航空器突发事件应急救援响应等级优化及索引

□ 广州白云国际机场 宋亚胜 马发涛 中国民航管理干部学院 熊康昊/文

航空器突发事件应急救援响应等级（以下简称“应急救援响应等级”）是指导机场应急救援保障单位快速响应并实施相应救援活动的重要指令及依据，直接影响航空器应急救援活动开展的效率和效果。

根据《民用运输机场突发事件应急救援管理规则（CCAR-139-II-R1）》（以下简称《规则》）第八条：“航空器突发事件的应急救援响应等级分为：

原地待命：航空器空中发生故障等突发事件，但该故障仅对航空器安全着陆造成困难，各救援单位应当做好紧急出动的准备。

集结待命：航空器在空中出现故障等紧急情况，随时有可能发生航空器坠毁、爆炸、起火、严重损坏，或者航空器受到非法干扰等紧急情况，各救援单位应当按照指令在指定地点集结；

表1：航空器突发事件分类

紧急出动：已发生航空器失事、爆炸、起火、严重损坏等情况，各救援单位应当按照指令立即出动，以最快速度赶赴事故现场。”

理论上讲，原地待命、集结待命和紧急出动三类等级应该能覆盖所有航空器突发事件，见表1。

但是，经过长期实践检验，现有的应急救援响应等级设置可能未能完全解决这一问题；并且，目前大多数机场并没有针对具体突发事件，做出具有指导性的应急救援响应等级索引，不利于救援活动的快速实施。

表2：三类等级适用的范围及航空器突发事件类型

因此，本文在法规的规范下，从救援实际出发，分析现有等级设置存在的问题，给出优化思路；并以白云机场的实践与探索为例，给出白云机场的解决方案；最后，对每类航空器突发事件进行适用性分析，形成航空器突发事件应急救援响应等级分级索引（仅列出部分内容）。

现状及问题

根据法规原文，结合表1可以得出这三类等级的适用范围及航空器突发事件类型，见表2。

对比表1与表2的内容，可以看出，三类等级未能完全覆盖所有航空器突发事件，主要是未能覆盖尚未达到“失事、爆炸、起火、严重损坏等情况”的地面遇险事件和部分航空器地面受非法干扰事件，如航空器地面相撞，但未起火、爆炸；地面火警；中断起飞；偏出滑行道或联络道；驶入草地等非铺筑道面；地面发现爆炸物等情况。

造成这种情况的主要原因是《规则》在适用范围与应急救援响应等级设置方面存在一些不协调的情况。

从《规则》原文出发，其适用范围本身可能就不包含未达到“失事、爆炸、起火、严重损坏等情况”的地面遇险事件。

让我们再回到这部规章的第三条“本规则所指民用运输机场突发事件指在机场及其邻近区域内，航空器或者机场设施发生或者可能发生的严重损坏以及其它导致或者可能导致人员伤亡和财产严重损失的情况。”，里面清晰地阐述了“……航空器……发生或者可能发生的严重损坏……”。

很显然，大部分地面遇险事件均达不到这一标准，这时只有两种选择：要么将地面遇险事件排除在本部规章适用范围之外；要么将其划归到“其它导致或者可能导致人员伤亡和财产严重损失的情况”。

表3：白云机场“应急救援响应等级/行动指令”适用范围、要求及事件类型

如果将其排除在外，不仅会给实际工作带来很多困扰，而且将未达到“失事、爆炸、起火、严重损坏等情况”的地面遇险事件排除出本部规章的适用范围，也不符合本规章的初衷和立法精神。

因为，第一，此类事件虽然达不到“……航空器……发生或者可能发生的严重损坏……”这一标准，但本部规章中明确有“其它导致或者可能导致人员伤亡和财产严重损失的情况”，此类事件显然符合这一描述；第二，从实际工作来看，处置此类事件，也需要规章的支持和规范，否则此类事件的处置工作，就会变成真空地带，就有可能导致处置失败或事态升级。

因此，笔者认为无论在理论还是实践层面，均应该将此类事件纳入本部规章或应急救援的适用范围；但这样的话，应急救援响应等级设置就需要调整和优化。

优化思路

如前所述，在应急救援响应等级设置方面，“原地待命、集结待命”两类等级主要针对航空器在空中发生的各类紧急情况，包括故障及非法干扰等；“紧急出动”则主要针对“已发生航空器失事、爆炸、起火、严重损坏等情况”。

那么，未达到“失事、爆炸、起火、严重损坏等情况”的地面遇险事件属于哪个应急救援响应等级？ “原地待命”、“集结待命”是针对航空器空中状态的，显然不太合适；“紧急出动”则是针对“已发生航空器失事、爆炸、起火、严重损坏等情况”，也太适合。

表4：白云机场航空器突发事件应急救援响应等级分级索引

目前机场针对类似事件通常有三种做法：

其一，认为类似事件，达不到航空器突发事件标准，不属于应急救援活动，不启动应急响应，仅作为飞行区内不安全事件进行处置。

这种做法，在实际处置过程中，最为危险，而且已经多次出现。前文已经详细讨论过，虽然类似事件一般不属于“航空器……发生或者可能发生的严重损坏”，但是却属于“其它导致或者可能导致人员伤亡和财产严重损失的情况”，依然适用于本部规章，属于第七条中的“涉及航空器的其它突发事件”，因此，依然要启动应急响应，开展相应的应急救援活动。

其二，不发布应急救援响应等级，直接启动相应预案，指挥部署应急救援保障单位开展处置工作。

这种做法从实际效果来看，不存在大的问题。但是，如果从救援活动的符合性和合理性来看，“不发布应急救援响应等级”这一动作，一方面在法规层面不符合要求，因为法规中只规定了“非航空器突发事件的应急救援响应不分等级。发生非航空器突发事件时，按照相应预案实施救援。”，理论上，只要是发生航空器突发事件，均需发布相应的应急救援响应等级；另一方面，在实际运作中，会给参与救援的单位带来困扰，比如消防车到位时间是否要符合“3分钟”规定，救援车辆是否能不受机场内时速限制等。

其三，发布“紧急出动”应急救援响应等级，开展相关处置活动。

这种做法既不符合法规要求，而且有可能导致响应过度的情况出现。因为，“紧急出动”的适用范围是“已发生航空器失事、爆炸、起火、严重损坏等情况”，要求“各救援单位应当按照指令立即出动，以最快速度赶赴事故现场。”；很显然，类似航空器在停机位发生火警、航空器驶入草地等非铺筑道面等尚未达到“失事、爆炸、起火、严重损坏”的情况，启动“紧急出动”，显然不太适合。

综合上述分析，笔者认为“原地待命、集结待命和紧急出动”三类等级并不能完全覆盖所有航空器突发事件，有必要在应急救援实践中，依托法规内容，增加相应的应急救援响应等级，并实现分级索引，指导应急救援工作快速实施。

白云机场的实践与探索

（一）等级设置优化

基于对上述问题的认识，结合白云机场长期应急救援实践经验，白云机场一方面将“应急救援响应等级”，简称为“行动指令”，更加精准地描述这一动作的性质和要求；另一方面，根据航空器位置、紧急程度以及地面救援需要，在“紧急出动、集结待命和原地待命”3种行动指令的基础上，增设“立即处置”行动指令，即航空器在地面发生除失事、爆炸、起火、严重损坏之外的遇险情况，相关救援单位按照指令立即前往现场，在现场总指挥的指挥下，开展应急处置工作。

调整后的白云机场“应急救援响应等级/行动指令”适用范围、要求及事件类型见表3。

需要特别注意以下两点：第一，增设的“立即处置”行动指令，是在规章的基础上，对原有三类等级的补充，与现有应急救援响应等级并不存在替代关系，不影响其他应急救援响应等级的使用；第二，“立即处置”的各项处置要求可以参照“紧急出动”执行，但并不具备法规效力，只是机场内部的规定和要求。

（二）分级索引

在调整后的应急救援响应等级基础上，白云机场根据长期实践经验，对每类航空器突发事件进行了适用性分析，形成了航空器突发事件应急救援响应等级分级索引，见表4。表中仅列举一部分内容，供读者参阅。

总结：

本文通过对比分析，认为现有应急救援响应等级并不能完全覆盖航空器突发事件，主要是未达到“失事、爆炸、起火、严重损坏等情况”的地面遇险事件和部分航空器地面受非法干扰事件；然后，分析了造成这一问题的内在矛盾，剖析了机场现有的三种做法，进而提出了增设一个“应急救援响应等级”的优化思路；最后，以白云机场的实践与探索为例，给出了白云机场的解决思路，即增设“立即处置”，并对每类航空器突发事件进行适用性分析，形成航空器突发事件应急救援响应等级分级索引（仅列出部分内容）。