美国电影放映政策回溯与镜鉴之思

靳丽娜

以好莱坞为首的美国电影工业，在自由经济的大背景之下，遵循市场规律，自行发展出了一套在当代世界中相对先进、完善的产业模式，而电影产业本身也已经成为美国的第三大支柱产业。纵观美国电影产业的发展，美国政府对于电影产业的管理并非按照文化或政治的逻辑去管理，而是站在产业的层面进行管理。也正因为此，美国并没有一部电影业专门法。[1]

具体到电影的放映业，美国联邦法规中也没有对此制定专门的条款项。从微观管理的角度讲，电影院线和影院在市场竞争中所依据的仍旧是在一般市场经济活动领域中通用的法律法规和过去的相关法案，例如美国联邦法规第16篇“商业惯例（Commercial Practices）”、第17篇“商品与证券交易（Commodity and Securities Exchange）”、第31篇“货币与金融：财政（Money and Finance：Treasury）”中的全部或部分内容。而在各个联邦州自行制定的、与电影产业相关的法律法规中，占据主要地位的则是针对电影制片的鼓励、优惠性政策，用以促进本州的形象推广与劳动就业。例如，路易斯安那州在其官方网站上分别对在本州境内摄制的电影项目、开设的电影公司制定了税收优惠政策，并且规定了享受该政策的条件与门槛，符合减税政策条件的电影项目或电影公司，可以直接在其州官网上填写申请材料①http://louisianaentertainment.gov/film.。与之相反的是，各州政府基本不干涉电影放映业的自由发展，也不针对这一产业环节出台相关的优惠政策。然而在美国电影产业的百年发展历史中，仍然出现过一些对放映业影响巨大的法案。

一、历史上影响美国电影放映业的法案

在20世纪三四十年代的经典好莱坞时期，大制片厂的制度从萌发走向成熟并最终成型，带动电影行业从手工作坊化向大工业化的转变。在自由经济模式的驱动下，大制片厂不断向发行放映行业延伸经济触角，力求通过建立起自己的首轮豪华影院、大型院线等方式来完成垂直一体化的企业发展进程，最终形成具有完善的发行与放映业务的“五大”制片厂与发行放映业务规模较小或并不完整的“三小”制片厂，共同组成经典时期的好莱坞“八大片厂”。但因这些好莱坞大制片厂的垂直垄断行为，一方面可以控制自身渠道中所放映的影片，从而限制了观众的自由选择；另一方面还通过“成批订片”等机制强行向独立放映商捆绑销售超出其需求范围的、甚至质量较差的影片，从而扰乱了市场经济的自由竞争。1921年，美国联邦贸易委员会（Federal Trade Commission）、美国联邦司法部（U.S.Department of Justice）发起了针对当时所有大制片厂的诉讼，理由是大制片厂主导的不公平竞争，最终的判决却因为30年代初的美国经济大萧条、二战等历史事件的影响而一度被迫中断。一直到1948年，这个反垄断诉讼才最终被摆上了美国最高法院的案头。同年5月3日，具有深远影响的“派拉蒙案”宣判，大制片厂限制贸易的各种行为被判违反了反垄断法，其垂直垄断体系中的放映环节被强制剥离、出售。此后，每部影片的发行与放映业务对接不再受大制片厂操控，放映商们可以自由选择、租用放映片源。

派拉蒙法案的判决依据正式源自于《保护贸易及商业免收非法限制及垄断法》。自南北战争后，美国工业化进程不断加快，不同行业中的部分大企业都试图通过并购等各种经济手段控制产业中的上下游链条，以不正当的方式排挤、限制其他企业，控制商品的生产、运输、销售等各个环节，从而使自己的市场利益最大化。反垄断法（也称反托拉斯法）的制定与颁布，就是为了将美国自由贸易、公平竞争的观念加以延续和保护，将一般法律无法控制的市场垄断行为加以瓦解，以此保证自由的市场经济顺利发展。1890年7月2日，美国国会制定并通过了《保护贸易及商业免收非法限制及垄断法》，又称《谢尔曼反托拉斯法（Sherman Antitrust Act）》，这部法律成为了美国反垄断法中的基石。其全文共8条，主要内容包含在第1、2两条中，分别规定了“限制州际间或与外国之间的贸易或商业”“垄断州际间或与外国间的贸易或商业”均属于非法行为。1914年10月15日，美国国会制定并颁布了《克莱顿反托拉斯法（Clayton Act）》，作为对用词含义比较模糊的《谢尔曼反托拉斯法》的补充，明确规定了包括价格歧视、搭卖合同等在内的17种行为属于非法垄断行为。同年出台的《联邦贸易委员会法（Federal Trade Commission Act）》，首先授权建立了联邦贸易委员会，并规定了其中委员的任命、推荐与批准程序，将其职责范围指定为阻止个人、合伙人、公司使用不公平、欺骗性的竞争方法、行为或惯例来影响商业竞争的违法行为。除此之外，委员会还被授权具有随时搜集、编制和调查有关个人或组织在经营管理活动方面的信息。正是因为几部反垄断法案的颁布、美国联邦贸易委员会的调查与执行，才将上个世纪初形成的电影行业垂直垄断模式瓦解，使得放映行业尤其是独立放映商在市场竞争中获得更多的议价权。而以“派拉蒙法案”为代表的反垄断诉讼，在今天依旧是许多独立放映商对抗大院线不公平竞争的方式。例如2011年加州的Flagship影院公司控告北美第三大院线Cinemark，称二者在竞标首轮影院时，在己方开出更好条件的情况下，发行商却依旧投标竞争对手的公司，因此，Cinemark涉嫌通过自身商业势力向大发行商施压而引发不正当竞争，随后，加州上诉法院判决Cinemark败诉，认定其有限制市场竞争的行为。[2]

20世纪80年代，里根总统及其政府开始实施新政改革，其改革的具体内容并非直接针对电影产业，而是通过一般的商业政策制定间接影响电影行业的发展。在美国国内的经济政策中，里根主要强调政府要尽量减少对企业市场经营的干预，并通过大幅度提高银行储蓄利率的手段来实行货币紧缩，以解决当时两位数的高通货膨胀，再配合全面减税等方法刺激商业投资，甚至鼓励企业之间的联合。好莱坞的电影企业正是在这样的背景之下开始不断扩大自身规模，在多角化经营战略的指导下，向其他媒介行业进行延伸或者寻求整合。几家大型的电影公司开始重新涉足放映业，哥伦比亚、环球、派拉蒙、华纳都先后购买了美国的一小部分院线。但此时的电影集团并非重走大制片厂时代的垂直一体化道路，而是将眼光放在了新的媒介形式上，开始着手进行多元化整合，逐步打造大型传媒集团。

1996年2月8日，克林顿总统签署生效的《1996电信法案（Telecommunications Act of 1996）》虽然被视为美国电信业发展进程中的一座里程碑，但是其对电影行业也渗透着间接影响。该法律受到普遍关注的内容主要包括：打破电信业、传媒业与其他产业之间的壁垒，允许相互渗透；放宽传媒所有限制，旨在促进竞争等。[3]于是，在接下来的一年时间内，美国传媒业的版图发生了巨大的变化，包括时代华纳与特纳广播公司兼并整合且成为全球最大的传媒公司在内的各种企业合并活动不断上演，内容制作与传播渠道的纵向整合成为这一阶段的主要特点。大型传媒集团所掌握的不同传播渠道为电影播映提供了不同的窗口，以院线制为基础的电影放映业成为了一系列发行窗口中的“火车头”，而在只有实行短时间、大规模的饱和式电影发行才能将院线放映期的收益最大化的策略主导下，电影院线唯有进一步扩大自身市场占有率、维护与更新电影放映技术、进行品牌化经营才可能在激烈的市场竞争中生存。因此，尽管《1996电信法案》放松了限制，但对电影放映业却具有一定的竞争促进作用。然而在这一轮的企业并购中，院线并未成为电影集团或者传媒集团的主要并购目标，多种媒介渠道以及海外发行渠道成为电影集团或传媒集团的必争之地。经过多轮并购，美国最终形成了六大巨型传媒集团，具有强大的市场势力。院线公司之间也频繁开始横向一体化并购活动。

1999年2月，为了警戒媒介集团不要利用其市场垄断地位来实施损害市场效率和社会福利的垄断行为，维护美国国内市场的竞争环境，美国司法部对电影产业中“以大公司主导的垂直一体化是否削弱了放映环节的竞争”展开了大规模调查。然而另一方面，美国政府相关部门从全球影响力和竞争力的角度出发，放松管制，不断帮助本国传媒集团巩固其在世界电影市场、乃至世界文化产业中的霸主地位。

历史进程中的美国电影放映业，经历了纵向一体化、反垄断、放松管制后的横向一体化三个不同阶段，但相关法律法案制定的出发点却始终没有改变，那就是当下的放映市场自由竞争是否受到了垄断行为的影响和破坏。

二、当代影响美国电影放映业的相关法规政策及组织

美国院线市场经过20世纪上半叶的高速扩张时期、下半叶的兼并整合时期，迎来了当代的寡头垄断时期，美国电影院线终端影院的建设速度放缓（见表1、表2），近五年内银幕数与影院数的变化波动并不大，且影院数还有逐渐减少的趋势。而在市场集中度方面，经历过90年代到新世纪初的一系列院线整合兼并活动后（表3），AMC、Regal、Cinemark成为美国院线市场三大巨头（表4），银幕与影院数量的持有占比远远超过市场上其他院线公司的份额，组成市场占有率的第一梯队，并且三者的市场份额总和近年来依旧在不断增加（表5），2013年便已经超过50%。

针对美国国内电影放映市场，美国政府依旧按照自由主义市场经济的理念以及历来的管理方式，并未出台专门的、针对电影院线或影院的法律法规或政策文件，以达成对产业本身的贸易保护或经济发展的促进作用。然而在产业发展的进程中，依靠自律演化出的相关行业组织反而扮演着非常重要的角色，发挥协调和管理的功能，通常在与政府或其他社会组织的公关活动中充当游说者，代表本行业的利益进行商讨与谈判，并且会发布相关的行业信息报告，以促进行业内部的信息流动与自身合法利益的最大化。

表1：2013年～2017年美国电影银幕数①数据来源：http://www.natoonline.org/data/us-movie-screens.（截至2019年1月）

表2：2013年～2017年美国电影影院数②数据来源：http://www.natoonline.org/data/us-cinema-sites.（截至2019年1月）

表3：美国三大院线重要兼并收购事件③数据来源：http://www.chyxx.com/industry/201611/466631.html.

表4：北美前十大电影院线①数据来源：http://www.natoonline.org/data/top-10-circuits.（截至2018年7月1日）

表5：美国三大院线寡头市场占有率②数据来源：http://www.chyxx.com/industry/201611/466631.html.

美国电影协会（Motion Picture Association of America，以下简称MAPP）作为行业规模最大、最具权威性的行业组织，主要代表了好莱坞6大制片厂的利益，其重心一直放在保护大制片厂出品的影视内容在全球范围内发行传播时的版权问题，严厉打击盗版行为，并在全世界主要国家和地区建立协会分部，招募世界各地的人员协助发现其他国家、其他行业对美国影视的版权问题。

而与电影放映业联系更加紧密的则是美国影院业主联合会（National Association of Theatre Owners，以下简称NATO），它是目前世界上规模最大的放映行业组织，代表了全美50个州总计超过3.3万块银幕、加上海外95个国家和地区中电影院业主们的权益，其中，不仅有北美的院线连锁巨头，还包括数以百计的独立放映商和其他国家的影院业主。NATO的职责包括提供专业的放映业务培训以协助放映商进行人力管理，帮助放映业者在联邦政策制定时施加影响力，以及在新科技的开发与应用、立法、市场营销等电影行业十分关注的领域内与各电影发行商共同协作等。而NATO内部还有一套会员机制，这套机制的准入门槛相对而言比较低，任何一位影院业主可以根据自身业务所处的国家或地区的不同（分为美国国内、美国所辖领土、加拿大、国际四大类③参考资料：http://www.natoonline.org/about/become-a-member.）缴纳不同标准的会费。成为会员后，影院业主可以及时获得放映行业调研报告、有关影院的技术发展、可能影响到影院放映营收的大制片厂项目开发、联邦法律法规或者投诉所带来的潜在威胁等各种资讯，从而帮助电影放映企业更快速地在市场中成长，同时应对各种市场环境变化。

除美国电影行业相关协会的自律组织以外，美国政府官方出台的商业法律法规对于电影院线在海外的业务扩张也一样适用。例如1977年正式出台、并已经经历三次修改的反海外腐败法（The Foreign Corrupt Practices Act of 1977，以下简称FCPA），便是一部以限制美国个人或公司利用行贿等手段在海外市场不正当获取商业利益为主要内容的法律。传媒巨擘萨默·雷石东的女儿莎莉·雷石东在介绍自己集团旗下国家娱乐公司（National Amusements,Inc.）所拥有的院线如何进行海外业务扩张时曾这样介绍FCPA：“在海外市场操盘时，美国法律法规限定了商业运营的正确方式。例如，因其透明度与反贿赂条款而闻名的反海外腐败法，会将一些在海外司法部门看来是可以被默许、甚至被期待的商业行为进行禁止。该法律会为违反其条款者施以严重的民事或刑事处罚。因而，海外的商业运作可能因不符合这些法律规定而变得充满挑战性。”[4]在FCPA具体的规定中，要构成“向外国政府官员性会议取得或者保留某种业务”的违法行为，需满足以下条件：适用于任何个人或公司的犯罪主体、导致受贿人向行贿人滥用职权谋取私利的行贿意图、金钱或者任何有价值事物的行贿方式、覆盖海外官员或政党在内的行贿对象。与美国面向本土企业的反垄断法律类似，以FCPA为代表的法律规定了美国企业在海外竞争时也必须采用自由主义经济政策所允许的方式，在保证世界其他各国的经济秩序不被打乱的同时，也有利于进一步输出美国“自由贸易”的意识形态，这一点不论是在电影行业抑或是在其他行业均适用。

三、美国电影放映业政策对中国的启示

我国电影发行放映业自2002年改革实行“院线制”以来，发生了翻天覆地的变化，在取得不俗成绩的同时也遇到了不少问题。纵观美国电影放映业的相关法律法规，有几点经验是值得我们学习的。

首先，坚持市场化改革，减少行政干预。电影放映环节作为电影产业的终端，与电影制片环节有较大区别，电影院自身的商业属性也更接近于其他娱乐业的商业实体，公平、自由的市场竞争可以进一步促进院线之间、影院之间的良性发展。因此，在“院线制”深化改革的过程中，应该继续坚持市场化道路，不断减少行政干预，减少行政保护，严格按照法律进行执法，创造良好的营商环境。

其次，在现有法律的基础上出台细则。随着市场环境的不断变化，电影放映业乃至电影产业都在不断地发生变化，已有法律无法界定所有的新行为。因此，法律细则或是政策细则就显得尤为重要。例如，我国电影放映业也应该遵守反垄断法，但是我国反垄断法中对于垄断行为的界定较为笼统，尤其是对于互联网进入电影产业后所出现的新的市场行为更加难以界定，因此，我们亟需像美国学习，出台相关细则或补充条款，在符合市场经济规律的前提下进一步细化对相关行为的法律界定。不仅如此，对于一些方向性政策，也需在今后的发展中不断完善，通过“刚性”的细则进一步规范市场。例如2018年4号文件中所提到的院线年检制度和退出机制，就需要进一步完善。只有真正明确了带有事业单位背景的院线如何淘汰，才能够真正推进我国院线进行整合。

最后，逐步强化协会功能，完善市场机制。健全的市场竞争机制，不能只靠法律法规，同时更要在竞争中逐步建立行业契约精神，确立行业标准，保护行业的整体利益，充分发挥行业协会的自律功能和市场调节作用。只有这样，才能够促进市场良性发展。

总而言之，尽管美国的经济、政治、法律环境与我国存在很大差异，但是美国对于电影放映业的管理思路和方法仍然具有一定的参考价值和意义，为我们进一步深化院线制改革带来启示。