十八大以来反腐倡廉的新举措与新格局

王丽华

（中共云南省委党校 党史教研部，云南 昆明，650111）

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼于新时代的形势任务，从关系党和国家生死存亡的高度，以强烈的历史责任感、卓越的政治智慧，坚定不移推进全面从严治党，推进党风廉政建设和反腐败斗争，取得了举世瞩目的巨大成果。如今，“不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。”①之所以形成这样的态势，源于我们党按照全面从严治党战略的新部署，探索和创新了一系列反腐倡廉的新举措，尤其是在四个维度上正确处理了四大关系，逐步构建起不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，形成了前所未有的体系反腐的新格局。

一、十八大以来中国特色反腐倡廉道路的新探索与新贡献

60 多年来，在不同历史时期，围绕不同的中心任务，我们党始终坚持反腐倡廉的坚决态度和坚定立场，对中国特色反腐倡廉道路进行了锲而不舍的艰辛探索。尤其是十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在构筑“体系反腐”新格局方面实施了一系列改革创新举措，取得了重大成效，积累了丰富经验，为探索中国特色反腐倡廉道路做出了巨大贡献。

第一个阶段（1949年—1976年）：以毛泽东同志为核心的党中央，对反腐倡廉道路进行了曲折探索。这一阶段的特点可以概括为“运动反腐”。

新中国成立后，随着我们党历史地位的转变，党内官僚主义、特权主义、贪污腐败现象也日益严重起来。为此，以毛泽东同志为核心的党中央开展了一系列群众运动进行反腐败斗争，试图以疾风暴雨的方式监督权力、惩治腐败。例如1951年到1952年在党和国家机关内部开展的反贪污、反浪费、反官僚主义的运动；1963年—1966年在全国城乡开展的“四清”运动，其主要目的就是反对权力腐败、权力滥用和党内出现的不正之风。甚至“文化大革命”所反对的“党内走资本主义道路的当权派”、“官僚主义者阶级”等，实际上也包含了对特权主义者、权力腐败者的反对和打击。

这一阶段的反腐败斗争，我们党采取了铁腕治贪、严惩不贷的态度和手段，形成了高压态势，对腐败分子起到很强的震慑作用，取得了较为显著的成效。但是，依靠大规模群众运动反对腐败，并不能从根本上、源头上解决腐败问题；相反，还容易导致扩大化，产生冤假错案。

第二阶段（1978年—2002年）：以邓小平和江泽民为核心的中央领导集体，开辟了在不搞群众运动的情况下探索“制度反腐”的新途径。

十一届三中全会以后，我国经济社会发展进入了改革开放和建设社会主义现代化的新时期，同时也开始了我们党探索“制度反腐”的历史时期。1980年2月，十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》，是一部比较全面系统的党规党法，也成为制度反腐的标志。1980年8月，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》的讲话中，尖锐地批评了现实中一些干部搞特权、特殊化以至于导致腐败的现象，并深刻指出了制度问题的重要性：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”这篇讲话不仅是指导党和国家领导制度改革的纲领性文件，也是指导“制度反腐”的纲领性文件。

此后，我们党关于“制度反腐”的思想进一步发展完善。党的十三大强调，不能仅仅靠教育，必须从严治党，严肃执行党的纪律。党的十四大强调，要靠教育，更要靠法制，特别是要建立监督和预防腐败制度。党的十五大提出“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键。”至此，制度反腐的思路在全党达成共识。

第三阶段（2002—今）：十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央和习近平同志为核心的党中央，走出了具有中国特色的“体系反腐”道路。

2005年，党中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，从加强党的执政能力建设的战略高度，提出建立起思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制，建成完善的惩治和预防腐败体系。

十八大之后，我们党把党风廉政建设和反腐败斗争作为全面从严治党的突破口，以铁腕治贪彰显拉开了全面从严治党的序幕，也开始了“体系反腐”的新进程和新探索。2013年8月，中央政治局会议审议通过了《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》，强调全面推进惩治和预防腐败体系建设是全党的重大政治任务和全社会的共同责任。全面从严治党战略提出以后，我们党对于“体系反腐”的认识和实践都有了极大的突破，打出了反腐倡廉的“组合拳”，最突出地体现在从四个维度正确处理四大关系，即在反腐倡廉的战略策略上，正确处理“标与本”的关系；在反腐倡廉的宏观主体上，正确构筑“党与国”的关系；在反腐倡廉的根本途径上，正确处理“法与德”的关系；其四，在反腐倡廉的价值取向上，正确“官与民”的关系，初步形成了不敢腐、不能腐、不想腐的体制、机制，构筑了前所未有的体系反腐新格局，深化和拓展了新形势下中国特色反腐倡廉道路，使中国特色的体系反腐道路呈现出的系统性、创造性、实效性的特点。

二、十八大以来反腐败斗争的总体态势和我们党的决心

科学判断形势是作出正确决策的前提和有效贯彻执行决策的基础。对反腐败斗争形势的正确判断，是深入开展党风廉政建设的前提和基础。针对日益严重的贪腐现象，1993年我们党就作出了反腐败斗争形势严峻复杂的总体判断。2011年1月，胡锦涛同志在十七届中央纪委第六次全会上的重要讲话中，对当时的反腐倡廉形势的作出了判断：成效明显和问题突出并存，防治力度加大和腐败现象易发多发并存，群众对反腐败期望值不断上升和腐败现象短期内难以根治并存，反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨。

十八大以后，党中央对反腐败斗争形势的研判不断深化。2014年1月，习近平同志在十八届中纪委第三次全会对反腐败斗争形势的判断是：滋生腐败的土壤依然存在，反腐败形势依然严峻复杂，一些不正之风和腐败问题影响恶劣，亟待解决。2015年1月，在十八届中纪委五次全会上，习近平同志对反腐败斗争形势作了这样的分析：反腐败斗争形势依然严峻复杂，主要是在实现不敢腐、不能腐、不想腐上还没有取得压倒性胜利，腐败活动减少了但并没有绝迹，反腐败体制机制建立了但还不够完善，思想教育加强了但思想防线还没有筑牢，减少腐败存量、遏制腐败增量、重构政治生态的工作艰巨繁重。2016年1月，在十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上，习总书记概括了十八大以来反腐倡廉的总体态势：“三年来，我们着力解决管党治党失之于宽、失之于松、失之于软的问题，使不敢腐的震慑作用充分发挥，不能腐、不想腐的效应初步显现，反腐败斗争压倒性态势正在形成。”2017年1月6日，中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议上，习总书记对反腐败斗争形势作出新的判断：“经过全党共同努力，党的各级组织管党治党主体责任明显增强，中央八项规定精神得到坚决落实，党的纪律建设全面加强，腐败蔓延势头得到有效遏制，反腐败斗争压倒性态势已经形成，不敢腐的目标初步实现，不能腐的制度日益完善，不想腐的堤坝正在构筑，党内政治生活呈现新的气象。”党的十九大报告一方面指出：“不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。”另一方面也发出警示：“当前，反腐败斗争形势依然严峻复杂，巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石。”为此，习近平同志表达了坚定不移的决心：“重整行装再出发，以永远在路上的执着把全面从严治党引向深入，开创全面从严治党新局面。”①新华网.习近平在十九届中央纪委二次全会上发表重要讲话[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-01/11/c_1122246938.htm。

三、十八大以来反腐倡廉的新举措与新格局

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央按照全面从严治党战略的新要求、新特点和新部署，通过探索和创新一系列反腐倡廉的新举措，从四个维度正确处理四大关系，初步构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的体制机制，形成了体系反腐的新格局。

（一）在反腐倡廉的战略战术上，正确处理“标与本”的关系：以治标为突破口，逐渐从以治标为主的标本兼治走向以治本为主的标本兼治

2013年1月，在十八届中纪委二次全会上，习近平同志提出要坚持“老虎”“苍蝇”一起打；王岐山同志则进一步提出“坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间”的思路，以铁腕治贪的气势拉开了反腐风暴的序幕，也开始了以治标为主的标本兼治的反腐战略战术。

实施这一战略战术目的，一是取信于民、重拾人心。习近平同志在十八届中纪委二次全会上表示：“党只有坚定决心，有腐必反、有贪必肃，以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓下去，不允许虎头蛇尾，如此才能不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤，以实际成效取信于民。”二是形成震慑、遏制腐败。在中纪委十八届五次全会上，习近平同志明确指出：“保持高压态势不放松”，“发现一起查处一起，发现多少查处多少，把反腐利剑举起来，形成强大震慑”。三是表明态度、昭示决心。“向全党全社会表明，我们所说的不论什么人，不论其职务多高，只要触犯了党纪国法，都要受到严肃追究和严厉惩处，决不是一句空话。”②习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：388。四是赢得时间、积累经验。主要是为解决腐败存量赢得时间；为长远的治本规划和实施赢得时间；为根治腐败积累经验赢得时间。

以治标为主的标本兼治的反腐战略战术之所以取得显著成效，主要是采取了一系列卓有成效的创新手段，一是高调反腐，营造氛围。中央高层领导的日常讲话中体现高调反腐，甚至在外事活动中也涉及这一话题，在全党全社会通过各种传媒手段大力营造反腐倡廉建设的舆论氛围；二是打破惯例，突破禁区。打破“刑不上常委”的惯例，实行“四虎齐打”：打下山虎、上山虎、纪检虎和军老虎；三是突出重点，注重细节。“重点查处十八大后不收敛、不收手，问题线索反映集中、群众反映强烈，现在重要岗位且可能还要提拔使用的领导干部”③王岐山.全面从严治党，把纪律挺在前面，忠诚履行党章赋予的神圣职责[R].2016.01.25。；聚焦关键少数，突出强调对领导班子“一把手”的巡视，深化专项巡视，紧盯重点人、重点事和重点问题。抓住元旦、春节、五一、中秋、国庆等重要节点开展检查、抽查，一个节点一个节点坚守，使不良现象一点一点不断减少，新的风气逐渐生长；四是海外追逃、联合发力。落实《北京反腐败宣言》，加强《联合国反腐败公约》框架下双边、多边协作，开展“天网”行动，公布全球追逃红色通缉令，强力震慑贪腐，不让国外成为一些腐败分子的“避罪天堂”。

随着全面推进依法治国战略和全面从严治党战略的实施，反腐倡廉从以治标为主的标本兼治转向以治本为主的标本兼治。一方面，仍然“坚持有腐必反、有贪必肃，坚持无禁区、全覆盖、零容忍，党内决不允许有腐败分子藏身之地。”④新华网.中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报[EB/OL].2016.10.27，http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-10/27/c_119801528.htm。另一方面，更加注重治本，更加注重预防，特别是在反腐倡廉的价值取向上、主导力量上和根本途径上，采取新举措，形成了新格局。

（二）在反腐倡廉的价值取向上，正确处理“官与民”的关系：突出人民主体，有效保证执政为民和人民督权

长期以来，贪污腐败毒化了官民之间的关系，鱼水关系变成了油水关系，甚至水火关系。反腐败的根本宗旨就是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，保证公权谋公利。因此，要根治腐败，就必须突出人民主体，一方面解决执政为民的问题；另一方面解决人民督权的问题。正如习近平同志所言：“各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。”①习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：388。

十八大以来，我党多措并举解决执政为民的问题。习近平同志多次强调，各级领导干部要牢固树立正确权力观，做到公正用权、依法用权、为民用权、廉洁用权；提出“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”好干部标准。十八届六中全会提出必须把坚持全心全意为人民服务的根本宗旨、保持党同人民群众的血肉联系作为加强和规范党内政治生活的根本要求；习近平同志还特别强调“让正风反腐给老百姓带来更多获得感”②新华网.习近平在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[EB/OL].2016.05.03.http：//www.xinhuanet.com//politics/2016-05/03/c_128951516.htm。；我们党进一步明确了衡量改革发展、正风反腐、社会进步的价值目标和检验标准，成为新时期谋划和深化正风反腐的新理念新遵循。此外，我们党还通过开展各种形式的集中学习教育、党纪国法建设、干部选任制度改革，以及党和国家权力运行体系的改革等，全面解决执政为民的问题。

长期以来，由于种种原因，人民督权的作用没有得到充分发挥，以至于贪腐越来越肆无忌惮。对此，十八大报告明确提出：“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。在党的群众路线教育实践活动总结大会上，习近平同志强调： “人民群众中蕴藏着治国理政、管党治党的智慧和力量，从严治党必须依靠人民，要织密群众监督之网，开启全天候探照灯，各级党组织和党员、干部的表现都要交给群众评判。”③习近平.历史使命越光荣奋斗目标越宏伟越要增强忧患意识越要从严治党[N].人民日报，2014.10.09（12）。十九大则进一步指出：“增强党自我净化能力，根本靠强化党的自我监督和群众监督。”。

党的十八大之后，人民督权的体制、机制、平台在逐渐建立、健全，如逐渐完善代表大会的民主监督制度、政府信息公开制度、听证会制度；实行权力清单制度、推行新提任领导干部有关事项公开制度试点等。随着互联网的迅猛发展，我们党在反腐倡廉中也充分利用好、发挥好网络技术，进一步拓展权力监督的平台，释放群众和媒体监督正能量。如中纪委监察部网站设置网络举报版块，开设“纠正‘四风’监督举报直通车”、“党风政风监督举报曝光专区”、“反腐败国际追逃追赃线索举报平台”以及“四风”随手拍、举报一键通等，强化群众监督和舆论监督；人民网、新华网、光明网等中央重点新闻网站和新浪网、搜狐网、网易网等主流商业网站同步推出网络举报监督专区，鼓励民众依法如实举报违纪违法行为。此外，通过畅通信访举报渠道，完善保护证人、举报人制度，进一步健全腐败案件揭露、查处机制。这些举措建构起严密的反腐监督网，使得腐败分子无处藏身，为深入推进党风廉政建设提供强大支撑。

（三）在反腐倡廉的主导力量上，正确构筑“党与国”的关系，实现双核驱动、互相衔接

与西方那种以国家政权为反腐主导力量的模式截然不同，我国独特的政党制度造就了以执政党和国家政权共同构成反腐主导力量的模式。十八大以后，反腐败倡廉进入了执政党和国家政权两个主导力量双核驱动、互相衔接的新的阶段。主要表现在：

第一，从党和国家治理的高度为反腐倡廉设计了顶层的全面战略。十八大以后，我们党制定了全面依法治国战略和全面从严治党战略，从党和国家治理的高度为反腐倡廉设计的顶层全面战略。

全面从严治党战略是切实增强我们党自我净化、自我完善、自我创新、自我提高，保持纯洁性和先进性，赢得民心的最根本的举措，为反腐倡廉提供了根本遵循。依法治国的核心就是依法制约公权。这包括两个层面，一是建立健全法律制度，反对和惩治腐败；二是“依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力”。①人民网.习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话[EB/OL].2015.02.02.http：//politics.people.com.cn/n/2015/0202/c70731-26494744.html。全面依法治国战略提出构建完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系“五大法治体系”；实行依法治国、依法执政、依法行政的“三个共同推进”；实施法治国家、法治政府、法治社会的“三个一体建设”，对于构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，从源头上消除权力腐败，是具有战略意义的根本之道。

第二，构筑统一于中国特色社会主义法治体系的反腐制度体系的“双笼”。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第一次把党内法规纳入中国特色社会主义法治体系，构筑了统一于法治体系中的制度反腐“双笼”模式——以党章为核心的党内法规制度体系和以宪法为核心的法律制度体系。

十八大以来，我们党不断加强反腐败制度保障和体制机制创新。十八届四中全会提出“加强党内法规制度建设。形成配套完备的党内法规制度体系。”从制定《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党问责条例》，到修订《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》等，党规党纪的“笼子”越扎越紧，为巩固和发展反腐败斗争压倒性态势奠定了坚实的制度保障。2018年2月中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》，提出到建党100 周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。在体制机制方面，进一步加强纪委在党内监督的作用，实行党委负主体责任、纪委承担监督责任的方式，实行责任追究制度，形成以上级查办为主的思路，全面落实纪检派驻制度，改革巡视制度等，实现对党政机构监督的全面覆盖，在市县党委建立巡察制度，加大整治群众身边腐败问题力度，建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台，初步建构起管党治党的制度笼子，为全面从严治党提供制度利器。

十八届四中全会明确提出要“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象”。党的十九大再次强调“加快推进反腐败国家立法”。为此，全国人大将完善反腐败方面的立法，真正形成惩治和预防腐败体系作为的立法重点。同时，修改和完善现有反腐法律的工作也在加紧进行。例如，全国人大常委会审议刑法修正案（九）草案，其中严格了对行贿罪从宽处罚的条件；增加了向国家工作人员近亲属等关系密切人员行贿的犯罪处罚规定，约束官员“身边人”等；以《中华人民共和国行政监察法》为基础，修订《国家监察法》的工作正在进行中，将扩大监察对象，实现监察全覆盖。

党内法规体系和国家反腐败法律体系的不断完善，构建起了预防、惩治腐败的完整的制度笼子，有效推进了依规治党和依法治国的相互促进、相得益彰。

第三，实现党纪国法反腐的相互融合与相互衔接。针对现实中存在的一些“法外之地”、灰色地带等够不上违法，但却隐藏腐败隐患的行为，我们党着力于把执纪和执法贯通、衔接起来，强调党纪严于国法，把党的纪律和规矩挺在法律前面，着重规范政治纪律、组织纪律，使党的纪律成为管党治党的尺子和全体党员遵守的底线，用党的纪律和规矩管住大多数，做到有规在先、抓早抓小，防患于未然，使全体党员、干部严格执行党规党纪，模范遵守国家法律法规，破解要么是“好同志”、要么是“阶下囚”的局面，避免温水煮青蛙的严重后果。这是我党关于从严治党的思想的一个创新。

目前，正在进行的深化国家监察体制改革，充分体现了坚持依规治党和依法治国相统一、相融合。通过设立国家监察委员会，整合反腐败力量，将党的纪律检查机关和监察机关合署办公，构建集中统一、权威高效的监察体系。监察委员会作为监督执法机关，履行监督、调查、处置职责，赋予谈话、询问、留置等调查权限，将监察对象扩大到中国共产党各级机关、各级人大及人大常委会机关、各级国家行政机关、各级政协机关、各级审判机关、各级检察机关、民主党派机关、部分社会团体机关的工作人员，实现监察对象全覆盖。

（四）在反腐倡廉的根本途径上，正确处理“法与德”的关系，使他律和自律相辅相成、相得益彰

“法律是准绳，任何时候都必须遵循；道德是基石，任何时候都不可忽视。”①中华人民共和国中央人民政府. 习近平主持中共中央政治局第三十七次集体学习，[EB/OL].2013.06.26.http：//www.gov.cn/xinwen/2016-12/10/content_5146257.htm。。十八大以来，在全面从严治党战略部署下，我们党正确处理“法与德”的关系，使他律和自律相辅相成、相得益彰。

第一，坚持依法治国与以德治国相结合。十八届四中全会强调：“坚持依法治国和以德治国相结合。国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。必须坚持一手抓法治、一手抓德治……。实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”习总书记进一步指出：“推进反腐倡廉建设，必须坚持依法治国和以德治国相结合。规范人们的行为，规范社会秩序，不仅要确立与之相适应的法律体系，而且要形成与之相适应的思想道德体系。……只有思想教育手段和法治手段并用才能相得益彰。②习近平.在十八届中央政治局第五次集体学习时的讲话[N].人民日报，2013.04.22（391）。

第二，在加强法纪的刚性约束中养成党性与德性。自觉、自律的行为不仅要靠自我修为，还要靠他律、外在的力量和氛围不断地强化、塑造和养成。十八大以来，对违反八项规定精神的各种行为驰而不息的查处；每年每个重要节点的三令五申、督促检查，严查严办；对在执纪审查中发现的“四风”问题线索，深挖细查、决不放过等，一系列真管真严、敢管敢严、长管长严，抓细、抓长、抓常的刚性约束，在持续不断地改变和训练着广大党员干部的思维习惯和行为方式，逐渐形成正向的思维习惯和行为方式，并逐渐内化于心，在潜移默化中逐渐锻造党性和德性。正如十九大报告指出的：“加强纪律教育，强化纪律执行，让党员、干部知敬畏、存戒惧、守底线，习惯在受监督和约束的环境中工作生活。”

第三，从党内法纪入手，探索法德结合的路子。十八大以来，我们党坚持思想建党和制度治党相统一，既解决思想问题，也解决制度问题；一方面把坚定理想信念作为根本任务，另一方面把制度建设贯穿于政治、思想、组织、作风、纪律五大建设之中，一刚一柔，刚柔相济，相得益彰。

《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》则更凸显了党内法纪结合的特点。《中国共产党廉洁自律准则》紧扣廉洁自律主题，重申党的理想信念宗旨、优良传统作风，提出党员和党员领导干部努力践行的道德高标，体现正面倡导立德；《中国共产党纪律处分条例》把党章和其他党内法规中的纪律要求，整合为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律，开列负面清单，划出了不可触碰的纪律底线，体现负面清单立规。通过立德立规、德法相依，实现依规治党与以德治党相结合，既发挥道德感召力，又强化纪律约束力，达到防治腐败的目的。