粤港澳三地社会保障制度协调研究

郭 攀

一、粤港澳三地社会保障制度对比分析

（一）社会保障制度的理念对比

广东省的社会保障制度在计划经济时期是以国家本位为主要原则，主张国家主导社会保障制度的建设，政府承担发展社会保障的主要责任。改革开放之后，政府提出兼顾效率和公平的经济理念，要求平等对待每一位社会成员，强调公平和效率的统一。香港的社会保障制度在建立之初，就深受西方新自由主义经济思想的影响，该理论认为自由竞争是最平等也是最有效的，社会保障制度只是为了弥补市场失灵，因此香港的社会保障制度旨在为香港市民创造一个公平的竞争环境，最终促进经济发展的效率。澳门作为一个独特的经济地区，在葡澳统治时期，政府对社会保障采取的是一种济贫思想，建立社会保障制度只是为了维护社会的稳定。澳门回归之后，政府受到新保守主义福利观的影响，主张社会保障制度的发展必须依赖于经济的发展，政府只扮演规划制度的角色，以个人和家庭为中心建立社会保障。

（二）社会保障制度的现状对比

社会保障制度主要包括社会保险，社会救助，社会福利，社会优抚等内容，其中社会保险是现代社会保障制度的核心内容。广东省的社会保障制度自建国之后开始发展，目前已经形成一个以城镇社会保险为主体的体系框架。香港的社会保障制度萌芽于20世纪50年代，发展到现在已经形成一套自己的体系，主要以社会救助为主，以社会福利为辅。澳门目前的社会保障制度实行双线发展，形成以社会保险和社会救助为主，其他社会福利为辅的格局。三地目前社会保障框架体系如表1所示。

表1.粤港澳三地社会保障体系

（三）粤港澳社会保障覆盖范围的对比

目前，广东省社会保险覆盖面基本包括了城镇所有用人单位，截至2017年底，全省参加基本养老保险的参保人数为8434.02万人，比2016年末增长6.3%，占全省年末常住人口的75.51%；参加基本医疗保险的参保人人数为10365.07万人，占全省年末常住人口的92.8%，参加失业、工伤和生育保险的参保人数分别为3163.67、3402.03、3300.89万人。全年医疗救助162.45万人次，城乡社区服务机构和设施达6.4万个。香港社会保障体系以社会救助为主，虽然至2017年，综援个案的数量已经达到了231468个，但是这一保障计划却没有真正起到主体的作用，领取综合社会保障援助金的人数在总人口中所占比例偏低。另外，根据香港统计年鉴公布的数据，在2017年领取综合保障援助金的人士中，老年人占到62.2%，而失业者和低收入者仅占到7.2%，由此可见，综合保障援助金所保障的仅仅是一部分社会的贫弱者，覆盖范围相对狭小。而作为香港社会保险制度的强积金计划，覆盖范围要相对广一些，自2000年12月开始实施以来，至2016年，雇主和相关雇员基本都加入了强基金计划，自雇人士的参与率也达到了68%。澳门特区社会保障体系主要由社会保障基金和社会援助两部分组成。根据2017澳门统计年鉴表明，2017年全澳社会保障基金的受领人数为125157人，占总人口的比重为19.2%。其中养老金的受领人数达到102012人，同比2007年增长了近7倍，基本覆盖了澳门的65岁及以上人员。在社会援助方面，主要包括经济援助、紧急援助金、敬老金等。2017年，领取敬老金的人士达到78394人。此外，澳门社会工作局还提供大量的社会服务，包括儿童及青少年服务、长者服务、家庭及社区服务以及防治赌毒等，在2017年，社会工作局的社会服务支出高达24.15澳元，社会服务设施的使用人次也达到2513584人。

（四）社会保障的筹资模式比较

社会保障资金是社会保障制度建立和实施的物质基础，其筹措和运营构成社会保障运行的核心。广东省的社会保障基金主要是由国家、企业、个人三方共同负担，三者按一定的比例和方式承担社会保障资金的筹集，筹集的基金主要分为三个部分：社会保险基金、全国社会保障基金、补充保障基金。其中社会保险基金是由个人和企业缴费形成，全国保障基金主要是有中央财政拨入资金，补充保障基金是由企业和个人缴费形成的企业年金、补充医疗保险等。在香港，社会保障是作为弥补市场失灵的一种公共产品而存在，资金来源于一般性的税收，依靠政府财政拨款。此外，香港福利经费也有部分来源于各种奖券基金、公益金和各种募捐活动筹集得来的款项。而香港政府推行的针对劳动者养老保障的强积金计划采用的是完全积累型的筹资模式,主要特点在于建立个人账户,由雇主和雇员每月按收入的一定比例进行供款,相当于长期储存并增值的基金。澳门的社会保障资金主要来自于政府拨款,同时包括雇主供款、个人缴费、社会捐助、服务收费、基金运营收益等方面，社会保障基金的模式属于现收现付制，政府每年把财政总预算收益1%拨入社会保障基金，此外，在2017年1月1日，社会供款也由原来的45澳币调整为90澳币，以增加社保供款收入。

二、粤港澳三地社会保障制度协调分析

从上述的对比研究可以发现，粤港澳三地的社会保障制度存在较大差异，而社会保障制度差异的存在很可能会阻碍粤港澳湾区之间劳动力的自由流动。如何去协调三地之间社会保障制度的差异？本文在借鉴欧盟经验的基础上，对粤港澳大湾区社会保障制度的协调提出一些建议。

（一）欧盟各国社会保障制度冲突的解决

欧盟为了解决各成员国社会保障制度差异所带来的冲突，制定了一系列的法规，以消除各国社会保障制度中的地域限制。这些法规大致可以分为两类，一类是原则性规定，为具体的立法提供基础；第二类是具体规则，针对具体的社会保障而专门制定的条例或决定，即告诉人们该选择哪国社会保障法作为准据法，从而实现各国法律制度的协调。欧盟所采取的原则性规定和具体规定是在各成员国原有的社会保障制度上进行协调而非统一，应该是目前协调社会保障冲突最为理想的办法。

（二）对粤港澳大湾区社会保障制度协调的启示

1.目前粤港澳大湾区社会保障制度的协调要优于统一，在目前需要迫切解决社保关系接续的形势下，协调要比统一更易实施，不触及三地各自的利益和制度，而且协调并不妨碍将来条件成熟时实现统一。2.粤港澳三方需要就社会保障制度达成一些基础性的共识，遵循原则性的规则。湾区可以参考欧盟社保法令的三条基础性原则：（1）唯一国原则。（2）工作地原则。（3）是国民待遇原则。再结合粤港澳湾区自身的社会保障制度发展情况，形成适应湾区的基础性原则。根据所确定的基础性原则，设定具体的规范指明劳动者所适应的社会保障法，从而协调三方的社会保障制度差异。3.要关注社会保障的连续性，欧盟主要通过累计计算、最后接管等做法接续由于劳动者在不同成员国之间流动所带来社保关系的转换问题，累计计算就是指公民在不同成员国之间的参保时间可叠加计算，最后接管是指劳动者所工作的最后一个国家，将负责接管当事人在其他国家参保少于一年的社会保障，相应的，粤港澳湾区在制定具体规范时也应当采取相应的措施来保护流动人员的历史权益，方便劳动者快速切换社保关系。4.建立粤港澳湾区社会保障的有关机构，并促进地区社会保障管理机构的合作。如在欧盟中，有受欧盟委员会领导的行政委员会，其责任就是解释欧盟社保法令，其意见只是参考性的，成员国之间的社会保障冲突都可以根据相应规则来解决。粤港澳湾区也可以设立相应的地区差异协调办公室，在各区域在适用法规产生矛盾或者模糊不清的时候可以加以指导，但是这一办公室的意见应当只具有指导性的，最终的决定权还是应当属于各区域的社会保障执行机构。