人民法院在国家治理中的功能定位分析

施新州

摘 要：人民法院依法行使审判权体现了工具理性与价值理性的统一，其本身应该作为特定的研究对象，将其结构与功能看作是一对基本研究范畴，需要从比较历史研究的维度、跨学科的综合分析维度和系统分析的维度进行研究。从国外法院发展史角度来看，法院具有共通的四个基本特征：即其成长的渐进性、结构的复杂性、功能的科学性和组织自身的变革性。随着全面依法治国基本方略的推进，人民法院在国家治理中的角色和功能不断得到强化，逐步从工具理性走向价值理性，明晰其定位并充分发挥其司法审判和法治引领功能，将为国家法治建设奠定坚实的法治价值基础。

关键词：人民法院；结构与功能；比较研究；法政治学

中图分类号：D630.8 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2019）01-0044-09

引言：从《法院组织法》的修改说起

新修订的《中华人民共和国人民法院组织法》（以下简称《法院组织法》）增加了制定这部法律的目的这一条目，即“为了规范人民法院的设置、组织和职权，保障人民法院依法履行职责”；在“人民法院的功能”方面增加了“监督行政机关依法行使职权，维护国家安全和社会秩序，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行”等内容[1]。这是《法院组织法》自1979年颁行以来一次重大的理念转型，标志着党对人民法院的功能在思想认识上实现了从工具理性向价值理性的转变。这也意味着人民法院在国家治理体系中的角色将发生重大变化。那么，各级人民法院将发挥什么样的功能？如何去发挥其功能？回答这些问题要求在理论上将其作为研究对象进行专门研究。以何种学科视野，用什么研究方法去研究，是一个需要认真对待的问题。只有合适的视角和方法，才能厘清人民法院的角色与功能，进而明晰其在国家治理中的功能定位。

法院是行使审判权的国家机关。不同的人对法院的理解不同，本文中的人民法院是特指中国法院系统，包括从最高人民法院、高级人民法院到中级人民法院和基层人民法院的四级法院及相关专门法院。其建设与发展史是伴随着中国政治发展和法治发展进程而展开的，至今时间并不长，但在不同的历史阶段具有不同的作用和特征[2]（P89）。从政治学角度来看，法院作为国家政治系统的重要组成部分，法院系统及其政治权力与其他政治子系统及其政治权力之间的关系应作为重要的研究内容，这是分析法院政治属性的前提。从行政学角度来看，法院具有自己特有的管理属性、规律和特点，将其政治属性和司法属性分析清楚，是厘清法院系统及其司法审判权得以良性运行的前提。从法学角度来看，法院是最能体现法律原则和法律精神的场所，在厘清上述兩个层次理论问题的基础上，深入分析人民法院的属性、角色、功能和特征是实现法院系统自身各层次功能的前提。借用奥地利法学家欧根·埃利希关于法的讨论来说，法院的功能应该是通过司法审判在法律适用过程中彰显国家意志[3]（P15）。诚然，作为国家政权不可或缺的组成部分，当前法政治学研究应该把中国法院系统作为研究对象之一，并将其结构与功能作为基本研究范畴。

一、问题的提出：作为研究对象的人民法院

要研究人民法院的角色与功能，作为解决当前现实困境之理论回应，首先就要选择适当的研究工具或研究方法。笔者认为，在研究方法的选择上，应当兼顾以下三个基本维度。

（一）比较历史研究的分析维度

人民法院的结构与功能是一对基本研究范畴，要对它们进行分析，就要首先了解一般法院的基本状况。因此，运用比较历史研究的方法就不可或缺，诸如研究英国、法国、德国、美国等国的法院在世界法治史中的地位和持久的影响力，而南非、印度、巴西等国是新兴大国的代表，考察这些国家的法院的结构与功能及其形成历史，有助于我们在理解转型国家法院属性和特点的基础上把握人民法院的本质属性。一般而言，通过历史研究法和比较分析法，研究不同国家在纵向（历史）和横向（国别）上的差异，可以更切实地实现研究目标。就中国法院系统的研究来说，从中国历史尤其是现当代史中寻找其发展的内在逻辑就显得尤为重要，并在此基础上比较分析中国法院系统与国外其他国家法院系统在结构与功能上的异同，更有助于全方位地审视研究对象，从而为其重构打下必要且坚实的理论基础。

（二）跨学科的综合分析维度

从政治学、行政学和法学的研究视角来分析人民法院，是由其本身的政治属性和法律属性所决定的。事实上，交叉性的边缘性学科已经初露端倪，这就是法政治学的产生，它已经为本文的研究提供了方法论上的支持。从管理学的属性及其具体要求来分析，法院管理的内涵可以分为三个层次。而这三个层次我们也可以将之对应到政治学、行政学和法学的研究中，这恰恰也说明了综合性研究方法对研究人民法院的重要性及其客观性要求。第一个层次是政治管理，这涉及两个层面的内容：一是法院与整个政治框架的关系。这包括党和人民代表大会及其常委会对法院的管理事项，监察委、检察院对法院的监督关系，以及人民法院对政府的制约关系；二是法院自身的政治管理功能。这包括法院围绕审判所展开的各项工作对社会发展的意义和对整个政治系统的政治影响。第二个层次是行政管理，这涉及纵向和横向两个方面的内容：一是纵向上的法院层级管理，即不同层级法院之间的相互关系；二是横向上的法院内部管理，包括法院内部的审判（执行）管理、行政管理和法官管理。审判管理是指围绕审判及审判权进行的管理活动，涉及法官与合议庭、合议庭与审判委员会之间的关系，等等。行政管理是指法院司法行政及其人员事务的管理活动，涉及法院的组织人事管理、会议管理、财务管理、信息技术、后勤保障、基础建设管理等内容。法官管理有着较为特殊的属性，主要是对具有专业技能的法官群体的管理活动。而执行是对审判裁决（刑事部分除外）的落实，执行管理则是对执行组织、人员和具体事务的管理活动，这与法院审判管理又具有不同属性。第三个层次是审判管理，它涉及刑事审判、民事审判和行政审判三个方面的内容，三类审判管理就在具体实践中既有共性又存在着各自的差异：一是刑事审判管理，指刑事审判事务的相关管理活动；二是民事审判管理，指民事审判事务的相关管理活动；三是行政审判管理，指行政审判事务的相关管理活动。这三类审判管理涉及各自特点和审判流程上的要求。上述三个层次的管理活动又有着内在的联系与互动，共同构建了一个错落有致且纷繁复杂的审判管理样态。

（三）系统分析的维度

辩证唯物主义认为物质世界是由无数相互联系、相互依赖、相互制约、相互作用的事物及其运行过程共同形成的统一体，这是系统普遍存在的哲学基础。国家治理体系本身就是一个系统，运用系统的分析方法以及结构功能主义理论的方法有助于优化该系统的结构与功能。制度是系统的规范表达。在转型期的中国社会，旧的制度规范正在失去其功能，而新的制度规范尚处于孕育形成阶段，如何研究制度规范的转换，发现其内在规律并促进新制度规范的树立，是一个不容回避的问题。人民法院作为国家治理体系的一部分，其本身也是一个系统，研究它就要关注其制度本身的功能及其变迁的过程、特点和规律。研究对象的系统性客观上要求研究方法的综合性，仅从法学视角来观察和分析人民法院司法审判的一个方面，往往会局限于相关法律问题而忽略其实际运行状况，回避了围绕司法审判而存在的其他法院事项而未触及系统性问题。这对全面审视和研究人民法院的结构与功能就会留下盲区。在实践中，法院实务部门早已不得不直接面临其结构与功能进一步优化的现实要求。例如，法院管理在司法审判管理方面包括司法决策管理、司法审判管理、司法政务管理和法院监督管理，在法官管理方面包括司法人事管理、法院工作人员分类管理、法院领导干部管理、法官管理、人民陪审员管理、司法辅助人员管理、司法行政人员管理以及法院文化管理，等等1。为了迎合时代诉求和应对法院管理中存在的问题，也为摆脱当时法院的困境，广东、山东、河南、浙江、四川等地的法院在法院管理方面都有不同程度的探索，积累了较为丰富的改革经验，为当前司法改革提供了重要参考。这不仅为法院管理的科学化提供了条件，也为法院管理理论的科学化、系统化奠定了必要的基础。

长期以来，我国法院层级管理体制依附于政府的行政体制，这在客观上造成司法审判的地方化和行政化，严重扭曲了司法属性及其功能发挥。因此，在法院层级管理方面，高级人民法院对下级法院的管理方式是一个典型的需要研究的问题。目前的管理现状一般分为三种状况：一是垂直管理模式，这包括“直辖市模式”“海南模式”和“汉江模式”2；二是分院管理模式，如新疆维吾尔自治区高级人民法院设置的伊犁分院；三是上下指导模式，就是高院与中院一般的工作指导和审级管理关系。前两种模式对于克服司法的地方化和行政化有着重要作用。普遍存在的第三种模式则不然，但在审判机制、法院管理方式和方法上的改革实践则呈现出“百花齐放、百家争鸣”的状况。作为当前司法改革重要内容之一的人财物省级统管改革就是希望汲取其有益经验而进行的探索。然而，目前我们对这些具体实践模式进行系統研究与分析还显得极为不够，虽然也有相关的研究成果对如上改革进行过总结和理论探讨，但是总体上与法院改革和发展的现实要求还不相适应。

因此，有必要在此基础上梳理法院结构的演变史以总结和分析其运行模式，在把握其基本属性和运行规律的前提下开展对人民法院结构与功能及其运行状况的系统研究，进而梳理出其运行中存在的问题与制约因素，最后综合研究其在国家治理中的功能及其实现路径，厘清其功能实现的政治法律制度等条件。

二、比较视野：法院结构的不同形态

清末修律前，司法隶属行政是历朝相沿的旧制。一般来说，在中央除三法司（刑部、都察院、大理寺）外，内阁、军机处及各部院都兼理司法。近代中国法院的现代化转型始自清末修律，开始引进西方近代司法制度与原则，逐渐形成一整套与传统体系迥异的司法制度和程序[4]（P32）。一百多年来，中国法院的建设与发展形成了自己的特有图景，但也离不开外域经验的借鉴。考察英国、法国、德国等西方传统大国和南非、印度、巴西等新兴发展中大国以及转型大国俄罗斯的法院及其司法权发展史，有助于我们借鉴具体内容及其价值。通过比较就会发现，各国法院本身皆有各自的产生背景、结构形态和功能定位，并伴随一个自身结构与功能不断演进的过程，且与国家政治演进过程相一致。不同国家在不同的历史时期对法院内涵和外延的界定是不同的，虽因国家政治系统演进、法学理论发展和社会阶段变革等不同情势而有所不同，但其在各自政治系统中都处于重要地位，拥有不可或缺的功能。通过考察分析即可发现，各国法院具有共通的四个基本特征：即其成长的渐进性、结构的复杂性、功能的科学性和组织自身的变革性。

（一）法院成长的渐进性

法院是一个国家历史与文化相结合的产物。法院本身是否合乎理性取决于国家政治体制的理性程度，法院的成长、发展与国家政治权力的发展在某种意义上是同步的。因此各国法院的成长都有其渐进性。所谓渐进性，是指法院的产生、发展与变革都是在其所属民族国家的具体历史情境中展开的，并与该国的社会政治、经济和文化的历史密不可分。比如英国的法院在发展上较行政权而言是超前的，因此“决定了英国的行政机关很难超越和凌驾于司法机关之上”[5]（P120），这是由英国的历史文化、政治背景及其传统所决定，在此基础上就形成了行政司法化的历史文化特点，这在当时的欧洲是独树一帜的。但在19世纪司法改革以前，英国产生于不同历史时期的各种各样的法院组织却同时并存着，这些法院“根源于各种不同的原则和权利，如国王的权利、教会的权利、封建领主的权利、古代居民的权利等等”[5]（P2），进而形成了英国独具特色的法院景象。法国法院的演变也是基于其历史过程，在中世纪，其经历了从领主权向王权司法的过渡和旧制度下的委任司法与保留司法，因此，在法国大革命前，法官处于社会的中心阶层，但在法国，法院与法官长期以来只是被当作政治斗争的工具[6]（P8-21）。20世纪前期，德国的法院及其司法权的“一个明显特征是刑事司法的政治化”，“在整个19世纪，法院在审理具有政治性质的刑事案件时，就经常发生不公正和不正常的情况，总体上是明显偏爱右派、无情打击左派[7]（P14）。”南非在联邦成立时实行的是种族隔离政策，颁布了具有歧视性的通行证法、酒法、税法等法律，而其法院也相应地沦为实施种族隔离政策的工具[8]。也许，在法院及其司法权所创造和适用的法律的民族性中[9]（P87），才能看清楚法院的结构与功能及其演进历程。法院成长的渐进性特征告诉我们，任何国家的法院建设都不是一蹴而就的，是与国家历史文化共同成长的。

（二）法院结构的复杂性

法院的结构与功能及其成长过程皆漫长而曲折。由于各个国家都有着自身的历史传统和文化形态，使得其法院结构具有复杂性特征。所谓复杂性，是指每个国家的法院结构都是一个较为复杂的系统，不同国家的法院共同构筑了一个更为复杂的世界法院图景。比如英国法院系统的特点是“总体单一，具体复杂，中央单一，地方复杂”[10]（P34），事实上，在亨利三世之后逐步形成了成熟的法院制度，“文秘署掌管签发诉讼开始令，国王及其诸议会行使最高的司法管辖权，皇家民事法庭、财税法庭和王座法庭分别管辖普通民事案件、财税方面的案件、刑事及涉及国王利益的案件，巡回法庭及地方的郡法庭、百户区法庭则行使地方上的司法管辖权[11]（P74）。”行政法院即行政裁判所（administrative tribunals）的产生是基于社会发展的需要，“自20世纪以来，随着城市规划、住房建设、交通运输、卫生保健、商标专利等各种社会事务的发展，特别是随着福利国家的兴起，政府社会调控范围的扩大和力度的加强，行政立法和行政诉讼急剧增加，行政法院成为必不可少的一种法律机制。”为了回应这种需求，“英国议会于1921年颁布了《裁判所和调查法》，正式建立了行政裁判所。随后，英国议会又通过了新的《裁判所和调查法》，成立了全国‘裁判所委员会，负责指导各类行政裁判所的工作，其成员由大法官和苏格兰事务大臣任命[5]（P114）。”法国形成了自己独特的二元法院系统即行政法院和普通法院同时存在。相较而言，德国则在借鉴法国行政法院的基础上形成了多元的法院系统[7]（P38），具体包括宪法法院系统、普通法院系统、行政法院系统、财税法院系统、劳动法院系统和社会法院系统，这些法院的组织制度和法官制度分别由《联邦宪法法院法》《联邦行政法院法》《财税法院法》《劳动法院法》和《社会法院法》予以规定。事实上，在第二次世界大战后的一个时期，社会保障方面的法律得以法典化，法院结构随之进一步趋向分散与专业化[12]（P55）。法院在结构体系上的复杂性特征告诉我们，法院并不存在一个放之四海而皆准的统一的或理想化的模式，其形态或构成是在本国历史和现实、国内和国际各因素的互动中形成的，复杂性恰恰是法院与生俱来的。

（三）法院功能的科学性

法院在功能上的配置和司法权的运行上均有着客观标准。尽管法院具有上述复杂性，但因承担着法律实施功能则自然要遵循相关的司法程序和规则，以确保司法公正这一核心价值的实现。法院在运行中需保持主观上不受干扰、客观上公正无偏的理性本质，就是其科学性之所在。所谓科学性，是指法院在整个政治系统中的结构与功能、法院自身功能的配置和司法权运行方式都有著合理科学的设计，在现实中还有着法律和政治制度的保障。在司法功能与程序上，不同的法系在理论上都存在着一个目标：即司法功能和程序的发展，是为了使冲突的解决可以在客观性原则和规范化程序的基础上，确保社会公义得以实现。在此基础上，不同国家的政治系统都形成了把专职司法人员和法官的角色同其他私人及公共角色区分开来的制度安排。所以，“以正当程序和专业司法决策为基础的客观性标准，在大多数法系中仍然是司法功能和程序的中心原则[13]（P324）。”同时，在法院的保障方面，各国法律和制度也有着较为完备的规定，目的是保障其具有在诉讼当事人双方的争执中听取和评判案情并作出最后裁定的能力。同时我们也看到，凡在法院配置与运行中有不科学和不合理的地方时，法院的功能就会受到影响[14]（P17）。法院的科学性要求同样见之于国家国民的性格与精神、理性与激情，它告诉我们，法院的科学构建是法院功能得以充分发挥的前提，但它也不是一蹴而就的，需要在不同历史时期内，政治家和学者甚至是每一个人的智慧与努力。

（四）法院组织自身的变革性

所谓变革性，是指法院始终坚持满足社会发展的需要并为此在改革发展中寻求其功能的适应性。变革性使法院具有了历史意义上的权变特征，这一点与法院的保守性或稳定性并不矛盾，后者是法院在社会稳定状态下的特征，而变革性是把法院放在历史大背景下，特别是在历史转折或社会转型的特殊阶段里所呈现出的特征。司法变革的目的就是满足社会需要，在特定历史时期，对于非司法机构运用类似司法方式解决社会矛盾的做法，就是一种较为灵活的司法实践，较为典型的是英国各种裁判所的建立。法院组织自身的变革性特征告诉我们，法院的结构是在历史实践中变革而成的，而其功能则是始终不变的，它以保障国家政权的稳定、社会发展的有序和维护公民权利为依归，并在此基础上实现其法治功能。

尽管不同国家的法院在结构与功能上的演变总是基于其所在国家社会政治、经济、文化和历史发展状况，但其核心要求或宗旨是不变的，即保障法院能够适应并满足社会发展需求，通过其司法审判限制国家权力保障公民权利，进而向国家治理系统和社会治理系统传递法律理性与公平正义的观念。

三、从工具理性到价值理性：人民法院在国家治理中的角色变迁

按照社会角色理论的界定，所谓角色，即指个人在相互交往中存在可以预见的互动行为模式，一般来说则是指“与人的社会地位、身份相一致的一整套权利、义务和行为模式[15]”。事实上，“角色”与“功能”的概念是结构功能主义理论对传统理论中“地位”和“作用”概念的替换。因此，人民法院的角色就是它在国家政治和社会生活中的地位，我们也可以用与之相对应的权利、义务和行为模式来表示。

人民法院的角色在当前呈现出一个“角色集”，包括其政治角色、法律角色、社会角色和文化角色等等。所谓政治角色，就是指人民法院在国家政治体制及其政治生活中的角色，我们常说的人民法院是实现人民民主专政的工具，就是对其政治角色的一种表达。当然其政治角色并不限于此，还体现在它与人大、政府、政协、监察委和检察院之间的关系中，除了在国内政治中的角色，有时还会体现在国际政治中的角色扮演。所谓法律角色，即指人民法院在国家和社会生活中对实施法律所起的作用。除了司法审判者和案件执行者的角色之外，还有司法解释者、司法建议者和法治宣传者等诸多角色，这些角色扮演对国家推行法治有着不可或缺性。所谓社会角色，即指人民法院在社会经济生活中所扮演的角色，具体体现在社会纠纷的裁判者、调解者以及由此带来的社会公正的维护者等角色。所谓文化角色，即指人民法院在社会主义法治文化建设中所扮演的角色，具体体现在它所彰显的社会主义法治精神和法治理念。

人民法院的角色分为应然与实然两个方面。按照社会角色理论的分析，人民法院的角色扮演还会出现角色失调、角色不清、角色中断和角色失败等情况。这些情况在现实中都出现过，因此，人民法院就会产生应然角色与实然角色的反差，最终导致人民法院的功能失调。这是由于制度没有严格执行而产生的“破窗效应”和“司法掮客”现象。因此，有必要厘清人民法院的价值定位。套用霍姆斯的话：就是要了解法院是什么，我们就“必须知道它曾经是什么，以及它将要变成什么[16]（P365）”。人民法院的形成有其自身的历史背景，从革命时期根据地司法的“零星”实践到中华苏维埃共和国司法的“系统”建构，从陕甘宁边区政府的司法探索到社会主义新中国的司法建设，从“文革”时期对司法的践踏与抛弃到改革开放后对司法的重建与改革，就可清晰地看到，人民法院的价值目标与党和国家的政治目标紧密相连、相辅相成。正是在中国政治发展的进程中，人民法院才获得了不断发展和进步，反过来，它又促进了中国政治本身的发展。在政治发展中，人民法院的角色呈现出一个从工具理性向价值理性的转变过程。

（一）作为实现革命目标的政治手段

革命根据地时期司法实践的价值目标在于革命斗争目标的实现，即无产阶级专政政权的获得与巩固。中国共产党很早就重视司法机关的审判工作及其对革命事业的政治功能。革命斗争的形势和恶劣环境要求一切政权机关的工作必须是有效率的，审判机关也经历了一个从“合一”到“独立设置”的逐步演化过程。在土地革命时期和抗日战争时期，司法机关设置在行政部门之中。中华苏维埃共和国实行的就是审判权和行政权“合一”的原则；陕甘宁边区抗日民主政府的法制建设相对较为完备，但在司法机关与同级政府的关系上也继承了这一传统。在解放战争后期，司法机关开始统一改称为“人民法院”并实行司法权的统一行使原则。新中国成立后，人民法院及其司法审判权的定位依然延续了革命时期的传统。

1954年9月召开的第一届全国人民代表大会标志着我国政治发展进入到制度化阶段，会议通过的《中华人民共和国宪法》（也称“五四宪法”）首次以国家根本大法的形式对人民法院及其审判权进行了专门规定。自此，人民法院产生于同级人大并向人大负责，开始实行独立审判。从上述过程看，我国法院系统是在摧毁旧法制的过程和适应国家建设的迫切需要中逐步建立起来的，也是建立在“实事求是地总结了人们斗争的经验”和“贯彻了群众路线”的基础之上的，因此它还是“有力量”的[17]（P344-345）。但不难发现，当时对法院司法权在国家治理中的认知还缺乏价值层面的理解。

（二）作为保障经济发展的护航者

1978年以后，党对“文革”等历史教训进行深刻反省，并提出了“以经济建设为中心”的基本路线。同时，邓小平提出“一手抓建设，一手抓法制”“法律面前人人平等”，以及“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”等法制建设的重要原则，并对国家治理进行全新的思考与改革。此后又强调注意通过“国家的形式”来管理国家[18]，要把党的正确政策通过人大表决程序成为国家法律。1982年宪法明确“党必须在宪法和法律的范围内活动”的政治原则，党的十四大首次提出“保障人民法院和检察院依法独立进行审判和检察”。这一阶段是国家治理进行调整和规划的重要阶段，但主要的注意力还是放在法制健全方面，重点是加强立法，实现有法可依。1992年以后，随着社会主义市场经济体制的建立，社会事务日渐复杂，人民法院的功能逐步凸显，党的十五大首次提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。相对于党的十四大时的概念式提法，党的十五大是把司法权放在了一个更为宏大的政治目标下，即“依法治国，建设社会主义法治国家”。这些法制建设的举措在当时状况下在增量上促进了人民法院的建设与发展，其基本定位还是为经济建设保驾护航。此时法院的认知虽有价值上的认同，但实践中还停留在工具层面。

（三）作为促进政治系统优化的价值载体

成熟的政治体系能够产生成熟的司法体系，成熟的司法体系必然彰显其价值理性。党的十八大以来，党中央对于司法的价值理性有了充分的认识，明确了法治是治国理政的基本方式。人民法院在党的领导下逐步凸显其司法理性。各级人民法院维护以中国共产党为领导的社会主义国家政权的稳定与以社会主义市场经济体制为基础的社会秩序，实现的方式并不仅仅在于直接参与，更为重要的是人民法院自身通过司法理性来践行社会主义宪法和法律，从而实现整个政治系统结构与功能的优化，进而克服了一般政府行为和社会行为的随意性和政治行为的不确定性。也正是通过其司法理性的践行，将宪法和法律的精神传递到政治系统及社会系统之中，进而推进国家治理和社会治理的“善治”。此时的人民法院，其功能定位已经被提升到为国家发展提供法治基础的层面上，即为国家与社会及其相互关系的法治化提供制度和观念上的保障。

四、法治价值：人民法院在国家治理中的功能定位

现代政治中的国家治理，即对国家各政治权力要素乃至整个政治系统在结构与功能上的配置与协调，其目标是通过政治权力的有序运行，对政治秩序进行有效治理，进而维护社会秩序。相对于国家统治这样的传统概念，它更强调政治結构各系统之间的协调性。因此，国家治理的善治程度具体表现为政治系统自身科学性、合理性及其运行的法治化程度。

“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”[19]，其中包含着人民法院的法律实施能力。国家治理体系和治理能力的现代化对人民法院也提出了新要求。这种现代化的实质就是法治化。所谓法治化，是指国家政治系统及其各子系统能够在宪法和法律的轨道上运行。事实上，社会发展与改革的全面深化对国家治理产生了前所未有的挑战，在这一进程中，国家治理系统中的一个子系统——人民法院及其司法权的运行最能体现法律精神，发挥着不可替代的功能，在这个意义上，它更能集中体现法律的“规范主义和功能主义特质[20]（P85）”。如前所述，在国家统治的话语体系中，人民法院就是统治阶级的工具，它在政治决定之后发挥作用，是一个涉及法制事项的政治决定和政策执行的机关，在国家统治系统中是一个辅助性的子系统或者是一个依附性的子系统。在国家管理的话语体系中，人民法院是实施政治管理的工具，在政治管理过程中遵循的是上下级的等级关系，在国家管理系统中虽然是不可或缺的组成部分，但遵循的是行政层级关系而缺乏基本的法理关系。在国家治理的话语体系中，人民法院是实施国家治理不可或缺的重要组成部分，它通过司法审判及其相关功能向国家和社会输送着可以看得见的公平和正义。之所以说其不可或缺，在于没有人民法院就难以通过实现国家治理体系的自我矫正而维系其完整性与合理性。

在明确了人民法院的基本角色与功能之后，鉴于当前国家治理体系和治理能力现代化的要求，还很必要明确一下人民法院应有的具体功能。如前所述，中国社会正处于重要的转型期，亟须解决国家治理和社会治理的法治化问题，而人民法院作为最能体现法律精神的政治子系统责无旁贷。“在当代以及任何其他的时代，法的发展的重心既不在于立法，也不在于法学或司法判决，而在于社会本身[3]。”因此，法院的功能在于通过对争议和纠纷事件给予公正裁判而给整个社会带来和平。就政治发展而言，我国人民法院更为重要的功能则是优化国家治理体系并提升其治理能力。法院司法权的终极价值追求是实践司法理性，通过司法审判及其相关司法行为客观上保障其法律理性。这也是任何一个政治系统固有的政治理性所不可或缺的。因此，在司法理性、法律理性、政治理性之间就构成了一个法治理念形成的基础。社会主义法治国家作为法治中国建设的目标，必然需要孕育中国特色社会主义法治文化和中国特色社会主义法治精神，而人民法院的司法审判实践是其中的重要环节。具体来说，它在国家治理中的功能具体体现在五个方面：一是通过行政审判监督政府依法行政；二是通过司法服务推进城乡社区治理和基层公共事务服务，推进公益事业以及基层各类组织协同，以保障人民依法实现其民主权利；三是通过司法理性的传递推进人民代表大会制度和社会主义协商制度的法治化；四是通过司法工作的绩效和司法理性的传递推进党的依法执政、科学执政及民主执政进程；五是通过司法合作维护国家主权和根本利益。

随着改革进入全面深化阶段，人民法院在国家治理和社会治理中的功能越来越凸显且日益无可替代。优化我国法院系统的结构与功能，以推进中国特色社会主义司法事业的科学发展，使之适应全面建成小康社会和法治国家建设的要求，是当前必须认真对待的时代命题。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，反映了中国政治学理论研究者的“学识积累和独特贡献”[21]被执政党所接纳和吸收；而党的十八届四中全会以“全面推进依法治国”为主题，也反映了中国法学理论研究者多年的努力与研究成果。在这样的现实背景下，从法政治学的视角探讨人民法院在国家治理中的地位和作用，就具有重要的理论和现实意义。

综上所述，法院在国家政治结构中的功能就是保障其司法权的有效运行，进而对整个国家治理体系输送理性和公正观念，我国的人民法院更应如此。那么，在现实中，人民法院的功能发挥如何得到保障，就是一个值得关注和研究的问题。在法律规范层面，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第5条规定了各级人大常委会对同级人民法院工作所实施的监督，其目的是促进“公正司法”，在其法律释义中更是明确指出这一规定是为了确保“司法权得到正确行使”[22]；《中华人民共和国检察院组织法》第20条规定了人民检察院所行使的职权，其中包括对人民法院诉讼活动和执行工作的法律监督。另外，第21条进一步规定了人民检察院在行使此项法律监督职权时，还可以进行调查核实“并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议”[23]，等等。这些都是法治观念的制度化成果，客观上从法律制度和现实层面保障人民法院依法独立公正行使职权。然而，就人民法院自身而言，在具体实践层面上如果要真正发挥其应有功能，还需要进一步深化司法改革，从制度、体制、技术和理念等层面做好保障和支撑。

结语：新时代法治建设对人民法院提出新要求

法治国家的核心要素是法律及其实施，因此，法律的制定与法律的实施及其制度保障在法治国家中就居于举足轻重的地位。因此，社会主义法治国家建设对立法机关、行政机关和司法机关都提出了相应的法治化要求。人民法院作为国家审判机关，是要通过其审判过程与裁定结果来体现国家法律的效力和权威，而在审判过程中法官需要秉承法律的意志和精神准确运用相应的规则来适用法律，结果具体体现在其判决书中。因此，法院与法官的工作就是保障国家法律得到精细化的适用和执行。在这个意义上，人民法院最能体现法律原则及其精神。保障司法机关中各部门在功能上的协调，是法治国家建设的基础性要求，也是当前司法改革所要解决的根本问题。

习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内涵之一就是“明确全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家[24]”。这就明确了法治中国建设的目标。事实上，党的十八届四中全会通过的《决定》就是中国法治建设的一个里程碑，为法治中国建设描绘了政治图景和具体部署。当然党中央也充分认识到了厉行法治所面临的困难，“全面推进依法治国涉及改革发展稳定、治党治国治军、内政外交国防等各个领域，必须立足全局和长远来统筹谋划[25]”。这是法治雄心的一次宣誓，彰显了党领导法治中国建设的政治决心。“一個国家致力于推行法治的决心是否坚定是决定该国发展轨道的重要因素[26]（P5）”，我们有充分的理由相信法治中国建设的光明前景。全面推进依法治国就是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保证。而实现全面依法治国则离不开人民法院这一角色及其功能的发挥。《法院组织法》的修订强化了对其职权的保障，但还需要配套的法律制度具体支撑。当前人民法院的改革正处于重要攻坚阶段，只有充分厘清其在国家治理体系中的角色与功能，才能在阻力重重的改革实践中开拓进取，构建起具有中国特色、以审判为中心的法院管理体系，让司法审判真正发挥其应有功能，为法治中国建设奠定坚实基础，才能通过其司法理性增益政治理性，进而真正实现国家治理体系和治理能力的现代化。

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