全球化背景下我国地方政府的国际行为探析——以江苏省与东盟国家的合作为例

宋效峰

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)

改革开放40余年来，中国已成为全球化的重要参与者、受益者和引领者；中国在影响世界的同时，自身也发生了深刻的变化，国家治理能力和治理水平不断提高。当前中国正进一步扩大开放，为省级以下地方政府参与跨国交往提供了更大的活动空间。地方政府在自身的权限范围内积极开展经济、文化、科技、社会等领域的国际交流与合作，形成了中国与外部世界之间多层次的跨国互动结构。接下来就以江苏省为例，来探讨地方政府国际行为的一般动力、主要形式和发展趋势。

一、国际关系多层结构下的次国家政府

地方政府也称次国家政府，是指仅在一国部分地域行使管辖权的政府，即中央政府以下各级政府。在全球化时代，无论联邦制还是单一制国家，次国家政府参与国际事务的意愿和能力都呈现出上升趋势；这使传统的“国家中心主义”国际关系范式进一步发生变迁，国际合作的多层次性得以凸显。对于中国这样一个幅员辽阔的大国而言，沿边省区及外向型经济较为发达的沿海省市对外交往的需求尤为突出。随着次国家行为体所参与的国际领域日益多维，它们与国家层面的对外关系及其决策产生着前所未有的复杂互动，尤其在地区一体化相关进程中扮演着越来越活跃的角色，从而使地区乃至全球治理体系趋于完善。换言之，次国家政府日益介入国家的对外政策制定过程并开展越来越广泛的国际活动，它们已成为新兴的国际事务参与者。[1]4与国家层面的外交行为相比，次国家政府的对外交往更为灵活——它们不必拘泥于与主权有关的若干限制，在一些重大问题上的敏感性较低；这有利于促成国家间在具体领域的务实合作，从而使国际合作能够在更多轨道上得以推进。例如，云南、广西两省区与湄公河次区域和东盟国家的合作，新疆与中亚和南亚国家的合作，东北三省与俄罗斯、韩国、日本的合作；它们作为桥头堡，在不同方向上促进了中国与周边国家的区域合作。

不过，主权国家(及其中央政府)仍然是全球化时代最基本的国际行为主体，它在国际政治和国内政治两个层面之间发挥着最重要的屏障或区隔作用。基于此，次国家政府国际行为能力的发挥空间，与国家的结构形式以及该国的对外交往架构存在着直接关系。英国学者布瑞恩·霍金(Brian Hocking)提出的多层外交论认为，次国家政府是一国政治体制的一部分，不可能成为完全自主的国际行为体，而只是在特定问题领域具有较大的相对自主性。[2]1相对于中央政府而言，次国家政府的对外交往具有从属性和功能性，有赖于国家间的政治关系和交往架构。次国家政府负责把本地区社会群体的要求传达到中央政府，但由此产生的跨国利益诉求须与中央政府所确定的国家利益目标保持根本一致——或者说，地方利益应与国家层面的战略需要相协调。[3]162与美国、英国等世界上一些典型的联邦制国家不同，中国作为传统的单一制国家，次国家政府的国际行为有其自身特点。但随着未来我国央地关系的进一步完善和调整，中央政府将向地方进一步放权，省级地方政府则会主动承接包括对外交往在内的更多权力，从而获得更大的对外行为活动空间。这除了使国家的外交资源得到更合理的配置和利用外，也有利于进一步规范央地关系、激发地方政府的创新发展活力。

此外，次国家政府的对外交往能力还与自身所处地区的经济社会发展水平存在正相关关系。一般地，经济较为发达、社会较为开放地区的次国家政府，谋求扩大对外经济和社会交往的意愿也更为强烈。相对于欠发达省份，它们的发展更依赖于国内和国外资源两种资源，以及国内国际两个市场。传统上它们更为熟悉交往规则，交往手段也更为多样化，相应的国际行为能力也更强。随着它们对国际事务的参与度不断加深，其所处地区的经济社会发展也越来越需要诉诸于国际合作，跨国利益诉求趋于上升。而它们所掌握的各种地方公共资源，对于国家贯彻其对外政策目标也是值得倚重的外交资源之一。其中，江苏地处中国改革开放的前沿之一——长三角地区，是我国经济最为发达的省级地方之一；其雄厚的经济实力也支撑着科技、文化、教育等领域在全国的领先地位，从而使其在对外交往中拥有较为均衡的软硬实力资源，并成为我国开放度较高的省份之一。2017年11月，中国国务院新闻办公室主办的中国—东盟新闻部长会议选择在苏州举行，同时向东盟国家展示了江苏的传统文化与现代文明。

最后，就外交的多轨道性而言，国家层面上的对外交往带有全局性、统领性和趋势性，次国家政府的国际行为必然会受到由这种国家间交往所塑造的外部环境影响。次国家政府所从事的对外交往显然也具有官方性，它能够从地方层面折射出国家关系的现状及走向，以及传导相关国家中央政府之间的政策甚至战略意向。改革开放尤其是上世纪70年代中国与东盟国家建交前，中国地方政府与东盟国家进行某些合作是难以想象的。而当前江苏省与东盟国家交流合作的不断发展，符合新时期中国与东盟深入发展关系的需要，契合了当前中国大力推进的“海上丝绸之路”建设倡议。中国与东盟是推动东亚一体化进程的主要力量，随着全球化和地区一体化在并行不悖地进行，经济、社会、文化、环境等“低级政治”领域的重要性相对上升。国家利益的重心也由军事安全等高级政治问题向低级政治问题下移，次国家政府外交越来越成为国家利益的重要实现渠道，尤其在经贸、人文等领域它们的表现更为突出，现代信息技术与交通工具的飞速发展也为之提供了便利。在有利的国家宏观政策框架下，江苏省积极寻求扩大开放，已构建起较为均衡的对外交往格局，其中东盟国家具有重要地位。2018年12月，第三届服务中国品牌论坛暨东盟经贸发展对话会在江苏昆山举行，显示了江苏政企各界对东盟市场的重视。

二、经济合作是江苏省与东盟交往的重心

江苏是我国省级地方中实施经济国际化战略的成功范例，它日益全方位、宽领域、多层次地参与国际经济分工与合作。其中，以新加坡为代表的东盟国家已成为江苏省对外经济交往的重要对象。东盟包括多个为世界所关注的亚洲新兴经济体，目前这一区域组织正在致力于内部整合，以提升自身的国际竞争力。在国家层面上，中国与东盟之间的合作在取得“黄金十年”的基础上，2013年又提出打造未来“钻石十年”，包括升级中国—东盟自贸区、推动彼此间的互联互通、加强金融合作、增进人文交流等倡议。而要深化国家层面的上述合作关系，离不开彼此地方层面的参与和支撑，这为江苏省扩大对东盟开放提供了良好的契机。目前江苏已与东盟国家相关地方建立起多样化、多层面的交往形式，诸如缔结友好城市、开展地方官员互访、签订合作协定等。2007年官方性质的新加坡—江苏合作理事会成立以来每年举行一次会议，这是新加坡与我国省级地方政府成立的第六个同类机构，已经成为江苏省深化与新加坡合作的重要平台。2018年11月，该理事会第12次会议在新加坡召开；由此在江苏省与新加坡政府有关部门之间，形成了较密切的官员互访以及具体领域的合作关系。此外，江苏省已缔结的对外友城数量居我国各省级地方前列。在省级层面上，江苏与越南同奈省、马来西亚马六甲州之间已建立友好省(州)关系。早在1995年，江苏就与越南同奈省建立了友好合作关系，1998年双方缔结为友好省，2010年两省签署《关于加强交流与合作的协议》。在市级层面上，南京市与马来西亚马六甲市、文莱斯里巴加湾市，无锡市与菲律宾公主港市、柬埔寨西哈努克市，则缔结了友城关系。相对来看，经济较为发达的苏南地区与东盟国家交往的活跃程度明显超过苏中和苏北地区，这也反映了经济因素的基础性作用。

作为江苏省对外开放的重要对象，东盟国家大都自然资源丰富，劳动力成本较低，市场潜力巨大。江苏省则具有自身的比较优势，与东盟的产业结构存在很强的互补性，有望形成较强的经济相互依赖关系。江苏省制造业发达，是货物进出口大省，目前与东盟的双向投资快速增长；其中马来西亚、新加坡和泰国等较发达的经济体是江苏在东盟的首要贸易伙伴。江苏生产的纺织机械在越南、柬埔寨等东盟后发国家存在较大需求，而农机产品在菲律宾、越南、泰国等很有竞争力，光伏发电项目则在越南等国很有市场潜力。此外，江苏企业还与马来西亚、泰国在造纸等轻工领域以及现代农业领域开展合作，纺织、制衣、轮胎制造等产业也转移到越南、柬埔寨、泰国等国投资设厂，并积极参与东盟国家的工程承包。从“请进来”到“走出去”，贸易与投资并举，通过大型企业带动众多中小企业的参与，目前江苏省与东盟国家存在经贸往来的企业数以千计，东盟已成为江苏省最重要的贸易伙伴之一。2017年3月，江苏省商务厅召开了赴东盟投资企业座谈会，寻求更好地融入“一带一路”、共享发展机遇。展望未来，通过进一步加强经贸合作，还可以有效缓解江苏省经济社会发展中资源比较紧缺的矛盾，实现地方产业机构的升级转型。

在“请进来”的早期阶段，东盟国家是江苏重要的外资来源地，其中新加坡的资金与管理经验为江苏尤其是苏南地区的经济发展产生了显著的促进作用。1994年，新加坡与江苏合作创办了苏州工业园，开创了江苏与东盟经济合作“直通”新模式，也是迄今中新两国政府之间规模最大、运作最为成功的合作项目。在其带动下，上世纪90年代，江苏与东盟国家(主要是老成员国)的经贸合作进入活跃期。[4]1这一时期，无锡市政府也与新加坡淡马锡财团控股的胜科工业集团合作建立了无锡新加坡工业园。一些有实力的东盟国家企业开始在苏南等地投资，并以此为基地不断拓展中国市场。长期以来，江苏省是新加坡投资最多的中国省份。近年来，江苏省着力在先进制造业、战略性新兴产业和现代服务业等领域实施“引进来”战略。2007年，江苏与新加坡合作建设位于常州的数字文化产业园。同年，水务巨头新加坡凯发集团投巨资参与江苏灌云的水处理等市政基础设施建设。双方的经济合作由苏州、无锡等苏南地区向苏中、苏北地区扩展，其中，2009年在南通开工建设的苏通工业园(苏通科技产业园)就是中新苏州工业园模式的推广。江苏与东盟国家之间的航空、海运联系也越来越便捷——2005年，连云港开通了东南亚集装箱运输航线，可达越南、泰国、马来西亚、新加坡等国的港口；2010年，东方航空江苏有限公司开通了南京至新加坡的定期航班。2016年，长江开通的首条直航东南亚的集装箱班轮航线从太仓出发；2018年5月，该航线增至每周3班，以进一步满足区域企业面向越南、泰国等东盟国家的进出口需求。这种有形的互联互通，直接促进了双方的人员和物资流动，加强了江苏省与东盟国家经济上的相互依存关系。

随着自身经济结构转型的推进，除了深化省内已有的经济合作区或工业园区建设外，江苏还对东盟积极实施“走出去”战略，经贸对象国别分布更趋广泛和均衡，主要是从东盟的老成员国向新成员国扩展。东盟国家也正在以土地、税收等优越条件吸引中国经济发达省市的投资，而江苏省在对东南亚的贸易和投资方面居于全国前列，尤其是对新加坡、越南、泰国、马来西亚和柬埔寨等国的投资比较突出，体现了彼此较强的互补性。其中，江苏省与柬埔寨共建西哈努克港经济区，是江苏省乃至中国第一家在境外主导建设的经贸和合作开发区，也是商务部“走出去”战略确立的首批8家境外合作区之一。2008年，该项目由江苏无锡红豆集团、无锡光明集团等企业与柬方企业合作创办，是双方经济合作“直通”模式的典型体现。江苏企业尤其是民营企业能够积极利用国际市场的资源和要素配置，进行必要的对外投资和产业转移，体现了较强的跨国经营能力。这不但可以规避贸易风险、有效缓解自身资源相对紧缺的矛盾，也有助于促进江苏省产业结构的战略升级。

总的来看，在中国-东盟自贸区框架下，江苏省可积极推进多层次、多行业领域的经贸合作，促进自身的产业结构升级。[5]1-4同时与广西等南方省份加强协作，拓展与东盟交往的平台(例如借助于设在广西南宁的中国-东盟博览会)，共同夯实中国与东盟不断深化的经贸关系。客观地说，国内其他一些省份也在积极发展与东盟的经贸关系，在某种意义上江苏省与相关省市也存在一定竞争关系，因此需要进行一定的利益协调，开展错位竞争。就外部环境而言，江苏省在实现对外经济交往对象多元化、积极开拓新兴市场的同时，也要协调好不同区域方向之间的关系，更有针对性地拓展与东盟各国的经贸关系，完善江苏的对外经贸战略格局，从而分散和降低对日本、美国等主要传统市场的过度依赖。另一方面，东盟国家大都属于出口导向的经济体，江苏省与一些东盟国家的产业结构存在一定竞争性，例如制造业领域的服装、电子产品等；其中，劳动密集型等加工贸易企业与越南、泰国等东盟国家存在一定的竞争，尤其需要升级转型。此外，在“走出去”时江苏企业还面临着对东盟各国法律、制度、人文环境的适应等问题。为此，要推动项目主导的经贸合作方式向更高层次、更为制度化的合作关系发展，即将一般性的经贸合作向制度化、规范化的方向发展，加强与东盟构建更为全面的互联互通，包括在有形层面上参与东盟国家的基础设施建设，以及加强无形层面上的市场规则交流。

三、向更为全面的领域拓展国际行为能力

当前东亚地区经济一体化处在一个重要关头，中国和东盟都是区域全面经济伙伴关系协定(RECP)谈判的重要成员和积极推动者。中国政府提出与东盟各国构建利益共同体、命运共同体，这些目标都需要扎实的具体内容作为支撑。江苏省虽然不具备云南、广西等省所处的地缘区位优势，但它是历史上“海上丝绸之路”的重要起点；虽然侨乡优势赶不上广东、福建等华南省份，但其中也有数量可观的新加坡、马来西亚、泰国等东南亚华商的祖籍在江苏。此外，江苏还是中国现代东南亚研究的发祥地；主要面向东南亚华侨的暨南大学的前身便于1906年创立于南京。[6]6江苏省与东盟国家的合作可由经贸向科技、人文、教育、社会等更广泛的领域扩展或外溢，积极开展对东南亚的各种交流活动，增强自身的对外交往软实力。

东南亚一些国家与中国人文相通，中华文化在新加坡、马来西亚、泰国、印尼等国的华人社会得以传承，越南也属于传统的儒家文化圈。而江苏是中国人文积淀比较深厚的省份，教育资源丰富，尤其是高等教育发达，对于东南亚国家留学生具有较大吸引力。目前江苏的中外合作办学机构和项目位居全国前茅，针对东盟国家江苏省教育厅还与中国—东盟中心、东南亚教育部长组织、缅甸教育部、印尼教育部等签署合作协议。2016年江苏省专设“茉莉花东盟奖学金”，预留300万元用于奖励东盟国家优秀学生来江苏学习。可以说，与新加坡、马来西亚、越南等东盟国家在文教领域开展合作，顺应了当前中国的文化“软实力”发展战略，为中国与东盟的教育合作充实了具体内容。例如，2011年成立的老挝苏州大学，是获得中老两国政府支持的中国在海外创建的第一所高校，开创了中国高等教育“走出去”的先河。目前，其运作模式正在完善之中，示范效应已经显现。在职业教育合作方面，位于南通市的江苏工程职业技术学院近年来与老挝、柬埔寨、缅甸、马来西亚等国家的院校和教育机构建立了友好合作关系。2015年，江苏省教育厅与中国—东盟中心在苏州举办了中国—东盟职业教育校长高峰会。2016年8月，在第九届中国—东盟教育交流周上，江苏牵头举办了中国—东盟职业教育合作对话会，并发出了建立中国—东盟职业教育合作联盟的倡议。2016年11月，江苏—东盟教育合作对话会在无锡举行，发表了《江苏—东盟中学校长合作倡议书》，同东南亚国家的教育交流与合作机制不断加强。[7]

而在旅游和其他人员往来方面，新加坡是江苏最重要的海外客源市场之一，同时其南洋理工大学等机构也江苏省提供了干部培训等公共管理方面的服务。作为国家整体发展战略的一部分，江苏省正致力于实现自身的经济社会发展转型，进一步深化对外开放；这需要借鉴东南亚较先进国家的现代化经验，充分发挥政策能动性，实现机制创新。其中，江苏苏州市积极吸收新加坡在社会管理等方面的经验，在城市与社区管理方面取得了突出进展，例如电子政务建设。中越两国社会制度相同、国情相近，2010年4月，越南政府总理阮晋勇访问江苏，并出席了中国(江苏)—越南经贸合作论坛。2011年，第七次中越两党理论研讨会在江苏常州举行，交流新形势下做好群众工作的经验。为了吸引更多的东南亚游客来苏，2018年1月，江苏省旅游局与畅游行传媒私人有限公司在新加坡合作成立江苏旅游推广中心。2018年5月，由中国—东盟中心、中国外文局、江苏省人民政府新闻办公室主办的首届中国—东盟媒体合作论坛在无锡举行，促进了江苏与东盟各国在媒体层面的合作。

在科技、环保等领域，2012年中国—东盟科技伙伴计划启动。江苏省拥有较强的科技实力，科技资源十分丰富，产业链条相当成熟完善，可依托上述计划加强与东盟在新能源技术、农业技术等领域的合作，使之成为中国与东盟国家科技合作的高地。2010年，新加坡—江苏创新合作高层论坛暨技术对接大会在南京举行，旨在促进双方在电子、信息等领域的科技合作。而总投资超过1000亿元人民币、目前仍在建设之中的新加坡—南京生态科技岛是继苏州工业园之后江苏与新加坡合作的又一重大项目，也是迄今为止南京对外经济技术合作中规模最大的一个整体合作项目，它以生态、低碳、智慧等科技产业为主导。再如，2012年11月，中国—东盟环境保护合作中心与宜兴环保科技工业园签署战略合作协议；宜兴环保科技工业园是是我国唯一以发展环保产业为特色的国家级高新技术产业园区，上述协议支持该园区相关企业“走出去”，提升园区的国际化水平，促进中国与东盟的环保技术合作。总的来看，除新加坡外，江苏与其他东盟国家的科技合作则以技术输出相对较多。[8]6这些技术合作从农业、制造业向高新技术领域扩展，其形式以项目合作和技术培训为重点，在医疗卫生、应对气候变化、打击电信诈骗等领域的合作空间仍然很大。

四、小结

在全球化与地区经济一体化背景下，地方政府的对外交往与国家的总体外交总体保持一致，地方政府的国际合作为国家层面的国际合作和相关政策提供了实践基础和经验积累，在总体方向上符合国家和地方经济社会发展的需求。[9]313作为一个行为能力较强的次国家行为体，江苏省与东盟的合作关系正由经贸领域向其它更广泛的领域扩展，有力地配合了中国与东盟关系的全面发展，支持、贯彻和补充国家层面的外交战略与政策。但另一方面，江苏省与东盟国家的合作还有很大的潜力可以挖掘。从交往主体来看，可进一步鼓励和吸收民间组织的参加，加强与上一层级和下一层级相关机构的多方协作、彼此补位，从而实现第一轨道与第二轨道、第三轨道交往的协调共进。江苏省相关机构、组织还可通过国际交流平台开展对东盟国家的宣传，针对包括东南亚媒体在内的重点受众，传播本地区经济发展、人文繁盛、法治进步、生态良好的形象，从而参与到国家总体形象的战略中来。在对外政策制定方面，地方政府可以通过机制化或非机制化的方式与中央政府交流意见、向中央政府提出相关可行性建议，在更高水平上参与中央政府的有关决策。这就需要通过机制和政策创新，进一步激发次国家政府的主动性，引导与扶持地方各级政府提升自身的国际交往能力，拓展江苏与东盟的合作领域，促进江苏省对外开放格局的多元、均衡、协调发展，从而实现交往国别、地区分布的进一步优化。在具体层面上，江苏省企业在与东南亚发展经贸关系时，除了要获取经济利益之外，还要积极参与当地的经济社会发展，承担起必要的环境和社会责任，并注意规避跨国经营的政治和法律风险；对于地方政府外事部门而言，则需要发挥好新形势下的服务和管理职能，指导相关主体树立机遇与风险意识，更好地开展对东盟国家的交流。