渔业生态文明视阈下内陆县域渔政管理建设探究

文/张胜金戈 文志安 周志雄 刘佩 习支生

近年来，随着科学技术在渔业领域的应用与更新，渔业自身的经济体制发生变革，渔政的执法管理服务水平、资源保护与渔业生产的矛盾日益显著。内陆县域渔政管理处于动态变化过程中，包括渔政管理活动的法律法规与相关政策依据的变化、渔政管理对象的变化和渔政管理环境的变化等。该种动态变化就需要渔政管理部门因地制宜地设定渔政管理活动的目标，适时调整渔政管理的方式和措施。

一、渔业生态文明发展概述

党的十九大以来，国家确立了依法治国方略，并成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治国家建设的统一领导，推进依法行政进程。作为渔业领域依法治国的主体——渔政执法队伍的建设显得尤为重要。努力提升队伍的研究、分析、解决问题的能力成为当下渔政队伍建设的重要部分。渔政执法队伍要符合新时代依法行政的要求，转变观念和工作态度，始终把渔民服务放在第一位，为构建社会主义和谐社会作贡献。

二、内陆县域渔政管理现状

目前全国均已设立县级渔政执法机构，核定编制相关渔政渔监管理人员与执法渔政船（艇）数量，基本上配备了较先进的通讯设备，摄影和录像等调查取证设备，内陆县域渔政管理基本形成了从中央到地方，自上而下统一领导，分级管理的组织网络，为渔政管理工作的开展打下基础。

（一）渔业法制政策法规日趋完善

长期以来，不合理的渔业资源开发与利用的治理观念形成诸多历史问题，导致我国渔业法治建设较为滞后。十一届三中全会以后，渔业的法治建设被重视。十二五规划期间，渔政领域按照先急后缓、突出重点、加强储备、适时突破的原则，加强立法研究和立法协调，积极推进法规和规章制修订，确立了符合渔业渔政发展状况和特点的法律体系框架，并出台《中华人民共和国渔业法》，为全国渔业发展和保护渔民权益创造良好的法制环境。

（二）内陆县域渔政管理的方法、手段科学化

1.单一管理向综合治理过渡

水产品的价格逐渐攀升刺激了基层渔业的生产与发展，但发展的同时造成的渔业资源衰退也是阻碍发展的较大因素，导致渔业经济效益大滑坡。针对上述变化，国家在编订有关执行政策时张弛有度及时调整策略，实施以养殖为主，养殖、捕捞、加工一体化的举措，通过因地制宜，各自侧重的重要指导方针，使得内陆县域渔政管理工作从单纯的生产管理转变为综合性管治，除了对捕捞强度的侧重外，还通过部分具有针对性的相关政策法规（如：实行伏季休鱼制度、规定幼鱼比例和限制捕捞产卵亲鱼等）的出台，加强对经济型鱼类的幼鱼以及产卵群体的保护。发展过程中还注重渔业水域环境的污染治理问题，监管覆盖面积不断完善。

2.单一检查向立体检查过渡

目前内陆县域渔政管理现状有两个特点，一是内陆县域渔政检查范围主要以河流、湖泊为主，而县域内的其它乡镇的支流、小溪、田野等都属于渔政监管的范畴，但因环境不一、范围较大，管理任务十分繁重。二是乡镇群众普遍法制意识淡薄，违章作业现象频繁出现，在禁渔期偷鱼、抢鱼、电捕捞鱼的现象偶有发生，给地方种植资源多样性保护带来威胁，因此单靠渔政执法人员管控是力量微薄。为了加大执法力度，渔政机构加强了与地属派出所、农业行政管理部门、乡镇村委等多部门的协同合作监管，并针对不同时期的不同情况，组成联合执法队伍进行执法活动，使得内陆县域渔政管理的效率提升、成果扩大。

三、内陆县域渔政管理待解决的问题

（一）渔业资源衰退与渔业生产的矛盾突出

内陆水域受影响因素繁多，给正常的渔业资源增殖造成影响，但对于大环境来说渔业水域生态环境遭到破坏，受利益与其他因素的驱使，大批量或不合理的捕捞方式，也导致渔业管理与渔业生产者的矛盾加剧，增大渔政管理工作的管控难度。

（二）渔政管理工作受渔政客体扩大的制约

在内陆县域范围内，从事渔业生产活动的不单纯是专业的渔民，还涉及工人、农民、个体户等。渔政客体的不断变化与扩大，渔政管理工作涉及各个方面，如流通领域与市场领域，直接加大渔政管理难度。

（三）渔政管理调查取证难，案件定性不精准

内陆县域水域发生的违法捕捞行为具有连续性，但作为主体的违法者却出现间断性，如天黑在支流、溪流放置网具，次日凌晨起网并带走渔获物，在时间上违法器具放置了一夜，但只是产生违法动机，做出违法行为只是短暂的时间间隔，这样很难在现场及时进行调查取证，再加之水面宽阔，违法者行踪不定，很难拍到清晰的影像资料，准确无误的记录违法行为。在没有证据的情况下，只能根据渔获物或者捕捞器具定性为违法收购、运输或者销售非法捕捞渔货物，而没有办法认定为违法捕捞。

（四）渔政管理资金少，管理人员素质技能有望继续提升

深入农村，人员的开支与车费的增加，与渔政管理建设资金返回较少相矛盾。因渔政管理涉及面广，在县域内执法涉及乡镇，人员的配备与经费的缺乏，成为渔政管理工作的羁绊。乡镇渔政执法人员，可能因没有接受长期专业培训，导致正常的工作信息、法律意识淡薄，执法手段停留在经验管理层面，以上种种方面制约了渔政管理工作的开展，使渔政建设规范化、现代化的发展速度减慢。

四、构建内陆县域渔政管理新机制的对策与建议

（一）强化工作保障机制，确保执法行动顺利推进

良好的工作保障机制能使得内陆县域渔政管理工作有条不紊进行，为渔政管理执法活动打下夯实的基础。一是确立组织保障，应当成立相关的领导机构，统筹组织领导，专事专办，相关职能部门要协同作用。乡镇站所需设立专门的渔政管理人员，从上至下统一管理，并建立一套联系会议制度与“政府领导、部门联动、属地管理”的工作机制。二是确立制度保障，首先要制定详实的实施方案，在制订实施方案时要确定集中整治的范围、重点及目标，按照工作实施步骤（四个阶段，即宣传发动阶段、集中整治阶段、检查验收阶段、整章建制与验收阶段）来开展工作，明确乡镇与各相关部门之间的工作职责，制定相应的考核办法，为渔政管理制度保障上提供依据。三是确立资金保障，行政主管部门要设立渔政管理工作的专项工作经费，给渔政管理执法活动带来基础保障，确保工作稳步推进。

（二）强化工作责任机制，确保目标任务落实到位

1.逐级鉴定责任状，层层落实工作责任

（1）实行“县管、乡包、村落实”属地管理原则与严格的考核机制

内陆县域渔政管理过程中县级人民政府需要与各级乡镇签订责任状，实行“县管、乡包、村落实”属地管理原则与严格的考核机制，将工作重心下移到乡镇、村，工作得到进一步落实。通过采取切实的措施，广泛开展会议发动、舆论宣传、排查摸底等，在属地县域内开展整治行动，从根本上遏制违法者的想法，增强群众的意识，达到多方合力监督的作用。

（2）明确责任、根本落实

县级渔政管理监督站与各专副业渔民签定责任保证书，渔政站人员实行包片、包船、包户责任。

（3）重点时期、重点河段专人值班蹲点守护

明确重要河道与电站等水利设施所在地为重点防守部位，即对水利设施禁区与河道一线严加把控。为了加强水利设施范围内的渔政管理行为，可以在此基础上制定相关的法律条文，划定为常年蓄禁渔区等相关范围，如若在禁区内违法捕鱼者一经查获一律移送公安机关进行刑事案件处罚，通过法律的手段间接管控。

2.多方监管，严格执行督查考核制度

在检查过程中可采用多部门联合，经明查暗访等检查方式对渔政管理工作进行考核，并对各乡镇渔业生产秩序整治进展情况进行督查督办，定期对工作情况予以通报。如若出现对组织工作不力、未实现整治目标的相关乡镇站所、人员提请进行诫勉谈话；严格执行对上级主管人民政府检查验收不合格的乡镇提请县级人民政府实行一票否决和责任追究。通过上述方法保证内陆县域渔政管理工作的稳定推进。

（三）强化部门联动机制，推进渔业违法打击力度

各渔政管理机构、公安机关等部门与有关乡镇密切配合，加大对渔业违法行为的打击力度，同时也要建立定期与不定期的巡查制度、举报制度。通过建立有奖举报制度，严厉打击，并持续不断的保持这样的高压态势让公众通过实实在在的违法案例从根本上认识到违法带来的后果，从根本上遏制住违法行为的产生。

（四）强化村民自治机制，促进渔业生态环境修复

渔业资源保护与渔业生态环境修复是一项长期而艰巨的任务，在渔政管理日常工作中，作为管理者的渔政工作人员，首先应当做好水生动物保护的宣传工作，通过宣传动员社会力量，一起加入保护渔业生态文明的大环境来这样才能更有效做好水生野生动物的保护工作。其次是要加大对违法捕捞的打击力度，让那些心存侥幸还想着以身试法的不法分子受到应有的惩罚。为此应建立渔业生态保护长效机制，发动和依靠群众积极开展渔业生态保护创建工作，开展渔业生态示范村建设。在农业农村部规定的内陆县域内的渔业生态示范村必须做到“五个一”即每村制定一份村规民约，建立一支护渔队伍，开展一次鱼类放流，办一个以上案件，完善一本台账。通过以上举措，能够使得水域环境得到保护，促进渔业生态文明发展迈上新的台阶。