当前我国精准扶贫工作的成效及其优化策略探究——以甘肃省西和县为例

赵晓妮 李文龙

（长安大学 马克思主义学院，陕西 西安 710061）

“十三五”时期是脱贫攻坚“啃硬骨头”的关键时期，政府、市场、社会与个人必须齐心协力，加快速度打赢脱贫攻坚战。在精准扶贫过程中，一定要扭住“精准”二字，做到精准识别、精准管理、精准到户、精准到人，找准症结，拔掉“穷根”。过去的几年中，我国采取超常规举措，以前所未有的力度推进脱贫攻坚，农村贫困人口显著减少，贫困发生率持续下降，贫困地区农民生产生活条件显著改善，贫困群众获得感显著增强，脱贫攻坚取得了决定性进展[1]。笔者以甘肃省西和县进行实地调研，梳理了精准扶贫工作中面临的困境及其工作思路，找出了制约扶贫工作的突出问题，并提出了优化策略，希望能为政府精准扶贫工作的开展提供一些参考。

一、我国精准扶贫工作开展以来取得的成效

（一）贫困人口的经济收入呈现不断增加的趋势

西和县坚决贯彻和落实习近平总书记“要把为贫困户谋划致富产业思路、找准富民产业作为突破口”的重要指示精神，坚持把产业扶贫作为精准扶贫精准脱贫的战略重点和根本出路，全面构建科学化的特色产业体系，着力夯实贫困群众稳定脱贫的基础。按照一年见成效、两年促提升、三年上水平的要求，逐年补齐发展短板，力争用三年时间实现大桥、洛峪、晒经三大特困片区全面脱贫致富。坚持“独一份、特别特、好中优、错峰头”的发展思路，结合“一户一策”，精心培育“一村一品”，促进产业扶贫扎实有序地推进。过去两年，贫困人口的可支配收入分别增长9.3%和10.2%，预计今明2年能继续保持这一增长态势。通过举办花椒、核桃、苹果、苗木、中草药等农特产品产销对接会与博览会，大力推销农特产品，并与网络销售相结合，调动农户的积极性和主动性，形成自身的品牌优势，进而提高收入的稳定性和持续性。不断整合政策、资金、项目等各类资源，帮助贫困劳动力提升能力素质，开发就业岗位，拓宽增收渠道。同时甘肃省实施“双业”贷款模式，累计发放贷款346.5亿元，惠及21.7万农户、9 035家农民专业合作社和养殖小区，带动农户增收，年均提高20%以上[2]。通过政府的主导、社会的帮助与村民的努力，西和县不断创新精准扶贫方式，加大精准扶贫力度，全力助农增收取得较好成效。

（二）贫困地区的基础设施条件得到明显改善

习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话中提出：“就全国而言，下一步要重点解决深度贫困地区公共服务、基础设施以及基本医疗有保障的问题”，进而西和县坚持把精准扶贫精准脱贫目标作为“一号工程”，打出一套政策措施“组合拳”，贫困地区生产生活条件大幅改善[3]。受自然条件、资源禀赋和地理位置等多种因素制约，西和县发展基础薄弱，社会发育程度低，是全国189个深度贫困县之一，也是甘肃省23个深度贫困县之一，贫困程度排在全省第三位。在中央统筹、省负总责、市县抓落实的情况下，享受国家精准扶贫在金融、财产、产业、项目等方面的扶持政策，把弥补基础设施短板作为重中之重，以深度贫困村为重点，扎实推进水、电、路、房等基础设施建设，全力改善生产生活条件。利用银行贷款与减息免息的优势，实施贫困村村路建设，切实保障贫困乡村群众的安全出行。按照《西和县脱贫攻坚实施方案（2018—2020）》，全县实施农村安全饮水工程65处111村，涉及2 043万户、10.92万人，在2018年，投入资金6127.6万元，完成42处59村，剩余正在进行招投标。在全面排查摸底的基础上，聘请第三方鉴定机构鉴定农村危房，根据农户意愿，采取自建、代建等方式，整合投入资金5507.8万元，完成3 247户农村危房改造任务[4]。实现了住房改造、居民点道路、人行道硬化，村庄绿化、亮化、净化及公共设施配套的目标，同时脱贫攻坚基础不断夯实，群众获得感、幸福感不断提升。

（三）精准扶贫模式日益完善与多样

习近平在中共中央政治局第三十九次集体学习时强调，“要提高扶贫措施有效性，核心是因地制宜、因人因户因村施策，突出产业扶贫，提高组织化程度，培育带动贫困人口脱贫的经济实体”[5]。按照习近平总书记的指示，西和县坚持完善和创新扶贫形式，拓展扶贫举措，推动各类资金资源向脱贫攻坚聚合。加大政策落实力度，加强交通扶贫、水利扶贫、金融扶贫、教育扶贫、健康扶贫等扶贫行动。西和县积极推进产业扶贫宕昌模式，针对老弱病残等弱势群体，构建“以股份公司为龙头、乡镇联合社为纽带、村办合作社为单位、贫困户为主体”的产业发展模式，形成股份公司牵头引领、合作社组团发展、贫困群众参与的“三变改革”带贫机制，进而改善乡村的生产生活条件。县各级帮扶力量强化担当，主动承担帮扶责任，发挥优势各展所长，形成了帮扶工作“西和模式”，有序地推进了脱贫攻坚的各项工作，加快了西和县脱贫攻坚的步伐。通过扶贫模式的日益完善与精准实施，贫困人口从2011年建档立卡时的23.05 万人，下降到2016年底的8.5万人，减贫14.55万人，贫困发生率由61.01%下降到21.4%，下降39.61个百分点，2017年预计0.39万户1.8万人实现稳定脱贫，人民生活水平显著提高，上学难、看病难等问题得到有效缓解[6]。

二、当前我国精准扶贫工作中存在的主要问题

（一）贫困户与非贫困户之间的精准识别有待提高

精准扶贫主要是由精准识别、精准帮扶与精准管理三个部分构成，而精准识别在其中处于基础性地位，工作人员只有深入基层进行调研与访谈，多与群众沟通交流，才能精准识别贫困群众，切实提高扶贫效率。所谓的精准识别，其实就是对贫困地区与贫困户的识别，换句话说就是“扶持谁”的问题，然而在实施与贯彻过程中仍然存在着一些困难。西和县在识别贫困群众时，根据国务院扶贫办自上而下、逐级分解的办法进行识别与认定贫困户与非贫困户，使一些贫困户与贫困村遇到未识别的情况。当前省、市、县政府仍然重视那些具有整体性、区域性的集中连片特困地区，而那些散居的贫困地区却存在着被遗忘的情况，因此贫困人口的识别存在着严重不公平现象[7]。一些地方为了争取国家扶贫资金支持或减轻后期扶贫工作压力，取得相应的政绩工程，存在瞒报、虚报现象，使一些非贫困户被识别到贫困户之中。当前农村进行精准识别时，主要以核算工资年收入是否达到标准为准则，忽略了群众收入的持续性与稳定性，存在着一些贫困户脱贫又返贫的现象，却没有得到政府的进一步扶持。家族关系与血缘网络在很大程度上影响着贫困户的精准识别，由于在民主评议时存在着一些漏洞与可操作性，造成和村干部关系亲近的群众容易被识别为贫困户，反之则不能，漏评、错评现象时有发生。

（二）帮扶部门之间的沟通与市场主体的参与性有待增强

扶贫部门严格贯彻和执行中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的贫困治理方式，拓宽扶贫对象的增收渠道，夯实基础设施建设，切实改善人们的生产生活水平。西和县在进行扶贫攻坚的过程中，主要以政府为主导，投入大量的人力、物力与财力，缺乏市场主体和社会力量的积极融入，不能聚集全部的市场资源参与到脱贫攻坚事业中。政府统筹和指导精准扶贫，部门之间的沟通与联系较少，影响扶贫工作效率，甚至会养成贫困人口“等、靠、要”的思想。县级政府经济实力有限，不管是产业项目发展和扶贫政策，都限制在省级政府的条条框框中，导致西和县在扶贫模式创新和产业发展过程中仍然存在一些“换汤不换药”的情况。尽管在《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》中提出了积极创造条件，引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目，但并没有明确市场主体在精准扶贫精准脱贫过程中应有的地位、职责、权利与义务，造成市场主体参与精准扶贫的格局还没有形成[8]。由于贫困户致贫原因具有多样性和动态化的发展趋势，仅仅依靠政府开展精准扶贫，难以适应和满足贫困户的动态脱贫诉求。打赢脱贫攻坚战，最终还是需要不断提高贫困人口的自我发展能力，需要借助市场的力量，切实提高经济收入实现彻底脱贫。当前中国进入新时代，应该具有新气象，广泛吸收更多的社会组织、市场主体参与到扶贫工作中来，构建一个多元化精准扶贫治理体系。

（三）扶贫队伍的工作能力与扶贫对象的内生动力有待提升

摆脱贫困首要的不是摆脱物质贫困，而是要摆脱意识和思路的贫困，贫困并不可怕，怕的是领导干部和贫困群众头脑空空、知识匮乏、精神委顿[9]。西和县在实施精准扶贫精准脱贫的过程中存在贫困人口内生动力不足、知识技术能力有待提高等问题。按照国家的方针政策，实施“一户一策”的精准帮扶，由于帮扶人工作时间和精力的限制，造成工作队伍不熟悉农村情况，责任感不强，缺乏工作热情，造成扶贫工作效率不高。贫困村普遍存在村干部年龄偏大、知识能力有限，甚至不熟悉国家扶贫政策，难以争取到相应的扶贫资金和项目。一些干部甚至为了应付省、市、县的检查与考核，脱离实际情况盲目包揽项目，难以适应市场和社会发展的需求，使村民利益受损。西和县贫困地区与贫困户普遍存在学历层次偏低和文化水平不高等情况，更倾向于接受政府的财物等物质补贴，而很少参与合作社、扶贫产业等项目。受到知识能力限制，贫困人口难以利用科学技术与方法提高农产品的产量和质量，农业生产难以达到规模化、产业化、商业化。贫困群众致贫原因多种多样，缺乏发展思路和致富技术，想做却做不成，导致精神懈怠，造血能力不足，甚至产生“坐等国家扶贫，争当贫困户”的思想。当地政府的扶贫政策过多地停留在物质与金钱的发放，没有真正地从教育投资、提高生产能力、增强群众权利诉求、激发群众内生动力等方面进行立法与制度规范，在一定程度上脱离了“精准扶贫”的意愿。

（四）精准扶贫工作的动态监督体系有待完善

在1986年，我国首次设立了专门的扶贫工作部门，有针对性地开展农村扶贫事业，随后经历了开发式扶贫、八七攻坚式扶贫、整村推进扶贫以及集中连片扶贫等几个阶段，取得了辉煌的成就，使中国贫困人口大幅度下降。由于当时受科学技术和经济条件的限制，对贫困人口的发展缺乏动态的治理和持续性的帮扶。贫困人口是一个动态的概念，贫困与非贫困都会随着扶贫标准和国家政策的变化而变化。如果不能对其进行时时与动态的精准管理，就可能造成“扶富不扶贫”现象，既浪费国家资源，又不能激发贫困对象发展的积极性。在农村由于外出务工、人口流动频繁、信息不对称等原因造成收入信息计算困难，不能有效地进行动态监测，使贫困户的识别与退出存在偏差。目前我国处于精准扶贫的关键性阶段，基层工作人员往往拥有极大的权力，由于制约和监督机制不完善，造成贪污腐败问题时常发生。一些村干部在扶贫开发资金的管理、发放、审批过程中存在着徇私舞弊、滥用职权的现象，致使扶贫资金被挪用、骗取与挥霍，如果不对扶贫资金进行动态化核查与监测，会影响扶贫攻坚任务的“最后一公里”[10]。目前，地方为了完成脱贫任务，坚持“只进不出”的原则，使一些因病致贫、因灾返贫的贫困人口基本生活得不到保障，很难彻底解决“文本脱贫”“数字脱贫”的现象。

三、当前我国精准扶贫工作的优化策略探究

（一）改善扶贫对象的精准识别机制，切实提高帮扶实效

完善精准扶贫识别机制最重要的是根据国家精准扶贫的基本原则，精准识别贫困人口，明晰贫困认定过程，完善建档立卡和动态化的监测与考核。根据贫困地区致贫原因的不同，采取分类指导、因户施策的方针，切实提高贫困群众的经济收入。对于丧失劳动能力的贫困人口，使其享受低保政策，保障其基本收入；对于文化知识水平较低的贫困户，有意愿改善自身状况，鼓励其发展扶贫产业或参加合作社；对于家庭劳动力少，但学龄儿童多的贫困户，对其进行种养殖、家政服务、电气维修等培训，阻止贫困的代际传递。同时，村委会加强对贫困人口识别程序的宣传与讲解，严格按照农户申请、入户调查核实、民主评议、乡镇审核与公示的程序进行，增强识别过程的透明度与公正性，杜绝“关系户”现象。驻村干部要进村进户，核实群众的基本情况，掌握第一手资料，对贫困户进行建档立卡，做好档案备份工作，做到户有卡、村有册，并且根据贫困人口致贫的原因与需求，制定详细可行的帮扶措施。利用互联网便捷、高效的特征，对贫困人员的经济收入、文化水平、生活条件进行动态化的管理，进而更好地帮助群众。围绕解决好“扶持谁”的问题，西和县按照贫苦人口识别程序，坚持做到“应纳尽纳，应退尽退”，确保脱贫攻坚目标精准，还要根据省市督查反馈的问题，深入开展“大排查、大整改、大落实”行动，不断提高脱贫攻坚质量。

（二）构建多元主体共同参与的治理体制，凝聚强大攻坚合力

西和县应根据国务院扶贫办的顶层设计，将贫困村与贫困户的需求信息与社会各界的扶贫资源、帮扶意愿进行有效对接，实现社会扶贫资源的精准化配置，也要依据实际情况，搭建社会扶贫信息服务平台。同时还要发挥政府与社会两方面力量的积极作用，积极引导市场、社会组织协同发力，构建立体化的大扶贫格局。通过建立土地租赁、税收、贷款等便利政策，激励和引导市场资源参与到扶贫攻坚中来，使其转化为扶贫资源。当地政府依据具体的实际情况，建立系统化、科学化的金融制度、土地制度、法律制度来保障市场主体的基本权益，使其为精准扶贫贡献一份力量。始终要坚持政府的主导地位，不断地完善扶贫政策与扶贫流程，做好统筹安排和顶层设计，对制约和影响精准扶贫工作的问题与挑战，根据实际情况提出相应的解决措施，进而打赢脱贫攻坚战。广泛动员个人回乡创业，发挥新乡贤的作用，鼓励先富者带动贫苦户发家致富，对于能带领大家稳定增收的人才给予相应的补助和支持。“授人以鱼不如授人以渔”，对贫困人口进行教育与培训，提高自身的发展能力，积极主动地参与到精准扶贫之中，摆脱“懒、靠、要”的思想。西和县应积极引导各级定点扶贫单位、各类企业、社会组织、个人等参与主体，到贫困地区开展形式多样的扶贫帮扶活动，做到帮扶重心下移到村、帮扶对象明确到户，形成强大攻坚合力，不断提高脱贫攻坚成效[11]。

（三）提升精准扶贫队伍的工作能力，激发群众内生动力

习近平在中央扶贫开发工作会议上强调：“在乡镇层面，要着力选好贫困乡镇一把手、配强领导班子，使整个班子和干部队伍具有较强的带领群众脱贫致富能力。在村级层面，要注重选派一批思想好、作风正、能力强的优秀年轻干部和高校毕业生到贫困村工作，根据贫困村的实际需求精准选配第一书记、精准选派驻村工作队”[12]。乡镇领导要知晓基层干部的基本状况，了解村里的能人和致富带头人，根据群众的意见，选取那些具有市场意识、党性较强、群众信服、敢干事能干事的党员干部，组成为民服务能力较强的基层组织。贫困地区和贫困村要想脱贫摘帽，需要年轻有文化的带头人起到指导作用，做好顶层设计和统筹安排，为脱贫提出切实可行的思路。县领导也要给予大力支持和帮助，对于工作成效较好的给予提拔重用，树立模范典型，及时总结经验进行推广，形成正向激励。动员全县优秀干部向脱贫攻坚一线聚集，使干部在基层工作中锻炼自身，为打赢脱贫攻坚战奠定基础。农村贫困人口思想固化与落后，要引导其转变思想观念，做到扶贫与扶志相结合，进而激发群众的内生动力。通过教育扶贫、国家帮扶等形式，对贫困群众进行教育，提升其自身的素质与能力，积极主动地参与到扶贫工作中去，依靠自身的努力、优势增加经济收入，提高生活水平。

（四）健全精准扶贫工作的监测与评估体系，确保帮扶到户到人

精准扶贫依据公平公正的原则，科学性、系统化地制定监测、考核方法，形成一条紧密衔接的工作流程，并且与互联网技术相融合，对脱贫攻坚工作进行动态化的监测与管理。由于致贫的原因不同，仅仅以量化指标作为脱贫的界限，可能会忽视贫困人口经济收入的持续性与稳定性，诱发“文本脱贫”“数字脱贫”现象。为了提高扶贫绩效考核的客观性，可以通过引入第三方社会服务机构进行监督与评估，既可以是高校也可以是公司企业，充分利用第三方的独特优势，持续跟踪各部门的扶贫工作。在进行动态监测的过程中，深入到基层中去，广泛听取群众的意见，记录存在问题，为后续工作的开展提供相应的借鉴，进而增强扶贫工作的效率。对部分农户无故闹事或者上访，影响扶贫工作的开展，必须给予一定的惩戒，并且要杜绝以上访、闹事相要挟获取贫困名额的行为。同时也要完善扶贫开发资金动态管理机制，不仅可以明晰资金的流向，也能在制度层面防止资金的侵占、挪用，让有限的资金使用在刀刃上。建立扶贫资金专项信息库，对资金的使用进行风险预测与动态跟踪，明确相应的负责人，进而让资金的使用公开透明。组织各方力量，通过明察暗访、跟踪调查、回头看的多种形式，对贫困村与贫困户开展立体化、全方位的监督考核，推动国家政策的落实[13]。西和县要充分发挥考评指挥棒的作用，进一步完善考核评估办法，树立凭实干、重绩效、看实效的工作导向。

总之，精准扶贫工作应该不断完善贫困人口的识别机制，构建政府主导社会参与的动态治理体系，提升扶贫队伍的工作能力，激发贫困人口的内在动力，形成科学合理的考核评估体系，竭力避免越扶越贫，进而不断拓展稳定增收的渠道，增强群众的获得感、幸福感。实践证明精准扶贫在脱贫攻坚的过程中发挥了重要的作用，是行之有效符合国情的扶贫方式，为我国全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴奠定了坚实的基础。