突发环境事件应急管理多元主体参与模式研究

陈中

[摘 要]当前，我国正处于经济转轨、社会转型的关键时期，在经济发展的同时，突发环境事件频繁发生，公众健康受到威胁，引起广大公众的关注，“松花江水污染事件”“太湖蓝藻事件”等凸显出我国突发环境事件的应急管理多元主体参与模式存在诸多弊端。基于此，本文通过对案例进行分析，旨在为应急管理多元主体参与模式提供思路和方向。

[关键词]突发环境事件；多元主体；利益相关者；优化

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.02.087

[中图分类号]D035；P7 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2019）02-0-04

1 突发环境事件的内涵

1.1 突发环境事件

按照2015年3月19日，由环境保护部部务会议通过，4月16日公布，6月5日正式施行的《突发环境事件应急管理办法》第2条，突发环境事件是指由于污染物排放或者自然灾害、生产安全事故等因素，导致污染物或者放射性物质等有毒有害物质进入大气、水体、土壤等环境介质，突然造成或者可能造成环境质量下降，危及公众身体健康和财产安全，或者造成生态环境破坏，或者造成重大社会影响，需要采取紧急应对措施的事件，按照事件严重程度分为特别重大、重大、较大和一般四级。

突发环境事件普遍具有以下4个特点。①突然性。事件发生的具体时间、实际情况、具体事态和影响深度难以完全预测。②公共性。突发环境事件不一定发生在公共场所，但事件会迅速传播并引起公众关注。③危害性。突发环境事件会威胁公众的生命财产安全，还会破坏正常的生产生活秩序。④多样性。由于社会系统复杂多变，每次出现的时间特点不同，处理时无章可循。因此，对突发环境事件的应急处置就成了重点。

1.2 应急管理多元参与

管理是指管理主体组织并利用各要素，借助管理手段完成该组织目标的过程。“治理”最初是由统治、管理等演化而来的。它强调多主体，主体可以是国家管理者，可以是人民，也可以是各组织、单位。目前，治理是指组织机构使相互冲突的或不同的利益实现调和并采取联合行动的持续的过程，因此，“治理”理论强调多元主体均应纳入社会管理，通过多元参与来实现社会管理的力量多元化。

治理主张多元主体相互信任，采取相互合作与协作的方式，在共同目标的指引下，对公共事务进行高效管理，最终目的是提高管理效率，高效地提供高质量的公共产品和服务。现阶段的应急管理也更倾向于“治理理论”。《突发事件应对法》中规定政府在突发事件应对中占据主导地位，同时规定了非政府组织、社会企业、大众媒体、公民同样有义务参与突发事件的应急处置过程。这就要求各主体之间淡化界限，实现信息共享，突出各自优势，确立共同的治理目标，最终建立风险共担的模式。“治理”理论现在已成为应急管理多元主体参与的一个基础理论。

2 我国突发环境事件应急管理多元主体参与现状与缺陷

2.1 我国突发环境事件应急管理多元主体参与现状

笔者通过问卷星平台发放电子问卷，共收到107份调查问卷，其中有效问卷100份，发现现阶段我国在突发环境事件的应急管理多元主体参与上存在很多不完善的地方。针对过去发生过的突发环境事件以及对突发环境事件进行的处置，53%的公众表示政府提出的措施并不是最好的，还可以用更好的方式进行处置，37%表示政府采取的措施存在不当，但当前状况无法找到更好的解决方案，3%的群众表示政府采取的处置措施不正确，仅有7%的公众认为政府采取的处置措施是正确的，如图1所示。

针对过去媒体对事件进行的报道，67%的公众认为媒体并没有将需要的信息公开报道，33%的公众表示自己想要知道的信息媒体曾全都报道过，如图2所示。在过去的处置过程中，确有多次政府為保持社会稳定对媒体进行制约，封锁消息，甚至公布虚假消息，但此种行为极易引发社会恐慌。

在公众是否接受过突发环境事件应对能力培训方面，73%的公众表示自己完全没有接受过有关突发环境事件处置技能的培训，23%的公众表示自己偶尔参加过相关培训，仅有4%的公众表示自己接受过系统性培训，如图3所示。

2.2 经典案例回顾

2005年11月13日，中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司双苯厂硝基苯精馏塔发生爆炸，造成8人死亡，60人受伤，直接经济损失6 908万元，并引发松花江特大水污染事件。爆炸事故的直接原因是工作人员违反操作规程，导致硝基苯精馏塔发生爆炸，并引发其他装置、设施连续爆炸，此后爆炸产生的污染物污染了松花江。

2007年11月29日，一场突如其来的饮用水危机，几乎席卷了整座无锡市，太湖蓝藻，每年都要侵扰无锡市，在2007年却来的无比凶猛。11月29日下午，太湖无锡流域突然发生大面积蓝藻，市民饮水源也迅速被蓝藻污染，虽然进行了打捞，但由于蓝藻暴发太严重而无法控制，遭到蓝藻污染的饮用水进入自来水厂，然后流入了千家万户。没有饮用水的无锡市民很快就想到了超市里售卖的纯净水，到11月29日晚，仅仅几个小时，全市几乎所有超市的饮用水全部被抢购一空。11月30日下午，街头散装桶装水由原来的8元涨到了15元一桶。在得到水质变化的情况后，无锡市委召开了专门会议，听取有关专家对消除蓝藻危害的建议，启动公共危机应对机制。11月30日上午，当地媒体就报道了有关太湖蓝藻暴发，并影响水质的情况，在一定程度上缓解了市民的恐慌。11月31日下午，无锡市各大超市纯净水货源充足，并不限量向市民供给，装有纯净水的大型车就停在路边，随时向超市供应水源。无锡市对市区主要超市、卖场实施应急联系监控制度，每天对当天的货源情况和销售情况进行通报，保证饮用水充足。此外，政府还开通了纯净水绿色通道，所有运输纯净水的车辆给予无条件放行。

2.3 经典案例

中石油吉林分公司在造成此次特大水污染事故之前，已经多次发生爆炸与污染事故，但并没有引起行管职能部门及公司的重视，相关部门置国家法律于不顾。中石油吉林分公司的选址与布局不符合国家法律规定，相关行政部门没有提出停产改址，中石油吉林分公司自身对公司内部也没有进行整顿和技术改造，是导致此次污染事故众多因素中最重要的两个。

同时，应急预案以及平时的演练在关键时候没有发生作用。该公司爆炸发生后5分钟内，消防局官兵就赶到现场，政府启动了危险化学品事故应急预案，吉林石化也启动了企业应急预案，但污染事故还是发生了。据鉴定，松花江水受到污染的直接原因是消防人员用水冲洗爆炸现场时，被当作污水直接通过排放通道排入松花江的水中含有硝基苯。

松花江水污染给哈尔滨市政府也出了一道难题，结果暴露出该市应急物资储备保障制度不够完善。在污染处置方面，哈尔滨环境保护部门制订了具体的净化方案，需要1 400 t活性炭，但该市只有700 t，缺口高达50%。而在整个事件应对过程中，并没有相关企业愿意站出来帮助受污染地区，提供净化所需物资。

而对于公众来说，最重要的是政府没有通过媒体及时发布真实消息，造成了短期的社会恐慌和市场秩序失控。事件发生后，政府第一时间控制媒体，不允许对外公布，媒体在突发事件中的作用就被削弱。

在处理太湖蓝藻事件的过程中，第1天由于反应不及时，水价上涨，第2天当地媒体对太湖蓝藻暴发并影响水质的情况进行了报道，缓解了公众恐慌，并且在发现市场价格波动后就对无锡市主要卖场进行支援，度过饮水危机。但由于当地产业结构偏向渔业，而渔民向水中投食的鱼饵只有30%能被利用，其余70%均沉入水底，鱼饵中的氮、磷等营养物质溶于水中，会使水体富营养化，进而会出现蓝藻暴发、鱼虾大量死亡，陷入恶性循环。虽然早在几年前就不断有蓝藻暴发事件，但当公众并没有对相关产业进行改进，依然按照以前的模式进行养殖，最终造成蓝藻大面积暴发。

2.4 我国突发环境事件应急管理多元主体参与模式存在的缺陷

通过对松花江特大水污染事件以及太湖蓝藻事件进行分析，可以看出现阶段我国在突发环境事件应急处置上还存在很多缺陷。

2.4.1 政府、企业对应急预案贯彻不够彻底

从松花江特大水污染事件可以看出，政府和企业制订了相关应急预案，也进行过演练，但在真正发生突发环境事件时，应急预案并没有发挥作用，甚至在处置过程中，对溶有硝基苯的水未做任何处置直接通过污水口排入松花江，这也是造成此次特大水污染事件的直接原因。如果政府和企业能够正确对待应急预案，在真正事发的时候采取正确的处置方法，能有效降低事态的严重程度。

2.4.2 应急商业服务中缺失应急征用制度

哈尔滨环境保护部门提出的对受污染的松花江进行净化的方案，需要能够除去苯类等有害物质的活性炭纤维毡等过滤器材，对活性炭的需求量高达1 400 t，在政府储备量只够需求量50%的情况下，没有相关活性炭生产企业愿意主动站出来同政府一起承担，政府也没有对相关企业进行紧急征用，导致净化进度中断。如果政府通过紧急征用制度合理征用相关企业物资，尽早进行水质净化，松花江污染面积会缩小很多。

2.4.3 志愿者和社会组织自身能力不足

作为公益性的志愿者和社会组织，自身供给能力有限，不能承担整个突发环境事件，只能作为政府的辅助组织，参与事件应急处置。在太湖蓝藻事件爆发后，有部分志愿者自发组织，运送饮用水到受影响地区，使该地区的用水压力得到缓解，但这也只是一部分，作为志愿者，自身所能提供的物质条件并不多。同时，相关志愿者普遍没有接受过系统的应急管理培训，在面临危机事件时，容易受到伤害，或者因处置措施不当伤害到他人。

3 我国突发环境事件应急管理多元主体参与模式优化

通过分析我国的事故处置过程，可以看出突发环境事件应急处置多元化模式还需要进行优化，如图4所示。

3.1 政府加强法律法规建设，正确引导应急管理

应急管理相关法律法规是国家制定应急处置过程中的基本要求，可以保障公民的人身财产安全和社会稳定。通过调查问卷可见，关于突发环境事件处置过程中政府的角色，37%的公众表示政府是引导者，引导不同的单位发挥不同的功能；26%的公众表示政府是处置意见的收集者，从各组织、专家或公众处收集处置方案，并择优施行；37%公众表示政府是主导者，具有绝对权威。

作为拥有强制性权力的政府，在突发环境事件处置过程中不能随意使用权力，而应联系专家，探讨解决方案，引导其他利益相关者参与事件处置，用最小的损失换取最大的利益，如图5所示。

3.2 媒体加强报道

作为唯一的全球传播形式，新闻媒体有义务公开真相，社会要求媒体向公众公布事件真相，而在过去的新闻报道中，大部分公众表示并没有从媒体那里获得自己需要的所有信息。通过调查问卷，能看出23%的公眾想要通过媒体报道知道事情真相，35%的公众想要知道事件处置结果，29%的公众想知道相关部门的改进措施，大部分公众都想通过媒体了解事件的动态信息，媒体的报道也应当从此方面入手，如图6所示。

目前，网络是获取信息的最主要方式，有34%的公众是通过网络获取突发环境事件的信息，同时电视新闻也是信息的重要来源，27%的公众通过电视新闻了解突发环境事件，另外有21%的公众通过阅读报纸了解事件处置相关信息，剩余少部分通过交谈、广播等方式获取信息，如图7所示。因此，新闻媒体应选择网络、电视等传播渠道进行新闻传播，以便更多的人了解突发环境事件。

此外，政府应当避免封锁信息，通过媒体向公众进行公开透明的报道，有利于避免群众恐慌、社会秩序混乱。

3.3 统一培训志愿者

在志愿者服务方面，27%的公众认为志愿者应当加入救援前线，53%公众表示接受过专业救援培训的志愿者可以进入危险地区进行救助，未接受过专业培训的志愿者应在后勤部门，防止因专业技术不够而受到伤害，20%的公众认为志愿者不应参与危险的处置过程，如图8所示。

在应急志愿者服务建设上，我国应当建立相应的法律规范，保护志愿者，避免应急行动带来的一系列民事责任。同时，政府还应该加强志愿者培训，防止志愿者在应急处置过程中受到伤害，同时避免在处置过程中伤害到他人。

4 结 语

现代化的社会治理模式已经将几乎所有利益相关者全部纳入社会公共事务管理主体格局。总体上来看，形成多元主体多足鼎立的格局已成为社会治理形式所趋，通过对我国现阶段突发环境事件应急管理多元主体参与模式以及国外多元主体参与治理进行分析，发现我国在应急管理上存在众多需要改善的地方。我国通过不断完善突发环境事件应急管理多元主体参与模式，能够更好地推动多元参与应急管理朝着制度化、程序化、普遍化、可操作化的方向发展，促进我国应急管理多元主体参与模式不断优化。

主要参考文献

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