基于“复合治理”理论的多层次养老服务体系主体责任建构

张绚丽

(安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601)

一、问题的提出与相关研究

社会经济的快速发展，医疗技术的创新改善，社会保障的不断扩展，我国人口平均预期寿命由1981年的67.77岁增长到2018年的76.4岁①，人类发展指数得到了极大的提升。截至2018年，中国60岁及以上老年人口2.494亿人，占总人口的17.9%②；中国老年健康报告(2018)称，到2020年，全国老年人口比例将进一步提高到20%③，我国养老问题日益突出。

当前家庭养老能力削弱，社会化养老应运而生，而在实施过程中，养老服务中政府资金和监督职能缺失，机构养老组织混乱，缺乏科学管理理念和专业服务能力。社区养老过度行政干预，社会力量得不到有效整合，对此本文运用复合治理理念，明确多元主体责任，以多样化养老需求为着力点，创新组织合作分工机制，进一步完善现行的多层次养老服务体系。

随着政府职能向管理和服务转变，社会治理问题备受关注[1]11-17。为了改善社会治理状况，郑巧、肖文涛利用协同治理提出诸要素间要非线性相互协调，最大限度维护增进公共利益[2]48-53。胡象明、唐波勇认为整体性治理要充分利用政府在内的各利益相关者的专有资源和优势[3]11-15。林玲提出网络化治理以治理主体资源共享、构建多样的网络化治理工具，进一步协调各主体间的互动关系，提高社会治理的能力和效率[4]78-79。姚伟、吴莎则认为以上各实践都是可贵的探索，但均存在各自的缺陷。整体性治理更加强调政府功能的整合，参与主体间的平等性和参与制度化不足。网络治理并未改变单一治理模式，暗箱操作和腐败现象仍在。协作化治理虽发展程度最高，但仍存在着政府主动而社会被动问题[5]108-115。因此构建一个以复合理性为基础的复合治理框架十分重要。养老服务是社会治理的重要组成部分。长期自上而下的政府养老模式存在着诸如，资金短缺、养老服务供给效率低下、官本位思想严重、民众长期依赖政府心理等弊病，对此张强、张伟琪主张借鉴美国多中心治理，主体间平等竞争、协商合作[6]122-127。顾金喜则认为多中心的治理在我国并不成熟，政府仍处于绝对主导地位[7]70-76。当前各治理模式均存在着政府和社会组织职责界限不清晰等缺陷。再此背景下，复合治理理论再次引入到养老问题中。

复合治理理论强调养老服务主体多元化、多向互动，通过协商、整合、信任机制加强彼此之间的联系。当前是多元主体共同治理发展雏形期，政府在新的购买者、引导者和监督者角色中存在缺位以及职能越位现象。社会组织则缺乏政策引导、制度保障、政府监督管理，发展空间受限，独立性和自主性得不到充分的发挥[8]86-90。对此，同春芬、汪连杰重点讨论政府在养老服务中的作用及实施方案[9]73-84，姜玉贞则重点描述了社会组织在养老服务中困境的解决方案[10]45-53。当前研究多从供给角度分析，屈群苹另辟蹊径在复合治理视域下根据老人在生活照料、医疗保障和精神慰藉需求方面进行各主体的具体分工和复合运用[11]105-110。综上所述，当前运用复合治理进行养老服务体系探讨的文章仍不足，本文在总结前人的经验上，从供给与需求两个角度进行探讨，完善责任分工的基础上建立各主体间责任机制联结。

二、多层次养老服务体系主体责任建构的必要性

本文根据“老龄化”发展要求，对“复合治理”给出新的内涵：一是多主体，包括政府、市场、营利性社会组织和基层自治组织、志愿者组织；二是多维度，包含东中西、城乡等空间维度、短中长时间维度；三是多层次，则是指性别年龄、健康服务、差异需求分层；四是多领域，不仅包含养老、经济、公共基础、社会卫生，还包括微观宏观社会环境；五是多机制，即党委领导、政府主导、社会参与、全民行动的总机制；六是个人能动，表现为老年个体应扩大社会参与能力和范围；七是及时高效，不仅表现为新的现代互联网技术的高速应用、还包括养老需求反馈回应的及时、养老模式的运行高效和机制建设的高效实施。

当前我国的养老矛盾主要表现为养老需求与养老服务供给不相适应。养老需求因个体、家庭支持条件和经济差异而呈现出多样化的特点[12]80-87。

(一)个体差异主要为性别差异、年龄差异和健康水平差异

健康水平相同条件下，低龄男性老年人口倾向于社交、文教娱乐和自我价值实现需求。受长期以来男女性别不平等影响，低龄女性人口养老需求则更加关注经济支持供给及精神尊重需求[13]91-98。随着年龄的增长身体条件的不断弱化，高龄老人不论男性和女性，生活照料和精神慰藉都是其最迫切的养老需求。不同健康水平条件下，失能、半失能老人身体自我照料能力逐步丧失，此时日常生活照料和健康医疗保障是其最基本的养老生存需求，出于心理负担压力，此时需要养老供给者密切关注老人的心理健康变化状况，给与及时的安慰和鼓励。对于失智老人，提供基本的衣、食、住、医并给予良好的人文关怀环境，是解决该群体养老问题的基本途径。

(二)家庭支持条件差异主要为家庭子女数以及家庭结构差异

二十世纪八九十年代生育政策下我国家庭结构渐趋核心化，且城市多于农村，发达地区多于欠发达地区。子女数量的变化一定程度上减轻了父母的经济压力，相对于农村家庭，城市家庭的养老需求更多倾向于自我养老和社会养老，追求高质量的老年生活，对于养老的需求更加多样化。农村养老由于物质资源的缺乏以及经济水平的限制，养老压力相对于城市较大，农村家庭子女数量相对城市较多，一定程度上分散了养老负担。但农村家庭总体负担能力较弱，农村老人随着年龄的增长，对基本生活和日常照料需求极高，更多依赖于家庭养老。

(三)经济差异宏观上表现为东中西部和城乡经济差异，微观上则表现为个体经济支持能力的差异

经济条件是决定养老需求的关键因素。东中西部的养老需求随着经济能力的高低需求呈边际递减规律。东部发达地区相对于中西部欠发达地区拥有着经济优势和丰富的“资源”优势，养老服务供给覆盖面广，发展质量高。不同区域城乡居民的个人收入也使得老年养老质量存在差异。城市老年人口经济能力较农村老人强，不仅表现在个体经济支持能力，也包括子女所能承担的养老经济压力。经济基础决定上层建筑，包括养老需求层次的高低，一定程度上反映出当前经济的区域差异所导致的养老区域差异。以上描述中不同群体间的养老需求仅是相对需求，权益保护则是养老群体的共同需求，养老必须得到保障，既是老人权利也是子女义务。

老年人的养老需求决定了主体间的责任分工。复合型养老服务体系，主张养老主体间多元互补，养老资源整合与组织协同、空间开放、方式和成效共建共享[14]139-145。复合型养老服务体系建立党政纵向，市场和社会组织横向发展的网络体系，在整合、协商、信任机制上实现各主体的优势互补。第一，复合型养老服务体系中党始终处于领导地位，站在制高点统筹全局发展，制定相关养老服务发展规划，协调各有关部门集中力量解决养老难题，同时监督政府行为。第二，作为养老服务政策的制定者和实施者，政府必须加强养老服务建设和开发规划。作为养老服务的协调者和监督者，政府要充分发挥各主体自身优势，同时对于各主体的服务建立监督评估平台，对于人员的安排建立一系列准入机制，对于不符合条件的主体和服务人员坚决拉入政府养老服务黑名单，切实保障养老服务健康长效发展。第三，作为养老服务提供者的企业，应按照政府政策进行行业规范，在市场竞争机制下，以提供高效便捷专业的养老服务作为企业文化，自觉接受政府和公众的监督。第四，民间社会群体组织，要充分发挥“资源”整合优势，作为社会服务的重要力量，加大公益性和自主性服务，提高服务质量水平；同时作为监督者，要主动监督政府和企业在养老服务中的行为，对于不符合公众利益的现象及时进行反馈和曝光，保证养老服务的每一步都在“阳光”下开展。第五，家庭要充分发挥养老保障功能，实现老人情感精神上的满足，作为子女应做到赡养义务，将"孝"文化传承。社区作为养老服务社会化实现的重要场所，保障养老服务覆盖面要不断扩大，服务质量要更高。

三、明确多元主体组织责任及实现路径

(一)强化政府责任和地位，完善政府协调和引导功能

当前养老服务体系中政府职能缺位和越位现象严重。一方面政府购买力度小、购买信息未透明化、政府购买服务后存在主体责任推诿等现象；另一方面社会组织发展数量少自组织性不高；政府制度体系不健全，社会组织权益保障性较弱，社会组织的积极性大大降低。同时政府监督评估机制不健全，社会组织因公信力下降受到大众的质疑，自身发展失去资金和人才支撑。

第一，政府作为制定者和执行者，要自觉承担制定全局性统筹养老服务政策和地方性法规，在中央文件主导下，各地方可以根据自身差异做出相应调整。对于政策的执行要坚持效率原则，各地方财政资金要及时下拨，对于养老服务的优惠政策要及时落实，针对地方经济发展水平差异，养老服务水平要符合当地的需求。针对社会主体发展不受认可、养老服务人员自身权益没有保障等问题，政府要制定相关政策切实保障，以此鼓励和激励社会主体焕发生机。

第二，政府作为各主体间合作协调者和引导者，要明确各主体的优劣势，满足各自特殊的利益取向，通过主体分工和复合运用的方式将老年人的养老需求与资源提供者相结合。例如，根据经济差异进行责任划分和资源利用，针对我国城乡贫困老年人口养老问题，主要以政府提供无偿服务为主，同时鼓励社会力量进行公益捐助和爱心捐赠，满足该人群基本养老需求。相对于步入小康生活的老年人口，根据经济水平不同，提供适度有偿服务，充分发挥社会组织自主性和独立性。同时政府财政盈余状态下，加大对企业和社会组织的资金支持，培育社会组织发展，以便更好地承担政府转让后的空位，实现政府和社会正向耦合。

第三，政府在养老服务中另一个主要职能是监督评估。政府的自我监督包括一整套从中央到地方的监督系统，即各级设置督察组，督察组人员的选派严格按照准入标准，即组长必须由国家派遣公职人员担任，成员由各社会组织通过无记名投票选派；中央督察组接受党和人大监督，地方检查组接受中央督察组和各级人大监督。政府对资金的来源和运作进行监督，系统评估养老服务，对于不合格的一律拉入黑名单。互联网信息的技术发展，社会组织和公众则通过线上线下对政府的行为进行监督，防止权利的滥用和缺失。

(二)加强市场和社会主体的参与，实现多元主体协调发展

任何个体自身都不具备在社会大环境下独立解决复杂问题的能力和资源。社会养老服务离不开政府的主导，更不能缺少市场和社会主体的参与。当前市场在资源配置中的主体地位日益突出，中国不断与世界接轨，民众视野变得更加开阔，社会参与的呼声不断升高，社会力量得到一定的发展。但仍存在不足，一方面由于尚未制定完备的制度体系，使得政府和其他主体间职责模糊，政府绝对主导以及过度依赖共同限制了社会组织的独立性和自主性发展。另一方面监督评估机制缺乏，社会组织公信力下降，资金来源渠道受限；缺少必要的奖励激励措施，社会组织和服务人员社会保障政策滞后，专业化人才队伍建设受到阻碍；缺乏权威认证，以及群众对于社会组织就是非营利组织的错误意识，使得盈利性社会组织发展缓慢，专业化服务产品的提供受到限制。

良好的社会参与环境需要：第一，法治的保障。通过法律明文规定，给予群众参与养老服务和监督各主体养老服务的权利；赋予社会组织参与养老服务的权威和信誉；同时通过制度保障社会组织和养老服务人员的权益；通过具体运行机制的建立，界定好各主体之间的权利和责任。第二，培育发展社会组织。政府积极地将一些社会职能转移到社会组织，为社会组织提供充足的资金和优惠政策，保证政府不过度干预，充分发挥社会组织在人力、物力和财力方面的整合和比较优势。作为盈利性的社会组织，要抓住政府提供的发展机遇，坚持质量保证，打造专业的人员队伍，满足利益发展的同时，尽可能承担企业应有的社会责任。社区自治组织和村民自治组织，应在政府给予的权限内，坚持人民利益导向，坚持本地养老发展需求导向，因地制宜的进行资源的利用。志愿者组织则要加大宣传力度，鼓励更多的群众自觉参与到养老服务中来，同时群众要加大对政府和营利性企业的监督，始终坚持公共利益至上原则。

第三，各主体协调发展。当前养老服务应坚持政府在公益性和基础性服务的主体地位；坚持市场盈利性企业在市场供给制和价格机制下提供养老服务产品，充分发挥专业性和效率性；同时鼓励基层自治组织(社区自治组织和村民自治组织)和志愿者组织充分利用地方性、低成本性，实现公众利益最大。例如农民自身健康素养低，“资源”不足使得农村养老中的医疗问题成为主要难题。对此，政府牵头，各城市三甲医院与地方医院对接的有偿医疗互助模式缓解了看病难问题；在政府主导的社会医疗保障体系下，当地社会团体组织的重大疾病救助制度缓解了昂贵的医疗问题；村民自治委员会积极完善基础设施建设，广场的建立，健身运动器材的投入，营造了良好的运动氛围，加强了农民尤其是留守老人的身体健康素养；以学校为主体自发形成的志愿组织，不定期举办文娱活动，填补老人的精神需求。

(三)充分打造智慧养老服务，营造良好社会养老环境

当前我国各部门对于养老问题缺乏有效的合作，政府同市场和社会主体之间信息沟通不畅，尚未形成统一完善的养老服务信息交流平台。社会化养老服务单一，忽视老年人医疗、精神、康复方面的养老需求。专业人才队伍匮乏，从事养老服务的人员多为流动中年女性，自身素质较低，缺乏专业性服务知识和技能且稳定性较差，老年护理服务总体水平较低。

智慧养老以互联网信息技术为支撑，实现智慧养老[15]34-39，需要充分打造复合型养老服务体系平台，平台的顶层由政府牵头民政、卫健委、残联等多部门组成，充分将各部门老年人信息资料通过互联网整合汇总，建立老年人健康档案管理系统，实现“一人一档”。同时政府部门作为监管者，通过平台可以对养老服务的全过程进行网上监控和指挥。平台的中层充分吸收有资格的企业和社会组织加入，在平台内市场可直接获取养老服务信息。同时市场和社会组织的动态信息及时在平台上呈现，有利于政府进一步了解其服务内容和质量。平台的终端同群众挂钩，通过平台群众能够将个人需求反应，政府第一时间对群众需求做出回应并实施积极的方案进行解决，同时借用平台，群众可以对政府和市场养老服务进行监督。通过信息技术联结，在政府协调引导下，市场和社会组织及时将手中的资源与群众养老需求挂钩，真正实现供需平衡。

当前通过开展国情教育，我国基本形成了敬老、爱老、尊老以及全面宣传学习养老文化的社会环境。面对日益严峻的人口老龄化，仅仅通过文化知识的宣传，改善能力具有局限性。长期以来，受西方功利主义思想的影响，创造经济财富的能力被当做实现人生价值的标识，受生理因素的影响，老年人逐渐退出经济主导的舞台，经济能力降低，家庭地位下降，随之而来的还有心理失落感。随着我国平均预期寿命的延长，老年人到达退休年龄后，仍存在巨大的创造价值，尤其是高知老人(具有高级知识、能力的老人)，发挥拥有再次参与社会工作能力老人的价值，能够最大化创造新的社会财富，满足老年人自我认同感，增加老年人心理健康程度。

实现老年人再次社会参与，需要营造良好的社会环境。此处的社会环境既包括经济环境、也包括基础公共卫生环境。经济是根本，随着老龄人数不断增加，政府给与相应政策支持和引导，商业经济可多加侧重与老年人有关的产业，不同群体受生理因素影响衣、食、游、医、住、行等需求不同，不同行业朝着老年人的需求进行有序转变，一定程度上参加老年人再次就业。充分发挥社会组织的力量，在政策引导和环境需求下进行企业行业扩展；非盈利性组织则扮演重要的宣传者，积极鼓励组织老年人参与到新兴老年产业中；政府在基础公共卫生设施上要继续进行适老化改造；社会要给与老年群体更大的包容和理解，青年人作为社区和家庭成员，更要鼓励家人走出家门、走出社区、融入社会。文化具有潜移默化的影响作用，无论何时，对于养老爱老文化的宣传教育不能懈怠，党政成员学习有利于明确养老问题重要性，及时作出新的政策制度调整；企业学习有利于营造社会责任感；非盈利组织学习有利于将志愿、爱心服务进一步接力；社区、家庭学习有利于营造良好的老年人生活环境；个人学习能够增加理解和包容性，使得整个社会养老环境更加和谐。积极利用科技智慧养老，营造良好社会养老环境，发挥多元主体责任作用，充分实现“复合治理”在养老上的新内涵。

[注 释]

①世界卫生组织.World Health Statisitcs[R].2018.

②国家统计局.2018年国民经济和社会发展统计公报[R].2019.

③中国老年保健协会.中国老年健康报告(2018)[R].2019.