护、国土资源、住房城乡建设、水利、农业、林业等部门根据职责分工，负责相关损害的索赔。

试点启动后，江苏省生态环境厅、省海洋与渔业局、省政府法制办和常州市武进区环保局先后办理德司达（南京）染料有限公司水环境污染损害赔偿案、无锡尚品石油有限公司倾倒废油渣造成土壤污染损害赔偿案、洪泽湖非法捕捞螺蛳导致水生态环境损害赔偿案。

江苏省的诸多探索，都被国家层面吸纳。比如，江苏省探索的与环境公益诉讼衔接、强化司法保障的机制;以代表、委托等方式指定相关部门开展赔偿工作，集中解决索赔工作授权的问题;在规范环境损害鉴定评估体系、明确赔偿资金管理措施等方面，形成可供全国试行借鉴的经验。

山东省作为全国开展生态环境损害赔偿制度改革的7个试点省市之一，有关生态环境损害赔偿案件的审理亦稳步推进。记者从山东省高院获悉，经省政府授权，山东省生态环境厅已经提起两起生态环境损害赔偿案件。一件是省生态环境厅诉山东天一环保科技投资有限公司环境污染损害赔偿纠纷案，案件在上诉过程中;另一件是省生态环境厅诉山东金诚重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司非法倾倒危险废物致害一案，一审已经开庭，但尚未裁判。

与此同时，有关生态环境损害赔偿的制度建设也正在加快。据介绍，2017年7月山东省高院与省财政厅、省环保厅（后跟名为生态环境厅）联合出台《山东省生态环境损害赔偿资金管理办法》。按照管理办法的规定，省市政府提起的生态损害赔偿案件、环境公益诉讼案件以及赔偿义务人自愿支付的赔偿金等可以支付进账户，赔偿金属于省级政府非税收入，纳入省级财政预算管理。某一案件或事件获得的赔偿金原则上用于该污染事件的生态修复，不可修复或无必要修复的，可以用于其他方面，确保专款用于受损生态环境的修复。目前山东各市财政部门已为各市法院指定了专项资金执收编码，相关赔偿款项可以直接缴纳进资金账户，第一笔赔偿金已经缴入账户。

山东省环保厅副厅长姚云辉介绍，到2020年，山东省将在全省构建起责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度，加快推进生态山东建设。

试点期间，山东省探索建立生态环境损害赔偿磋商工作机制，构建通过磋商方式解决问题的“快车道”;出台全国第一份关于审理此类案件的指导性意见，实现与司法程序的有效衔接;出台全国第一份省级生态环境损害赔偿资金管理办法，保障对受损生态环境的有效修复。

生态环境损害鉴定评估是生态环境损害赔偿的重要一环，是赔偿权利人提出索赔的主要依据。试点以来，山东省积极将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理，推动司法鉴定机构扩容纳新。2017年6月，山东省公开遴选了61名专家，纳入全省环境损害司法鉴定机构登记评审专家库。2017年11月，省司法厅、环保厅（后跟名为生态环境厅）联合印发文件，明确全省环境损害司法鉴定实验室及仪器设备配置标准。

据了解，目前，山东省环境保护科学研究设计院有限公司等5家机构已取得山东省环境损害类司法鉴定许可证，业务范围覆盖污染物性质鉴定、空气污染环境损害鉴定等5个专业，共有73名执业鉴定人从业，满足当前全省生态环境损害鉴定评估工作需要，为生态环境损害赔偿提供技术保障。

为此，山东省生态环境厅专门印发通知，要求各地将改革工作进展情况填报“生态环境损害赔偿制度改革报送系统”，自2018年第三季度开始，每季度通报全省生态环境损害赔偿制度改革工作进展，包括各市制定实施方案、成立改革工作领导小组、制定配套文件、开展案例实践等情况，以此督促各市加快制度改革进程，确保到2020年，在全省构建完善生态环境损害赔偿制度体系，真正做到“环境有价，损害担责”。

待解难题 生态环境损害赔偿制度在执行中面临的最大困难可能是鉴定评估。有关专家认为，损害赔偿方面，长期累积的污染、涉及多家企业的污染，很难评估。

配套制度亟待完善

“生态环境损害赔偿制度改革试点之前，当生态环境受到破坏时，赔偿责任主体不明确。如今，对赔偿责任进行了明确，可以保证被破坏的生态环境有足够的资金来进行后续的生态修复，变‘政府买单为‘污染企业买单。”江苏省生态环境厅政策法规处副处长贺震此前在接受媒体采访时表示，上述案件表明了江苏重拳打击环境违法行为的鲜明态度，同时，进一步在实践中健全生态环境损害赔偿制度已成必然之势。

事实上，试点期间，客观上存在着“两难境地”。“一边是省里对环境损害案件的重视程度不断提高，受理案件数量不断增加;另一边是生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径落实需要耗费大量时间。”江苏省高级人民法院环境资源审判庭副庭长陈迎说，有时案件发生在地方，待省有关部门开展调查取证时，污染程度界定已在时间上打了折扣。这在对大气和水等流动介质的污染调查中尤为突出。

据《小康》记者了解到，提请十三届全国人大常委会审议的民法典各分编草案，增加规定了生态环境损害的惩罚性赔偿制度，明确侵权人故意违反国家规定损害生态环境的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿，同时还明确生态环境损害的修复和赔偿制度。

根据草案，损害生态环境，能够修复的，法律规定的机关或者组织有权请求侵权人承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，法律规定的机关或者组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人承担。无法修复的，侵权人应当依法赔偿损失。

有关专家表示，好的制度需要严格执行，也需要配套制度的完善。据了解，在前期试点过程中，7省市共办理27个案件，涉案总金额约4亿元，推动了造成生态环境损害的违法者足额承担赔偿责任，为生态环境损害赔偿制度全国试行提供了宝贵经验，为生态环境损害赔偿制度的构建，提供了可借鉴、可复制的制度储备。截至目前，七个试点省市相对较少的案件数量，一定程度上影响了生态环境损害赔偿制度的效果。

除此之外，让生态环境损害赔偿制度顺利运转，还需进一步完善环境损害鉴定技术和制度、环境污染强制责任保险制度以及用于国家承担兜底责任的生态环境损害修复基金制度等，以发挥合力。通过一系列的制度力量，让潜在的污染者感受到强大的威慑，也讓公众感受到政府保护环境的诚意和力度。

有关专家认为，生态环境损害赔偿制度在执行中面临的最大困难可能是鉴定评估。“损害赔偿方面，长期累积的污染、涉及多家企业的污染，很难评估。”

据《小康》记者了解，2018年7月6日，司法部、生态环境部联合发布《环境损害司法鉴定机构登记评审细则》（下文简称《细则》），明确了行政机关如何对申请从事环境损害司法鉴定业务的申请人进行评审。

可以说，环境损害司法鉴定为法院个案审判提供专业性意见，有助于法官确定生态环境损害的类型和大小、赔偿金额以及修复方案，是推动生态环境修复、实现损害担责原则的专业保障。

此次出台的这一细则，明确了有资格从事环境损害司法鉴定业务机构的“出炉”过程。《细则》显示，在收到申请人提交的申请材料后，根据审查情况，省级司法行政机关按照法定时限出具受理或不受理决定书。决定受理的，应在5个工作日内组织专家开展评审工作。

评审的主要内容是对专业人员的专业技术能力进行考核，实地查看工作场所和环境，核查申请人的管理制度和运行情况，实验室的仪器设备配置和质量管理水平，现场进行勘验和评估;也可以根据需要增加其他评审内容。