国家治理现代化中两个“政治建设”的关系模式探讨

袁 红

在中国共产党的治国理政中，有两个“政治建设”的概念，一个是“五位一体”总体布局中的中国特色社会主义政治建设，即国家的政治建设，另一个是党的建设总布局中的党的政治建设。党的十九大报告首次同时出现了这两个“政治建设”，这背后必然蕴含着深刻的意义。两个“政治建设”内涵有何不同？它们之间有什么关系？它们同时出现有什么特殊意义？它们如何合力推动国家治理系统向现代化的方向转型？从两个“政治建设”在国家治理现代化中所发挥的重要作用以及二者产生影响的具体领域来看，确如前期学者所研究的那样，二者之间既有共通之处，也有明显的区别。显然，在国家治理体系现代化的宏大系统中，两个“政治建设”不是孤立存在的，二者之间必然有着某种关系。那么，二者之间到底有何关系？它们形成了怎样的关系模式？对这一系列问题的思考和回答有利于进一步深化党的政治建设以及国家治理现代化的研究。

一、研究综述与问题的提出

目前学术界对于中国特色社会主义政治建设和党的政治建设都有丰富的研究成果，也有学者开始将这两个政治建设联系起来进行研究。张书林指出，党的自身建设范畴中有政治建设，国家建设范畴中也有政治建设，人们很容易自觉不自觉地将二者混为一谈。这两个方面的“政治建设”在内涵上有重大区别，党的政治建设是指党的路线方针政策，国家的政治建设是指国家政治制度、政治体制。①张书林：《党的政治建设：历史演进与存废博弈》，《攀登》2015年第3期。刘红凛认为，国家层面与党的建设层面的“政治建设”在建设主体、客体与体制机制等方面明显不同。但中国共产党作为唯一领导党与执政党的地位决定了国家建设、党的建设、党的领导之间具有内在关系，国家政治建设、党的政治建设在价值取向与根本目的上具有一致性。①刘红凛：《政治建设、组织力与党的建设质量——新时代党的建设三大新概念新要求》，《思想理论教育》2018年第7期。仇文利指出，1988-1992年、1999-2017年两次将党的政治建设寓于国家政治建设中。1999-2017年党的政治建设未出现在党的建设总布局中，并非退出历史舞台，而是与国家政治建设相融合，中国共产党对党员干部的政治纪律要求和党性修养并未放松。在当前形势下，要走出将党的政治建设与国家政治建设的含义相混淆的误区。②仇文利：《改革开放40年党的政治建设的历史经验》，《理论探索》2019年第1期。张颖、陈俊认为，两个政治建设处于不同的战略方位，要区分两者在国家发展中的地位，否则就会造成党、国家、社会之间的角色混淆。党的政治建设更具有统领作用和决定意义，也符合中国的政党发展的历史逻辑和现实需要。国家的政治建设主要是国家政治生活的制度化、法制化、程序化、规范化。③张颖、陈俊：《政治建设的国家维度和政党维度刍议》，《上海市社会主义学院学报》2019年第2期。

总体来看，学者已经注意到了两个“政治建设”不能混淆，对二者之间的区别作了初步探讨。但是，目前的研究少有从全面深化改革的全局中进行观察，特别是对于两个“政治建设”之间的关系还需深入研究。从国家治理现代化的视阈来考察两个“政治建设”，不难发现这二者在国家治理现代化中都具有重要地位，并对国家治理现代化产生重要影响。

党的十九届四中全会指出，“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”。④《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》，《人民日报》2019年11月1日，第1版。在中国共产党的治国理政中，国家治理现代化具有丰富的内涵，其范畴涵盖经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”布局，以及国防军队建设、党的建设、外交等各领域，是一整套中国特色社会主义的制度体系和能力的现代化。这其中，中国特色社会主义政治建设在国家治理体系中处于核心地位，对整个国家治理具有全局影响。正如习近平指出：“一个国家的政治制度决定于这个国家的经济社会基础，同时反作用于这个国家的经济社会基础，乃至于起到决定性作用。在一个国家的各种制度中，政治制度处于关键环节。”⑤中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》（中），北京：中央文献出版社，2016年，第62页。

党的政治建设在国家治理现代化中也发挥着极其重要的作用。现代治理所追求的多元治理要求治理主体多元化，支持社会力量参与治理，必然带来治理目标和治理手段的多元化，这对中国共产党的领导权威、领导方式、执政方式都提出了挑战。此外，制度化、法治化、民主化、高效等现代治理理念都对中国共产党的治国理政提出了新的要求。这意味着国家治理现代化要求中国共产党主动改进党的领导体制和领导方式，并且提高执政能力和领导水平，确保党始终具备成为领导核心的资质和能力，以便能够在国家治理的变迁中延续并加强党的领导。这其中的要害就在于党的政治建设。加强党的政治建设包含四大核心目标，即坚定政治信仰、强化政治领导、提高政治能力和净化政治生态。⑥《中共中央关于加强党的政治建设的意见》，《人民日报》2019年2月28日，第1版。这四大目标都直指党的领导水平和执政能力，对于中国共产党来说，要干好国家治理现代化这项事业，党的政治建设无疑是一个重要的撬动点。

二、两个“政治建设”的关系模式

（一）映射关系

在国家治理现代化中，两个“政治建设”首先形成了映射关系。这种映射关系表现在内容上就是二者核心内涵的一一对应与高度融合，表现在方向上就是党的政治建设将自己的价值追求一一映射在国家的政治建设之中。从内容上考察，这种映射关系包含三个方面：其一，政治领导的价值映射，具体表现为以“两个维护”映射党的全面领导。其二，政治纪律的价值映射，表现为以依规治党映射依法治国。其三，政治生态的价值映射，表现为以党内民主映射人民民主。这三个方面合力形成党的政治建设映射国家的政治建设，从而形成中国特色社会主义民主政治。

党的政治建设强化党中央权威和集中统一领导；坚定执行党的政治路线，严格遵守政治纪律和政治规矩，坚持正确的政治立场、政治方向、政治原则、政治道路；严格执行新形势下党内政治生活若干准则；营造风清气正的良好政治生态，提高政治觉悟和政治能力，形成既有集中又有民主、既有纪律又有自由、既有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的政治局面，发展积极健康的党内政治文化，建设廉洁政治，这些是形成全面从严治党的关键因素，从而也造就了中国共产党党内治理的鲜明特色。党的政治建设映射到国家的政治建设也就是用党内治理的模式和构架去铸造社会主义民主政治，从而区分了中国特色社会主义民主政治与西方民主的显著不同。

从现代民主政治的视角来看，民主是表达民意的方式，它体现了自下而上的人民意志。在西方政治学中选举是民主最关键的要素，是判定一个政治体制是否属于民主体制的唯一标志。熊彼特提出：“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力。”①[美]约瑟夫·熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》，吴良健译，北京：商务印书馆，1999年，第396页。亨廷顿也这样定义民主体制：“它的最有影响力的集体决策者是经由公平、诚实和定期的选举产生，在这些选举中，候选人自由地竞争选票，并且几乎所有成年人都具备投票资格。”②[美]亨廷顿：《第三波——20世纪后期的民主化浪潮》，欧阳景根译，北京：中国人民大学出版社，2012年，第4页。显然，西方民主的特征是博弈民主、零和民主，是不同政党之间非胜即败的激烈竞争，它是基于西方政党价值目标的冲突、价值利益的对立而产生的。

与其不同，中国共产党的党内治理所映射的中国特色社会主义民主形成了共赢民主、正和民主的特征。这种民主不以不同政党之间非胜即败的竞争来定义人民意志的表达，而是采用协商民主的模式，政治参与者在共同协商的政治过程中实现自我意志的表达和利益的诉求。形成这种模式的条件不是政党间价值的冲突、利益的对立，而是政治过程中有效的领导、政治参与者之间同向的理想目标、共同的政治利益、平等的政治地位、融合的相互关系，民主讨论的政治氛围、先进的政治文化、相匹配的政治能力和政治素质以及完备的法治环境。只有具备这些因素，才能在协商民主过程中有效化解冲突，整合利益，形成共赢的政治结果。可见，中西方民主的区别来源于政党的区别，中国特色社会主义政治建设所追求的人民民主与协商民主，其特征来源于党的政治建设，其形成也始于党的政治建设。

（二）表里结构

上述两个“政治建设”之间的映射关系表明，党的政治建设对中国特色社会主义政治建设起着引领和决定作用。党的政治建设的价值追求在于把中国共产党建设得更加坚强有力，确保中国共产党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。与此同时，中国特色社会主义政治建设的目标就是完善中国特色社会主义的国家治理体系和治理能力，“最终实现中国根本制度和基本制度内含的价值规范和主张要求，从而达成中国特色的社会主义现代化国家治理体系和治理能力”③王浦劬：《国家治理现代化理论与策论》，北京：人民出版社，2016年，第35页。。实现这一要求的内在动力就来自于党的政治建设。这样，两个“政治建设”之间的映射关系在国家治理现代化的体系中形成了表里结构。

这个结构的内核是党的政治建设。在中国的国家治理中，作为唯一的领导者，中国共产党是一个超大规模的政治组织，又面临着长期执政的各种考验。这对中国共产党的组织延续能力和组织变革能力提出极高的要求。中国共产党必须有能力及时高效地回应外部环境的变化，提高政党的制度化水平，增强组织的适应性。党的政治建设的实质就在于全面从严治党的不断深入，以高质量的党的建设构筑强制度化、强适应力的党组织，从而主导中国特色社会主义政治建设。从这个意义上讲，在两个“政治建设”的映射关系中，党的政治建设处于里层结构，其水平和质量决定着国家的政治建设的水平和治理，从而也就影响着国家治理现代化的进程。

因此，这个结构的表层就是中国特色社会主义政治建设。也就是说，国家的政治建设是党的政治建设在国家治理现代化中的具体体现和检验标准，中国特色社会主义民主政治展现本质特征、巩固最大优势、有效运行机制、充分发挥效能的实际情况是衡量党的政治建设的标准尺度，与此同时，民主政治建设也构成了党的政治建设的发展环境。

党的领导是中国特色社会主义政治最本质的特征和最大的优势。党的政治建设的根本目的是要坚持和加强党的领导，充分彰显这个最本质特征和最大优势。中国共产党自身无法检验党的政治建设的具体成效和所要实现的目标，必须落到党的事业，也即中国特色社会主义政治建设中才能得以检验。中国特色社会主义政治建设就是要推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，以保证实现人民当家作主，用成熟的制度坚持和巩固党的领导，深入推进全面依法治国，使中国特色的国家治理体系优势能够充分发挥出来。显然，中国特色社会主义政治建设的这些目标转化成现实的具体成效是提高党的执政能力和领导水平在实践中的检验标准，是加强党的政治领导、改进党的领导方式的具体体现，从而也是党的政治建设的最终落脚点。两个“政治建设”的表里结构表明，在二者的关系模式运行中，党的政治建设是动力和源泉，其成效展现于国家的政治建设之中。

（三）共生体系

党的政治建设对国家的政治建设的映射关系，形成二者的表里结构，最终在国家治理现代化系统中形成共生体系。这种共生有两个层次的含义。

第一，党的政治建设与国家的政治建设构成共生体系。如前所述，党的政治建设的结构内核、价值原则、运行模式映射到外部的国家政治建设，呈现出中国特色的社会主义民主模式。富有成效的国家政治建设带来社会主义民主的发展和中国特色社会主义制度的完善，又为党的政治建设提供良好的政治环境。也就是说，在国家的政治建设与党的建设所形成的映射关系和表里结构中，党的政治建设是映射关系的源头，处在具有决定意义的里层结构，但这并不意味国家的政治建设只是被动接受的主体，国家的政治建设对党的政治建设也产生重大影响，从而呈现出国家的政治建设的政党性和党的政治建设的国家性这双重性质。这就形成国家政治治理的共生体系，其具体表现为党的政治建设与中国特色社会主义政治建设之间有着共同的治理目标、共同的价值追求和共同的政治方向，它们一主内，一主外，互有侧重，表里互动，相互影响，相互制约，相生相克。

第二，两个“政治建设”关系结构与整个国家治理结构形成共生体系。在中国的国家治理体系中，中国共产党处于领导核心地位，国家治理现代化带有极强的中国共产党的政党意志和政治理想，是中国共产党的自主选择和事业目标。而在中国共产党的奋斗逻辑中，党的事业向来是由党的建设来推动的，中国共产党以自我革命推动社会革命。同时，由于党的政治建设“事关统揽推进伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想”①《中共中央关于加强党的政治建设的意见》，《人民日报》2019年2月28日，第1版。，在整个党的建设中处于统领地位，发挥根本性作用。另一方面，中国特色社会主义政治建设又在整个国家治理现代化中处于关键位置。这样，党的建设和党的事业的相互关系又是由党的政治建设和国家的政治建设的相互关系来推进的。当党的政治建设与国家的政治建设之间的这种共生体系不断发展、产生巨大效能的时候，就会外化于国家治理之中，对国家治理现代化产生重大影响。反过来，国家治理现代化的每一步进展又带来政治治理环境的优化。可见，在国家治理现代化中，呈现出政治治理现代化的全局性和国家治理现代化的政治性，使得两个“政治建设”关系结构与整个国家治理结构形成共生体系。

这种共生关系具体表现在中国特色社会主义政治建设与国家治理现代化在两个方面的共生，一是方向共生，二是模式共生。从方向共生来看，中国特色社会主义政治建设的方向决定着国家治理现代化的方向。这种方向共生突出表现在国家治理现代化不是改变社会主义制度的性质，而是使社会主义制度更加臻于完善；也不是要否定中国共产党的领导地位和执政地位，而是加强和完善党的领导，提高党的执政水平。从模式共生来看，政治治理模式对国家治理的各个领域、各个环节产生深刻影响，其他领域的治理实际上是政治治理模式在各个领域的具体运用。例如，从政治治理的民主、法治价值来看，社会主义民主政治的发展已扩展到国家治理其他领域，带来经济治理、文化治理、社会治理、生态治理的民主化和法治化。可见，模式共生展现的是政治治理对其他领域的深刻影响，表明政治治理为其他领域的治理指明方向、确立原则并提供方法。

三、两个“政治建设”关系模式的内生性

（一）关系模式的形成条件

两个“政治建设”关系模式是中国国家治理中的特殊模式，是由中国特殊的国家治理结构内生而成，而西方的国家治理结构就没有形成这种关系。这源于中国的国家治理结构与西方的国家治理结构之间的巨大差异，这种差异性导致国家的政治建设与党的政治建设在国家治理体系中具有特殊的地位，并相互影响形成密切的关系。

在西方的国家治理模式中，政党充当社会和国家之间的桥梁的角色，执政党与国家、社会形成平行结构。政党虽然也在其中，但其核心是国家与社会的关系，从实质上看是国家与社会的二元结构关系，模式运转起始于社会的利益诉求，经由政党的利益表达和利益综合的桥梁作用，输入到国家政权系统，形成国家政策并加以实施。整个系统的运行体现的是社会的利益，核心是社会利益与国家权力的关系。而且，作为国家和社会桥梁的政党具有不确定性，只有取得选举胜利的政党才能成为执政党，担当起国家和社会的桥梁。因此，在西方国家，任何一个政党都是潜在的执政党，都有可能成为这种桥梁。这也就决定了西方国家政党以赢得选举、上台执政为最终目标，没有长远的价值追求。

中国近现代革命的历史与逻辑决定了中国共产党在国家治理体系中的地位与作用与西方政党有着巨大差异。“近代以来，中国逐渐出现了一种新的政治形态，它以民族国家为基本单元，以政党为主轴，以现代民主理念、新的国家治理体系、新的治理结构为新政治要素”①周建勇：《国家治理的中国方案：以政党为中心的考察》，上海：上海社会科学院出版社，2018年，第30页。。中国共产党尽管充当了国家与社会之间桥梁的角色，但是，从它的产生和使命来看，它的地位和功能主要不在于此。中国共产党不仅是唯一的执政党，而且是整个国家和社会的领导核心，其地位高居于国家和社会之上。这就决定了中国的政党、国家与社会的结构模式与西方的平行结构不同。中国共产党与国家、社会不是平行的结构，而是高于国家和社会，形成非平行三元结构。中国共产党的领导核心地位决定了在这一结构中，政党那一元不是非确定的，而是确定无疑地指向中国共产党。

这种领导者的确定性与特殊地位决定了中国治理结构的运转也不是起始于社会的利益诉求，而是中国共产党的领导，这种领导实质上是中国共产党的政治理想。这样的价值追求和政治理想决定了中国共产党在处理与国家、社会的关系中，具有强烈的自主性和目的性。因此，在这一模式中，中国共产党的角色首先是国家和社会的领导核心，引领国家和社会按照党的目标发展，从而保证了国家治理结构的稳定性和持久动力。中国国家治理现代化的进程就是在这样的以中国共产党的领导为核心的三元结构中进行的，并且目标不是改变这种三元结构，而是进一步优化结构，使中国共产党的领导核心作用更加充分、有效地发挥。这样的特殊结构，也就决定了国家的政治建设与党的政治建设在国家治理现代化中的地位与关系，使得两个“政治建设”的关系模式呈现出强烈的内生性。

（二）关系模式的生成机制

两个“政治建设”关系模式在中国特殊的政党、国家、社会治理结构中内生而成，从而也就形成了两个“政治建设”关系的生成机制。一般说来，在中国特色社会主义政治建设中，任何一项原则的实现需要两个条件，一是体现该原则的制度建设和完善，二是制度实施的主客体对原则的价值认同与自觉遵守。党的政治建设既指向制度本身，同时也指向制度主客体的价值认同。这两个方面构成了两个“政治建设”之间关系模式的生成机制。

第一，制度完善机制是党的政治建设与中国特色社会主义政治建设之间的制度联系。中国特色社会主义政治建设不仅要求治理理念的现代化，更要求治理原则的制度化。制度完善是国家治理现代化的基本要求，其目标就是改造现有制度不完善的地方，建立起适应现代社会权力运行规律的制度体系。因此，中国特色社会主义政治建设要求改进党的领导方式和执政方式，改变传统治理中党的一元化领导和全能型政府的特征，形成党领导下的多元治理结构体系，发展社会主义民主政治，并推动其制度化、规范化、程序化，从而保证党领导人民有效治理国家。可见，制度完善是中国特色社会主义政治建设的重要内容和衡量标准，中国特色社会主义政治建设呈现出明显的制度依赖特征。

在中国特殊的治理结构中，国家政治建设的制度变迁路径又不同于西方国家治理，中国治理结构中制度变迁的动力来源于党的政治建设。中国共产党以自身的政治建设统领全党的结构优化和制度完善，健全党的全面领导制度体系，发展民主集中制，提高依法执政和民主执政的能力，这些内容映射到中国特色社会主义政治建设中，从而推动国家治理现代化的制度变迁。

第二，价值认同机制是党的政治建设与中国特色社会主义政治建设之间的价值关联。对于中国特色社会主义政治建设的主体来说，要完成前述完善制度的一系列目标，首先要形成社会成员对政治共同体和制度变迁的价值认同，这又与党的政治建设紧密相连。党的政治建设对政治纪律、政治规矩、政治生活、政治觉悟、政治能力、政治担当和政治本色的要求，确保了制度实施主体的政治能力和政治意志，这是制度变迁的主观条件。缺乏这一主观条件，“党就会变成一盘散沙，就会成为自行其是的‘私人俱乐部’，党的领导就会成为一句空话”①习近平：《习近平谈治国理政》（第2卷），北京：外文出版社，2017年，第21页。。只有加强党的政治建设，将政治原则、政治方向内化为政治纪律、政治规矩、政治生活、政治觉悟，才会形成中国共产党的统一意志和统一行动，从而外化于中国特色社会主义政治建设的具体实践中。显然，党的政治建设为中国特色社会主义政治建设提供价值支撑，这是不断完善和发展中国特色社会主义制度的主观力量和认同基石。中国特色社会主义政治建设所带来的每一步发展也进一步强化了这种价值认同。

由此可见，制度完善和价值认同建立起两个“政治建设”关系模式的生成机制，使得两个“政治建设”通过这两个具体通道产生实际联系，并进而影响国家治理现代化全局。

（三）关系模式的控制因素

从以上两个“政治建设”关系模式的形成条件和生成机制中可以看出，关系模式的生成、运转以及具体产生影响的程度取决于三方面的控制因素。

第一，中国共产党的自我革命水平。在两个“政治建设”关系模式中，中国特色社会主义政治建设乃至国家治理现代化的制度变迁和社会认同都源于中国共产党自身。这种由内而外的结构方向，决定了中国共产党自身在国家治理现代化中的核心位置，正如习近平总书记多次强调，办好中国的事情关键在党，其实质就是中国共产党的自我革命推动社会革命。因此，党的自我革命水平是两个“政治建设”关系模式的核心控制因素。中国共产党通过不断的自我革命，增强党的自我净化能力，提高执政水平，确保政党的先进性和方向的正确性。党的自我革命既要提升能力，又要坚持正确的方向，其要义在于党的政治建设的方向控制着中国特色社会主义政治建设乃至整个国家治理现代化的方向。这是由于党的政治建设对全体党员在政治信仰、政治路线、政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上的要求，都是指向道路方向问题。只有强化党的政治建设才能彰显中国共产党在国家治理现代化中强大的政治定力。党的正确的政治方向映射到国家的政治方向上，就从根本上确保了中国特色社会主义政治建设的道路正确，保证方向不出现偏差。

第二，政治治理的制度化水平。两个“政治建设”的关系模式依靠制度完善机制而产生实际影响，那么，政治治理的制度化水平实际上控制着这一机制的运转。因此，推进两个“政治建设”关系模式的生成和发展，就要不断提高政治治理的制度化水平，将党的政治建设的价值和原则加以制度化和程序化，进而映射到中国特色社会主义政治建设中，不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，健全党的领导体制。这一过程反过来又强化了党的政治建设，使得党的政治建设的外部环境不断优化。可见，提高政治治理的制度化水平，以加强制度完善机制，实现党的政治建设与中国特色社会主义政治建设的制度对接，是实现二者关系模式，推进国家治理现代化的重要路径。

第三，社会成员的政治社会化水平。如前所述，价值认同是两个“政治建设”关系模式的另一重要生成机制。社会成员形成价值认同的有效途径在于政治社会化，在现代政治中，政党在政治社会化中扮演着关键角色。与西方的国家治理相比较而言，在中国特殊的治理结构中，社会成员的政治社会化又成为控制两个“政治建设”的重要因素。中国共产党作为马克思主义执政党，其党的政治建设致力于将中国共产党的政治价值根植于党的领导干部中，进而推进到全体党员坚定政治信仰，坚持正确的政治原则，然后再以先锋模范带头作用和一系列的措施影响到全社会，实现党的政治价值的社会化，从而为中国特色社会主义政治建设的制度变迁提供社会基础。政治社会化水平高低在这一进程中的每一步都控制着价值认同的高低。因此，必须提高政治社会化水平，以强化价值认同机制，推动党的政治建设与中国特色社会主义政治建设的价值深度融合与互动，这也是推进国家治理现代化的重要路径。党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标的三阶段计划，显然，两个“政治建设”的互动模式是实现这一总体计划的基本路径。

正是在二者的紧密结合和相互促进中，党的政治建设引领着中国特色社会主义政治建设的发展，中国特色社会主义政治建设又验证并促进党的政治建设的有效推进。这种关系模式也就形成政治的合力，共同推动国家治理现代化的进程。