非法移民对我国非传统安全的影响及治理对策——基于云南边境地区的考察

张 洁

(云南警官学院，云南·昆明 650223)

随着我国经济的高速发展，以及“一带一路”、西部大开发、“桥头堡”等重大发展战略和一系列重大政策的实施，云南民族边境地区逐步从内陆边境边缘地区成为我国面向南亚东南亚辐射中心，非法移民问题也随之而来，我国从非法移民输出国转化为中转国和目的国。尤其是周边毗邻国家的非法移民数量一直持续增长，且显现出爆发趋势。仅2017年云南省共清理打击“三非”人员22139人，(1)数据来源：云南省公安厅出入境管理局。比2016年翻了将近一倍。根据移民动因“推拉理论”，我国经济的高速发展及国内政治形势稳定，对周边国家人员的“拉力”持续存在，非法移民问题进一步蔓延与恶化，在短时间内是不可逆转的。据有关学者分析，预计在未来十年，我国非法移民大量涌入时期将会到来，届时情况必将更加复杂和严重。如果说20世纪90年代以前非法移民还只是一个隐性问题，那么如今非法移民问题已影响到世界各国的政治、经济、文化、安全、外交等多方面，成为影响国际秩序和各国安全的显性问题。非法移民作为一种跨国人口非法流动现象，不但影响边境地区社会稳定，而且已成为严重威胁我国非传统安全的因素。

一、云南边境地区非法移民的现状

据调查统计，云南边境地区非法移民数量一直处于增长态势，且近年来出现多元化、纵深化、生根化和规模化趋势，使得云南边境地区非法移民问题愈发复杂化。云南边境地区非法移民问题发展演变大致可以分为两个阶段：

一是平稳增长期(2001-2010年)。云南省每年清查的非法移民数基本在2000人左右，后期逐渐增长至约5000人。据统计，云南省2007年共清查非法移民3979人(非法入境1470人，非法居留2457人，非法就业52人)；2008年共清查非法移民4039人(非法入境1507人，非法居留2478人，非法就业54人)；2009年共清查非法移民4441人(非法入境1830人，非法居留2543人，非法就业68人)。

二是高速增长期(2011年至今)。自2011年云南省清查非法移民数突破1万名后，短短六年间又突破2万大关。据统计，2015年，云南省共清查非法移民16213人(非法入境6615人，非法居留7750人，非法就业1848人)，同比上升88.94%；2016年，共清查非法移民11344人(非法入境4878人，非法居留5352人，非法就业1114人)；2017年，共清查非法移民22139人(非法入境10129人，非法居留9041人，非法就业2969人)；2018年1-2月，共清查非法移民3783人(非法入境2109人，非法居留1318人，非法就业356人)。(2)数据来源：云南省公安厅出入境管理局《云南省“三非”情况调研报告》.

二、非法移民对我国非传统安全造成的影响

(一)地方层面：对云南边境地区社会秩序和经济发展造成破坏

1.破坏边境管理秩序。边境线或边界是确定一个国家领土范围的法律依据，是国家主权的体现。由于中缅、中老、中越三段边境情况特殊且复杂，云南边境控制难度大，边境线巡防和管理难于从根本上遏制非法移民的无序流入，加上历史上就沿续下来的边民之间相互通婚、互市、过耕和自由出入境的陋习等，外籍人员不持证、图方便从便道非法入境的现象较为普遍。另外，大量外籍人员通过非法入境通婚、务工、小商品贸易等方式长期滞留在我国境内，侵犯了我国主权、违反了我国出入境管理法，严重扰乱了边境管理秩序。

2.扰乱社会治安秩序。非法移民涌入云南边境地区，且人数众多、成分复杂、目的各异。进入我国境内后一般无固定住所，生活生产资料紧缺，呈现出素质低、文化低、年龄低的“三低”特点，甚至有部分真实身份和年龄都无法确认，大多处于贫困境地。加之受语言、劳动技能低下以及就业的非法性质所限，在我国极难找到相对稳定的工作，绝大部分人员只能处于不断流动打零工的境地，甚至有少部分人靠沿街乞讨、捡拾破烂为生，难以解决温饱问题。非法移民生活状况的持续恶化，容易激发对社会的不满情绪，酗酒、打架斗殴、寻衅滋事时有发生，严重影响社会治安秩序。此外，还有部分非法移民过着游牧式的生活，贯以小商小贩，满街兜售假冒伪劣的珠宝玉石，坑蒙拐骗顾客，也引发我国群众对非法移民的不满和歧视，也形成了边境地区社会的不安定因素。

3.诱发违法犯罪活动。非法移民由于身份的非法性质，生活受到诸多限制，经济状况糟糕，加之法律意识淡薄，极易诱发抢劫、抢夺、盗窃等侵财型犯罪活动。此外，非法移民利用自身熟悉边境两侧环境的便利，为了谋取暴利，还参与各种跨境犯罪活动，如走私、贩卖毒品、拐卖妇女儿童、走私枪支弹药等。除了实施刑事犯罪活动外，还大量参与诸如卖淫、赌博、吸毒等治安违法活动，对边境地区的公序良俗形成冲击。

4.阻碍地方经济发展。与沿海发达地区相比较而言，边境地区经济发展程度相对缓慢,能接纳的劳动力有限，就业岗位相对稀少,大量进入的非法移民，特别是非法就业人员无疑是加重了边境地区的就业压力。这些非法就业人员愿意从事薪酬低、劳动强度大、耐受力强、工作环境差的工作,对劳动密集型工种的竞争力比当地人有优势，而云南边境地区本身就存在一定数量的当地低技能劳动力，这部分人属于就业的弱势群体，需要政府加以扶持和救济。大量非法入境务工的廉价劳动力的出现，抢占了低端行业的就业市场，如珠宝加工销售、饮食、木材加工、小商贩、建筑、装卸、洗车、家政等低附加值工种，导致当地劳动力就业困难，激化了社会矛盾。

(二)国家层面：对我国非传统安全造成威胁

“民族边境地区是国家安全的前沿阵地，是反和平演变、反渗透、反西化等的重点战略地区”。而云南边境地区非法移民因其自身跨国性、民族性、非法性、流动性等特点，更加亟需引起关注。

1.影响国家认同。所谓国家认同，是指一个国家的公民对自己祖国的历史文化传统、道德观念、理想信念、国家主权等的认同，它是一种重要的国民意识，是维系一国存在和发展的重要纽带。首先，云南边境地区非法移民群体大多属于跨境民族，同一民族之间由于具有相同的道德价值观念，因此易于产生强烈的认同感。“跨境同民族之间由于具有较多的共同点，因此交流也较为频繁，长期发展下去容易形成相对稳定和封闭的社会，与其他地区和民族割裂，在认同上更趋向于民族认同，弱化了国家认同”。这些非法移民较入境前地域、认同感以及所处环境差别感不大，不仅没有建立国家认同感方面的需求，甚至对本民族生活区域外的地区和民族产生排斥。其次，由于国家认同具有其内在政治属性，是建立在人们对这个国家的历史、政治、体制、文化等的理解和认同之上的。云南边境地区的非法移民以青壮年为主，进入我国之前就已初步形成了自身的价值观和世界观，加之文化水平普遍偏低，又介于社会文化、语言差异等障碍，难以与外界进行沟通和交流，处于半隔离状态，很难对我国产生认同感。这种国家认同的缺失，会对我国非传统安全造成隐患。

2.影响宗教安全。宗教在少数民族的生活中占据着重要地位，云南边境地区各少数民族都具有自己的宗教信仰。近年来，境外非法宗教组织活动猖獗，跨境传教活动日益频繁，思想渗透日趋严重，境外敌对势力和民族分裂势力利用边境难以管控的现状，常常非法进入我国境内，打着宗教的旗号，以宗教活动交流、捐资助学、慈善活动等各种各样的形式，对云南边境地区的群众进行宗教渗透，积极宣传和鼓吹境外宗教思想，妄图发展、拉拢和操纵境内宗教组织，散布反动言论，诋毁党和政府形象，煽动不明真相的群众与基层政权对抗，严重影响了边疆稳定和民族团结，对边防巩固已构成了一定的威胁。

3.影响生态安全。上世纪初从我国迁往国外的边民，由于水土不服、气候不适，传染性疾病较多、农作物收成差等各种原因，又陆续返迁回国。但时过境迁，我国户籍和土地改革早已完成，这些迁居边民无户口、无土地、房屋等生产生活资料，且目前中缅两国都不承认其国籍，长期处于无管束状况。这些迁居边民大量集结在云南边境一线，盲目地在国有林地带(属于国有林场管辖的土地)开垦土地、种植农作物、建盖房屋，不但严重破坏生态资源，还与当地居民因土地问题产生摩擦。非法移民作为一种消费社会各种生存性资源的人口，如果大量无序进入，超越了本地区的资源和环境承载能力，必将造成输入地环境和资源的破坏，威胁生态和经济的可持续发展。

4.影响人口安全。人口安全是指一个国家的综合国力和国家安全不因人口方面可能出现的局部性或全局性危机而受损害，其主要内容包括一个国家在一定时期内人口数量、人口素质、人口结构、人口分布以及人口流动和迁移等因素与经济社会发展水平、发展要求相协调，与资源、环境的承载能力相适应，能够实现协调发展和可持续发展以及人的全面发展。

(1)非法移民影响边境地区的人口数量。云南边境地区存在大量非法移民滞留、遣返困难的状况，加之非法入境通婚女性早婚早育、大量生育现象普遍，造成该区域人口数量无序增长，挤占了本就有限的社会公共资源。

(2)非法移民影响边境地区的人口素质。非法入境通婚的妇女大多没有受过教育，通婚男方家庭也大多教育程度低、经济条件差，本身家庭教育功能缺失，又无法给子女提供良好的教育环境和条件，导致贫困代代相传，形成了新的贫困群体，制约了云南边境地区经济发展和社会进步。

(3)非法移民影响边境地区的人口健康。据近年来的监测发现，缅甸、老挝、越南等国通过非法移民输入我国境内的传染性疾病有肺结核、淋病、疟疾、肝炎、HIV、登革热、伤寒等多种传染性疾病。例如，疟疾和登革热在缅甸有着广泛的疫区分布，缅甸村寨人群疟原虫携带率高达18%以上，在缅甸克钦邦个别村寨，疟疾发病率高达17%，人群疟原虫携带率高达30%，疟疾常年维持在高发病状态。这也是云南省疟疾发病60%～70%分布于25个边境县(市、区)的原因。由于非法移民流动性大、疾病防控意识薄弱，对边境地区人口健康构成较大威胁。

(三)国际层面：对国家关系造成负面影响

由于非法移民具有跨国性特征，对输出国与输入国之间的关系会造成一定程度的影响。非法移民问题处理得好，可以维护和促进国家之间的友好交往。反之，则会破坏、恶化国家之间的关系，甚至可能矛盾激化，产生国家间争端。

从云南边境地区的实际情况来看，大量毗邻国家青壮年非法移民进入我国境内，使得周边国家部分地区出现了劳动力外流、适龄婚育女青年减少等现象，引发了部分国家和地区的不满。另外，因非法入境通婚诱发的诈骗、买卖婚姻等各种违法犯罪和民间纠纷逐渐增多，容易引发涉外案(事)件，如果处置不当，容易上升为国家间争端。例如，近年进入我国的“越南新娘”，据不完全统计，约有超过10万的越南新娘在我国。一方面，这些“越南新娘”中有大部分人员属于非法移民，给我国人口管理、社会保障、就学就业等工作带来挑战；另一方面，每年都有数千名“越南新娘”被拐卖到我国，出现了很多骗婚、转卖越南妇女等类似负面新闻，引发了越方的不满。因此，对非法移民问题的处理稍有不慎，就可能影响到国家的总体外交布局和正常对外关系，甚至带来负面的国际舆论。

三、云南边境地区非法移民问题的治理对策

(一)尽快制定和颁布专门性法律

我国目前对于出入境管理的法律法规分散于不同的法律部门中，这也使得本应由《移民法》行使的对外籍人员入境、居留、婚姻、国籍、务工、移民等行为的统一调整功能，无法得到实现。因此，在国家层面的立法中，尽快出台《中华人民共和国移民法》(以下简称《移民法》)，从根本上解决多元治理、多元立法的现状。学者刘国福曾指出：“规范人员跨国流动的法律和管理体制的历史发展证明，随着社会、经济和政治的发展，规范人员跨国流动的法律会实现从出境入境管理法到移民法的转变。”(3)刘国福.移民法[M].北京：中国经济出版社，2010年。我国作为世界第二大经济体，已从移民输出国向输入国转变，外籍人员非法入境、非法居留、非法就业行为屡见不鲜。尽快制定和颁布《移民法》，既是从制度上对外来移民及时作出相应的准备，又可在维护国家利益的前提下保障移民个人的权利。《移民法》这一专门性法律的出台，可以更好对边境地区进行管理，维护国家法律尊严，提高国家治理效能。

(二)结合民族地区特殊情况作出相应规定，有效解决现实问题

云南边境地区的非法移民问题中，占据较大比例的非法入境通婚、务工、边民回归等问题都属于历史遗留问题和现实矛盾问题，需要依据实际情况，运用法律相应规定给予解决。

制定我国非法移民治理政策必须基于中国的具体国情。一方面，政策的制定要符合我国当前及未来经济的发展趋势，能够填补国内劳动力不足的状况；另一方面要确保国家和民族利益。我国既不能采取严厉限制的治理政策，也不能采取宽松开放的治理政策，而应该基于国家整体利益考虑而做出的，“疏堵结合、依需而定”的治理政策，以适应我国不同区域的不同情况。在不违背国家总体政策的前提下，对民族边境地区的政策应该依据当地实际情况做相应规定。既体现政策的灵活性，又能更好地解决实践中存在的问题。对于云南边境地区而言，应充分利用《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民族区域自治法》赋予的民族区域自治权，制定符合本地实际情况的劳动就业、边民通婚等政策，实现外籍务工人员从非法向合法身份的转变，争取有条件承认跨境婚姻中的“事实婚姻”。这样的治理政策才具有科学性和客观性，才符合效益最大化原则。

(三)加强国际警务合作，打造安全利益共同体

随着全球化进程的加快，恐怖主义、跨国犯罪、环境保护和公共卫生等领域非传统安全因素，给国际社会带来的威胁日益凸显。目前，中国与越南、老挝和缅甸等国由于有特殊的地缘因素，同样存在非传统安全带来的共同威胁，特别是毒品贩运、偷渡、拐卖人口、恐怖主义等跨国犯罪带来的威胁还有扩大的趋势。共同威胁的存在，使得中国与周边国家在联合打击跨国犯罪问题上普遍能够达成共识。但是，由于中国与越南、老挝和缅甸的国家政治制度、经济水平、安全环境等具体国情不同，跨国犯罪给所涉国家造成实际后果或带来的潜在威胁是不同的。尽管各国对打击跨国犯罪形成共识，但是就打击方式、打击力度和效果的判断，是建立在对一国国家安全利益之上的。在非法出入境问题上，越南、老挝和缅甸三国主要是人口的输出国，而中国是人口的输入国，由非法入境引起的非法居留、非法务工、非法婚姻以及其他违法犯罪活动主要发生在中国境内，相比较而言，非法出入境给中国造成的直接威胁比相邻三国要更加直接和具体。对于安全利益相关度的判断将直接影响两国在警务合作上的积极性。因此，为了警务合作的长远发展，中国应当通过政治、外交和经济等多方面努力，积极与越南、老挝和缅甸三国打造安全利益共同体，强调区域的安全是共同的、相互的，为提高警务合作向务实化方向发展提供驱动力的保证。

(四)军警联动，协作配合，加大边境一线管控力度

在我国现行的出入境管理体制中，解放军驻边部队主要管“线”，负责对边境一线的守卫、巡逻，严守国界、防止侵略。而负责管“面”的公安机关则负责出入境管理中的绝大部分事项。随着出入境管控形势的日渐严峻，建立军警双方联合管控机制，为建设立体化边境出入境防控体系提供了新的思路。解放军驻军部队拥有公安机关无法获得的信息资源，但却不具有执法权；公安机关拥有对非法移民、出入境违法犯罪等行为的执法权，但就国家安全方面的信息却获取有限。因此，应加强公安机关与军队之间的信息共享，特别是对敏感或重大事件的处理时，合力打破军警之间的限制，建立协作合作机制，形成有效的信息资源的共享。通过组织召开联席工作会议，提前收集、确定议题，军警双方可以深入分析安全形势，通过合力研究决策，能够及时部署调度，从而确保边境一线的安全。

(五)发动群众，健全群防群治组织，积极参与边境防控

人民群众是出入境管理中可以利用的重要基础资源，应当将发动人民群众参与边境治安建设作为一项重要的举措来抓。出入境管理各相关职能部门应当依靠网络、新闻媒介等方式，发动人民群众积极参与到出入境管理工作中。公安机关要根据当地社会治安的状况和特点，整合各种群防群治力量与资源，增强工作的针对性和实效性。同时，应当主动承担群防群治队伍建设培训任务，如基本知识、法律法规和业务技能等方面培训，从而增强群众工作的能力和水平。