美国学校惩戒实践的经验与借鉴

孙闻泽

(华东师范大学教育学部，上海 200062)

我国现行法律明确规定禁止体罚、虐待未成年人，但对学校如何惩戒学生，以及惩戒的边界，法律并无明确规定，而学校惩戒又恰恰涉及对学生人身权利的限制。因此，如何管理顽劣学生成为学校的痛点，也成为社会一个敏感而微妙的话题。美国在过去几十年间所探索和实践的学校惩戒的经验和教训值得我们深思和借鉴。

一、美国学校惩戒产生的背景

在美国，“零容忍”(zero tolerance)作为一项反毒品政策而被人们所熟知。1988年2月，时任美国司法部部长的埃德温·米斯(Edwin Meese)授权海关警察没收那些即便携带少量毒品的过境者的船只、汽车和护照，并将其控告到联邦法院。[1]“零容忍”是一个政策词汇，其涵义为：所有的罪行，无论其严重程度如何，都将面临严厉的惩罚。

20世纪80年代末期和90年代初期，美国学校开始采取“零容忍”政策来解决学生的严重违纪行为“零容忍”政策采取的是排他性惩戒措施，停学和开除是排他性惩戒最常用的类型。校外停学(out-of-school suspension，OSS)是指学生因纪律原因而暂时离开学校到另外一种环境(如，家、行为中心)至少半天(但小于学年的剩余时间)的时间以达到惩戒的目的。开除(expulsion)是指当地教育机构依照政策，将学生从正规学校开除，并在本学年剩余的时间或更长的时间内不向该学生提供教育服务的行为。排他性惩戒作为一种典型的惩罚策略，它提供一种结果来减少行为的未来可能性。[2]但是，从学校惩戒的现实效果看，学校惩戒并未获得其功能性的结果。

二、美国学校惩戒存在的问题

学校惩戒导致轻微不良行为的严重后果，使人们对学校惩戒提出了质疑。

(一) 学校惩戒被滥用

学校惩戒推行的范围之广使得学校惩戒大大超出了其推行时的最初意愿，甚至到了对轻微不良行为也采取严厉的学校惩戒的程度，这使得被停学和开除的学生人数急剧上升。

德克萨斯州2012年发布的研究报告《打破学校规则》(Breaking School Rules)通过详细的数据展示了学校惩戒政策导致的严重后果。研究跟踪了德克萨斯州公立学校在2000年、2001年和2002年开始升入7-12年级的所有学生，代表了研究对象的性别和种族划分的全部群体在整个学习期间的情况。研究数据表明，近60%的公立学校学生在7-12年级期间有过至少一次被停学或开除的经历。具体而言：54%的学生有过校内停学的经历，时间从一个课时到连续几天不等；31%的学生曾被校外停学，每次停学的平均时间为两天；15%的学生至少被转介到惩戒替代教育项目(disciplinary alternative education programs)一次，每次平均27天；约8%的学生至少参与过一次青少年司法替代教育项目(juvenile justice alternative education programs)，每次平均73天。仅有3%的惩戒行动是符合州的法律而被强制停学或开除，其余的惩戒行动是学校教职工针对学生违反学校行为准则而自由裁量的。[3]另据统计，6-12年级学生的停学率由1993年的15.2%上升到2007年的21.6%，被开除的学生从1.5%增加到3.4%。[4]

(二) 比例失调的种族歧视

美国教育部民权办公室(U.S. Department of Education Office for Rights)收集的2011-2012学年的数据表明，与其他学生相比，学校的惩戒政策使有色人种的学生受到不成比例的、更严厉和更频繁的学校惩戒。例如，35%的黑人学生曾被停学过一次，其中又有44%的学生曾被多次停学，36%的学生被开除——这仅仅是民权办公室数据收集总数中的15%的学生，还有超过50%的黑人或拉丁裔学生参与过与学校有关的逮捕或法律执行。[5]民权办公室收集的2013-2014学年的国家数据表明，非裔美国学生受过一次或多次校外停学的可能性是白人学生的3.8倍。[6]德克萨斯州《打破学校规则》报告的数据显示，83%的非裔美国男生和70%的非裔美国女生至少受到过一次惩戒。相比而言，白人男生的比例为59%，白人女生的比例为37%，西班牙裔男生的比例为74%，西班牙裔女生的比例为58%。[7]学校惩戒导致有色人种的学生面临教育失败和在学校被边缘化的风险。

(三) 对学生的不良影响

排他性惩戒导致一系列的负面结果，使学生面临许多相关的教育、经济和社会问题的风险，包括较低的学业成绩、逃学、辍学和退学，甚至参与青少年司法系统。

从短期看，排他性惩戒使被停学和开除的学生比遵守行为准则的学生的学业成绩低，即使学生在停学期间有指定的作业，但这种环境并不利于学生的学习。当学校采用排他性惩戒措施时，不仅会剥夺学生宝贵的学习时间，也使学生失去学校的归属感和参与度。据统计，6%的在册学生在一年内至少被停学一次，全美的纵向研究表明，三分之到一半的学生在幼儿园到12年级之间的某个时间点上至少被停学一次。2011年到2012年，将近350万公立学校的学生至少被停学一次，美国每名公立学校教师有超过一名学生被停学。考虑到平均的停学时间被保守地估计为3.5天，而且很多学生不止一次被停学，这意味着美国公立学校的学生在仅仅一学年的时间里因排他性惩戒损失了将近1800万天的教学时间。[8]

从长期看，排他性惩戒增加了学生留级的可能性，尤其是那些反复被停学或开除的学生更有可能留级或辍学，并且，这部分学生也更有可能参与青少年司法系统。德克萨斯州《打破学校规则》报告的数据表明，在受到学校惩戒11次或以上的学生中，31%的学生至少留级一次，只有40%的学生高中毕业。在约15%的被停学或开除11次或以上的学生中，又有近半数的学生参与了青少年司法系统。[9]学生因违反学校规定而被停学或开除的可能性是下一学年参与青少年司法系统可能性的三倍。[10]

三、美国学校惩戒的矫正

学校惩戒的基本目标是纠正学生的不良行为，使学生遵守学校的行为准则。但是，如此多的学生因轻微不良行为而被停学或开除，这表明学校纠正学生不良行为的目标并没有实现。基于此，教育者积极地寻求为学生提供优质教育的安全的学校环境，使学生的不良行为通过让学生留在学校而不是离开教室而得到更好地解决。[11]

(一) 学校惩戒的政策修正

鉴于关于学校“零容忍”政策潜在负面影响的讨论，美国教育部协同美国司法部于2014年1月发布联合指导意见——“致同事书”(Dear Colleague Letters)，其是支持性学校惩戒倡议(Supportive School Discipline Initiative)的组成部分。学校政策制定者已经考虑对排他性惩戒政策进行修改，各州相继出台了禁止/限制使用排他性惩戒的政策。

芝加哥公立学校于2012年颁布了一项政策，要求减少学生的停学时间。[12]2014年9月，加利福尼亚成为美国第一个取消年龄较小学生停学的州，取消所有学生因轻微不良行为而被停学，如顶嘴、忘带课本和违反着装规定。[13]迈阿密戴德县的公立学校计划于2015-2016学年取消停学措施，让学生在教室内解决行为问题。[14]2015年9月，西雅图学校委员会(The Seattle School Board)宣布一项为期一年的小学生停学禁令，并计划减少所有学生的停学措施。[15]2017年，阿肯色州、马里兰州和德克萨斯州的议员通过了一项立法，限制在低年级对学生使用停学策略。[16]截至2015年5月，22个州和哥伦比亚特区都修订了法律，要求或鼓励学校：限制使用排他性惩戒实践；实施支持性(非惩罚性)惩戒策略，为有惩戒风险的学生提供如咨询、辍学预防和指导等支持性服务。[17]2015-2016学年，100个最大学区中的23个学区已经实施学校惩戒政策改革，要求非惩罚性纪律策略和/或限制停学的使用。[18]

学校惩戒政策的调整在地区之间表现出差异性，但其共同目标都是限制排他性惩戒的使用。在调整学校惩戒政策后，还需采取非排他性惩戒策略予以配合，如，替代教育。同时，对非排他性惩戒策略的实施人员提供相应的培训。如此，才有可能实现限制使用排他性惩戒的目标。

(二) 有针对性的干预策略

学校需要为学生提供有针对性的干预策略以最小化地使用排他性惩戒，帮助学生提高学业成就，满足学生更高层次的行为需求。

1.高质量的替代教育

提供高质量的替代教育选择维持学生学习和行为支持的服务对减少排他性惩戒行动至关重要，帮助有行为干预需求的学生，尤其是因严重违纪行为而不得不被停学或开除的学生，使他们留在课堂、留在学校，远离惩戒和青少年司法系统。截至2013年9月，全美有42个州设立了提供专门针对被停学或开除学生替代教育的法定条款(有14个州要求这些项目，有28个州鼓励使用这些项目)。即使是没有法律条款约束的州，也可能存在替代教育服务。[19]

替代教育是一个高质量的教育网络，为所有未能在传统教育环境中取得成功的学生建立多路径选择的连续教育，使其与学生的学业、行为健康的需求相一致。一方面，学生的学习方式不同，学生的需求也不同，有些学生的某些需求在传统的教育环境中未必会得到完全的回应和满足，替代教育为学生提供一系列选择，使他们接受高质量的教育，以便为升学或职业生涯做准备。另一方面，替代教育为不得不受到排他性惩戒措施的学生获得持续的学习和必要的行为支持提供服务，学校和地区也要必须确保为受到排他性惩戒措施的学生提供安全和支持性的教育和行为健康服务环境的替代教育选择。

高质量的替代教育需要学校发展与外部的协作关系以补充这些服务，包括与非营利组织、健康专家、公共机构和私人供应商建立协作关系，为有需求的学生提供有针对性的干预措施，解决学生社会情感、行为健康和学业需求的问题。另外，学校需要得到数据驱动的支持以尽早识别学有行为干预需求的学生，为他们提供有针对性的服务和干预，监督他们的行为进展，确保学校教育的有效性。

2.数据驱动的有效干预

学校需要使用数据驱动以识别有进入学校惩戒系统倾向的学生，为他们提供适切的服务和干预，跟踪他们的学业、行为、心理健康的进展情况，确保学生的健康发展。

早期预警数据系统(early warning data systems，EWSs)是一种识别有针对性需求和有强烈行为支持的学生的工具，帮助学生远离学校惩戒系统。早期预警数据系统作为早期识别工具，学校用它能更好地支持有学业需求和行为需求的学生。同时，早期预警数据系统提供的信息可以帮助学校防范学生反复参与学校惩戒行动。[20]

早期预警数据系统采用与学业成就、出勤和行为等关键指标，向学校、区领导、教育者和服务供给者提供关于即将毕业学生或有辍学风险学生的信息。大多数的早期预警数据系统在州或区的层面开发使用，建立存储学生相关信息的数据仓库，每个学生被分配一个唯一的标识符以追踪个人的时间、地点和教育的记录，识别在学业上有困难、长期失学、有不良行为印记，以及受到学校惩戒的学生，政策制定者、管理者和教育者依据这些信息给出相应的对策以改善学生的学业成就和行为。[21]

(三) 创设多元的协作关系

学校不能也无法单独减少排他性惩戒对学生的使用和影响，因此，学校必须寻求与外部执法机构建立协作关系以共同应对这一问题。外部执法机构除了为学校提供日常帮助外，还与学校从深度协作上降低学生参与青少年司法系统的可能性。

1.学校-警员协作关系

学校与执法机构的协作已经有超过50年的时间，从20世纪50年代的学校资源警员(school resource officer，SRO)项目到20世纪90年代的大规模扩展。截至2008年，估计有250个学校警察机构在学区管辖下运作。2013年9月，144个地方机构对社区警务处提供了额外370个学校资源警员的支持。截至2013年9月，至少有29个州提出了90多项与学校安全人员有关的法案，州立法机构至少制定了17项。其中一些法律授权执法机构向学区提供学校资源警员，允许设立学区警察机构，对学校警员的培训和认证标准提供指导。[22]

学校警员(school-based officers)是执法机构的正式雇员，其职责是确保学校环境的安全，减少学生参与青少年司法系统的可能性。校园内，学校警员除了指导和执行学校安全任务外，还为学生提供提高对陌生人危险/安全的意识的课程，以及防止毒品的使用、帮派活动和青少年暴力。校园外，传统的警务工作包括在学校校园附近、学生行走路线和禁毒区巡逻等。在应对20世纪90年代初备受瞩目的枪击事件和受“零容忍”政策的影响，学校警员的数量有所增加，人们对学校警员的更严格执法有所期待，学校警员的执法职责有时甚至僭越了由学校相关人员处理的不当行为。[23]因此，在政策层面界定学校警员的角色，明确实施逮捕的职责范围；执法机构与学校合作制定学校警员的招聘和选拔程序以确定适合人选；对教师、学校管理者、工作人员和学校警员进行培训，明晰各自的工作要点和合作要点。

2.学校-司法协作关系

美国的青少年法庭系统(juvenile court system)建立于20世纪初，旨在保护、改造青少年罪犯重返社会。[24]如前所述，学生因轻微不良行为而为转介到青少年司法系统数量之庞大对学生的学业成就和心理行为健康等方面产生了严重影响，以及造成有色人种学生学校惩戒的比例失调问题。青少年司法官员和青少年司法专业人员与青少年、家庭和其他利益相关者一起解决轻微不良行为学生过度转移到青少年司法系统的问题，以减少学生参与青少年司法系统。

传统的青少年法庭项目是青少年犯罪的司法分流，通常接收来自执法机构或青少年司法系统，或两者兼而有之的学校惩戒案件。传统的青少年法庭项目产生的消极后果，包括学生反复参与青少年法庭项目、犯罪率上升等问题一直是各利益相关方关注的核心。基于恢复司法(restorative justice)原则的学校惩戒替代策略的青少年法庭项目是将学生轻微不良行为案件从青少年司法系统转介到学校，由青少年同龄人组成的陪审团审判违纪学生。青少年担任律师、执行官和法庭书记员的角色，法官的角色则取决于青少年法庭项目所采用的是成人法官模式还是同伴法官模式。在这两种情况下，同龄陪审团都负责决定制裁(后果)，通常包括陪审团的职责(为另一个案件的陪审团服务)、社区服务、道歉信和亲社会工作坊。[25]

针对犯有严重罪行的学生提出司法诉讼仍然是恰当且必要的。当学生对学校、社会构成重大安全威胁时，必须将其转介到青少年法庭系统。即便如此，也要积极努力地为这部分学生提供教育和服务支持，帮助他们安全地重返学校，融入社会。

四、美国学校惩戒实践对我国的借鉴意义

2017年，山东青岛出台了《青岛市中小学校管理办法》(以下简称《办法》)，这是我国国内第一部以学校为主体的政府规章。《办法》第二章第十一条阐述，“中小学校对影响教育教学秩序的学生，应当进行批评或者适当惩戒；情节严重的，视情节给予处分。学校的惩戒规定应当向学生公开”。这表明，学校惩戒已经被重新重视，但这不仅需要法律层面的支持，还需要在实践层面做深入探讨。

(一) 区别体罚与惩戒

体罚是对学生的身体和心理造成痛楚从而达到教育的目的，并且这种痛楚是没有限度的。体罚其对学生造成的伤害不利于学生的身心健康。鉴于此，体罚在各国都是被禁止使用的。我国现行法律法规明令禁止体罚或变相体罚。《中华人民共和国未成年人保护法》第二十一条规定，学校、幼儿园、托儿所的教职员工应当尊重未成年人的人格尊严，不得对未成年人实施体罚、变相体罚或其他侮辱人格尊严的行为。《义务教育法》第二十九条规定，教师应当尊重学生的人格，不得歧视学生，不得对学生实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为，不得侵犯学生合法权益。《中华人民共和国教师法》第三十七条规定，教师有体罚学生，经教育不改的，由所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或者解聘。情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中小学班主任工作规定》第十六条规定，班主任在日常教育教学管理中，有采取适当方式对学生进行批评教育的权利。

惩戒作为教育的重要组成部分而被认为是有必要使用的。惩戒是维护教育教学秩序的正规手段，是维持教育教学活动顺利进行的客观要求。惩戒是在尊重学生人格、保护学生身体与心理的前提下而实施，通过惩戒从而纠正学生的不良行为以达到教育的目的。惩戒所表现出的是对学生的终极关怀，其最终目的是促进学生身心的健康发展，是真正的教育。我国现行法律对惩戒有一定的表述。《中华人民共和国教师法》第八条规定，教师应当履行“制止有害于学生的行为或者其他侵犯学生合法权益的行为，批评和抵制有害于学生健康成长的现象”的义务。《中华人民共和国教育法》第二十八条规定，学校及其他教育机构有行使“对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分”的权利。但是，我国现行法律对学校惩戒的具体内容与实施的缺失使得学校在教育教学中实施必要的惩戒时缺乏法律依据。因此，在法律层面明晰学校惩戒在当前情势下是非常必要且紧迫的，尽快促成学校惩戒相关法律的制定，使学校惩戒有法可依。在法律层面明晰与界定惩戒内容与范围，也是区别体罚与惩戒的有效依据。

在法律层面对学生的行为进行分类。根据学生不良行为的情节轻重予以分层，涵盖学生的校内行为(课堂内行为和课堂外行为)和校外行为(社会行为)。第一层次，上课睡觉、大声喧哗、使用手机等扰乱课堂秩序的轻微不良行为。第二层次，迟到、旷课、逃学、违反着装规定、言语中伤他人、打架、吸烟、霸凌等中度不良行为。第三层次，帮派活动、聚众斗殴、赌博、偷窃、酗酒、破坏公共财物、杀人、非法持有管制刀具和枪支等极端恶劣的不良行为。

(二) 明确惩戒实施的主体

学校惩戒实施的主体按照学生不良行为情节的严重程度(依据学生不良行为分层)分为狭义的实施主体与广义的实施主体。学校惩戒的实施范围主要是在学校教育系统内，因此，狭义上的惩戒实施主体是学校教育的相关方，即教师、校长。学生不良行为情节特别严重的，如触犯法律，惩戒实施的主体则是司法机构。这是广义上的惩戒实施主体。

根据学生不良行为的分层，依据学生不良行为情节的轻重交由不同的惩戒实施主体实施，并分别赋予教师、校长、转介司法系统的惩戒边界。(1)教师惩戒。对于课堂上学生轻微不良行为，任课教师有权予以即时纠正以维持正常的课堂秩序，为其他同学创造良好的学习环境和保证课堂教学的连贯性。如，口头警告或采取适切的惩戒手段。对当时予以纠正却收效甚微的学生不良行为，班主任教师有权进一步对其进行行为纠正，如在尊重学生的基础上做出深刻的批评教育、联系监护人、监督改正等措施。(2)校长惩戒。在教师多次予以行为纠正未果后，可交由校长做进一步处理。对于经过教师屡次纠正后仍然没有效果的学生不良行为，经由学校相关部门的研究讨论后，由校长做出最后的裁定。如，全校口头警告、记过处分、留校察看等。(3)转介司法系统。针对学生造成的威胁他人生命、危害社会公共安全等已经涉及刑事案件的极端不良行为，必须转介司法系统依法处理。

(三) 建立大数据监测系统

研究开发一套实时的、可访问的大数据监测系统作为预警机制，从学生的学业成就、心理健康、行为等维度详细记录学生的各项相关信息，并对学生行为所产生的信息数据进行追踪。以数据为导向，识别出可能导致学生产生不良行为的异常信息，学校、教师、教育部门和其他利益相关者利用这些信息为这部分学生提供量身定制的、有针对性的早期干预措施，尽早遏止学生不良行为的发生。大数据监测系统的运用、分析、升级和深度挖掘需要对相关人员进行专业培训。大数据监测系统的相关人员除了需要具备专业的教育知识和资源外，还需要具备大数据监测系统的专业知识和能力。通过培训，使相关人员了解和灵活运用大数据监测系统产生的学生信息数据，敏锐捕捉大数据监测系统对学生不良行为倾向提示的预警信息，为学生提供全面的、多层次的、有针对性的干预措施，建立有效的定制干预策略。同时，实现对大数据监测系统的运用、分析和升级等持续的深度挖掘与利用。

大数据监测系统不仅用于对学生不良行为实施的干预措施，还可用于省、市、县一级教育主管部门的相关领导者掌握所管辖行政区域内所有学校所有学生的学业成就、心理健康和行为等的信息。同时，要考虑大数据监测系统向偏远和乡村地区延伸，确保偏远和乡村地区的学生在学业成就、心理健康和行为等方面获得相同的关注，在学生有不良行为倾向时，能获得符合个体需求的有针对性的干预措施。大数据监测系统要与教育部门、教育专家、家长、公安部门和司法机构等其他利益相关者实施数据共享，协调各方力量，确保干预措施符合学生的个体需求，并对大数据监测系统和干预措施进行监控，保证大数据监测系统和干预措施实施的有效性。

(四) 加强学校与社会机构合作

加强学校与公安部门、司法机构进行合作，实施资源整合和信息共享，建立一个为学生的更高层次需求服务的责任体系，为学生创设安全的校园环境，为学生提供优质的教育。

学校-警察合作关系。学校无法单独胜任维护校园日常安全的任务，这就需要学校与公安部门合作，建立学校-警察的长期合作机制，设立驻校警察。从政策层面界定驻校警察的身份、职责范围：在何种情况下，对威胁校园安全的行为采取何种措施。驻校警察除了辅助学校维护校园的日常安全外，还要对突发状况做出应对，对威胁校园安全的因素做出及时反应。学校-警察的合作机制还包括对驻校警察的选拔和培训。驻校警察的选拔标准和培训内容需要学校与公安部门共同研制，制定详细的选拔规则和条目。同时，驻校警察需要进行定期的培训。驻校警察的培训内容和考核标准同样需要学校与公安部门共同制定。培训内容和考核标准依据驻校警察的职责和角色进行监督和评估，不仅有效支持驻校警察的工作，还对驻校警察的工作进展进行监督。驻校警察在校园内外维护校园日常安全和应对的突发状况，以及辅助学校对有不良行为学生或有极端不良行为而导致的转介司法系统的学生的处理，可以录入到大数据监测系统，不仅丰富了大数据监测系统的数据信息，还有助于学校、教师、公安部门和司法机构等利益相关者做出更有效、更有针对性的干预措施及政策调整。

学校-司法合作关系。学校与司法机构的合作意在消解学生的极端不良行为，如，威胁他人生命、严重危害社会公共安全的行为。同时，学校和司法机构共同采取措施对有极端不良行为倾向的学生进行预防性干预。通过分析以往转介司法系统的学生不良行为的案件，将学生不良行为的司法案件进行分类，利用大数据监测系统，制定针对地区、学校和学生的减少学生不良行为的有针对性的干预措施。

设立青少年模拟法庭。青少年模拟法庭不仅有助于普法知识进校园，还能帮助学生切身体会法律在约束人的言行方面的作用和意义。青少年模拟法庭的成员由学生担任，对学生轻微或中度不良行为的惩戒案件在司法机构专业人员的指导下展开实际演练，进行判决和处理。既体现学校惩戒和司法的温度和力度，也体现学校-司法的深度合作；既切实纠正学生不良行为，也有对学生的人文关怀。