对企业应急管理体系建设的思考

徐继利 刘二利 赵晖 张红燕 冯桦

（中国石油天然气股份有限公司规划总院）

0 引言

安全生产是企业发展的第一要务，我国对企业安全生产工作越来越重视，提出了“安全第一、预防为主、综合治理”的基本方针。应急管理是安全生产的最后一道防线。近年来，我国陆续颁布实施了一系列应急方面的法律、法规、规章和标准规范，如，《中华人民共和国突发事件应对法》、国资委令〔2013〕第31号《中央企业应急管理暂行办法》、安监总局令〔2016〕第88号《生产安全事故应急预案管理办法》、GB/T 29639—2013《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》、Q/SY 1424—2011《应急管理体系 规范》等，应急管理工作逐渐进入了制度化、规范化和法制化的轨道。

2018年3月，国家应急管理部正式成立，说明我国已经将应急管理工作上升到国家战略层面。与此同时，企业也越来越重视应急管理体系的建设。以中国石油天然气股份有限公司（简称中国石油）某管道企业为例，针对企业应急管理过程中发现的问题进行梳理、总结和归纳，查找产生问题的根源，并结合企业实际，研究制定改进措施。

1 企业应急管理存在的问题

一是应急管理专项规划顶层设计方面。

以往应急管理工作的规划，都是作为安全生产规划的一个章节进行编制。该中国石油管道企业各二级单位分别编制各自的规划，没有充分借助和发挥企业整体的资源优势，各自为战，没有形成合力，缺少顶层设计。

二是应急组织体系方面。

在企业各级预案及《应急管理程序》中虽然规定了各部门的职责，但是，有些职责界面不太明晰，影响日常各项工作的顺利开展。如应急演练，生产运行部门、管道保卫部门分别负责站场和管道类的演练，缺少统一策划及牵头部门，难免出现多头管理现象，同时，也出现了界面不清的问题。

三是应急预案体系方面。

（1）企业各级预案中未明确应急演练评估相关标准及要求，由此导致演练评估标准不统一。企业各二级单位预案编制内容、格式各异，水平参差不齐，与编制人员的经验、认识有很大的关系。

（2）各级预案的实用性、可操作性需要验证，尤其是特殊地段，如大型河流油品泄漏预案，没有开展过专题研究。各项预案需要进一步优化和验证。

（3）各级各类人员应急培训的内容、方式和技能有待规范。主要指作业区（站场）操作人员及公司、分公司两级应急管理人员的培训内容，应急预案培训方式，以及基层作业区（站场）人员应该掌握的基本应急技能等。

四是应急保障体系方面。

（1）应急队伍及装备保障。维抢修装备配置同质化、定式化比较突出，差异化、个性化不足，个别抢修难点地区，存在现有装备和技术不能完全满足应急需求问题。对外部依托队伍缺少考核评价制度，对应急专家没有建立起选聘和管理制度，没有充分发挥其作用。

（2）应急物资保障。应急物资储备标准需要滚动更新和优化，应急物资储存条件需要改善。目前，管材、管件主要储存于室外，腐蚀比较严重，无法保证应急使用，应急物资保驾协议的签订不规范，存在与相关单位签订保驾协议但无法保障的情况。

（3）应急通信系统保障。应急情况下，公司和分公司与事件发生作业区（站场）之间的直接对讲系统、卫星电话信号受天气影响较大，当应急事件发生、应急预案启动后，现场调度疲于应对各级主管领导和部门了解信息的电话，占用了应急通信资源，影响了指挥政令的畅通。因此，有必要开展语音、视频、集群对讲、数据传输等功能优化研究，以升级和完善应急通信系统。

（4）应急技术保障。现阶段，下列应急技术还有待深入研究和完善——湍急水流条件下如何应对油品回收问题；油品泄漏后对周边土壤的污染处置问题；极端天气（大风、冬季极端寒冷和暴雪等）情况下抢修技术。

（5）应急监测保障。没有建立起高后果区实时动态监测体系；与地方有关部门的联系不够紧密；没有充分利用管道沿线水文、地震等监测资源；对舆论的监测也缺少必要的技术手段。

（6）应急平台保障。应急平台功能不完善，没有起到应有的决策支持作用，另外，该平台不支持应急管理手机移动端应用，缺少管道沿线基础信息等数据。

（7）人员能力保障。基层员工前期处置能力、应急素质和意识仍存在不足，“第一时间、第一现场”应急能力仍需加强；焊接大口径、高钢级管道焊工能力有待加强；针对线路难点的抢修手段有限。

五是应急监督考核体系方面。

应急管理考评机制不健全，只有对维抢修队伍的考核，没有对公司、各分公司应急管理情况的总体评价；没有对现场操作人员的应急能力考核；没有将外部保驾队伍纳入企业应急管理考核体系。

2 思考及建议

一是实施顶层设计，提高应急管理专项规划的严肃性和前瞻性。

通过顶层设计，可以充分发挥企业的整体优势，协调企业资源，提高应急管理专项规划的严肃性和前瞻性，以达到提高企业应急管理水平和应急处置能力、指导企业应急管理体系建设、保障应急管理工作有效推进的目的。

二是优化应急组织体系，建立高效的应急管理体制。

（1）企业内部建立统一组织、分工协作、职责清晰、流程顺畅的应急组织体系。优化应急主管部门牵头、其他部门协作的管理体制，理顺业务流程，搞好业务衔接，建立高效的应急管理体制。

（2）加强与政府之间的应急联动与协作机制建设，逐步建立联络会商工作制度，强化联合监测预警、信息沟通、技术支持和应急资源共享，形成多层次的应急联动体系，以便企业能够掌握和利用政府资源。

三是完善应急预案体系，提高应急预案实用性。

（1）紧抓风险评估，完善应急预案体系。要结合政府部门的要求、风险评估报告及生产实际完善预案，提高预案覆盖率；做好预案验证，提高各级预案的实用性。要结合实战演练等方式，充分吸收行业内外事故应急处置过程中的经验及教训，从而实现企业应急预案精准化；开展预案培训，实现全员覆盖；强化预案演练，实现演练全覆盖。

（2）统筹规划，有计划、分层次地开展全员全覆盖培训和演练，通过多种形式的培训和针对性训练，提高全员的应急意识和应急能力。突出查找和解决问题，强化跨区域的综合应急演练和现场指挥工作流程演练，重点推进桌面演练和检验性演练，增强应急演练的针对性和实操性。同时，开展情景构建的模拟演练系统专项研究，探索情景构建的基本方法、情景组成和分类，逐步摸索建立情景构建模拟演练系统［1］。

四是强化应急保障体系建设，提升综合应急能力。

（1）加强应急救援队伍建设和管理。加强专业人员素质和应急能力的培养与提高，提升综合救援能力，建立顺畅的队伍调用机制；加强抢修机具维护保养，确保状态完好；开展抢修难点专项治理，消除抢修盲点；加强外部队伍管理；建立应急专家库及考核办法，充分发挥专家的指导作用。

（2）提高应急物资保障水平。建立应急物资储备标准定期评估机制；强化应急物资管理，建立流转机制，确保应急物资状态完好；改善应急物资储存条件；拓宽应急物资保障渠道，逐步完善应急物资储备、调拨、紧急配送和监管机制，强化应急物资综合、动态管理；建立应急物资快速运输机制。

（3）提高应急通信保障水平。开展语音、视频、集群对讲、数据传输等功能优化研究。实现调度监控中心、分公司应急值班室与作业区（站场）之间的即时通信，进一步完善应对各类突发事件的通信保障预案。

（4）提高应急技术保障水平。应急技术是提高应急处置能力的有效支撑。开展河流油品回收技术、含油土壤处理技术、极端天气情况下抢修技术等专项研究。同时，开展国内外先进应急技术调研工作，与航空、电网和铁路等单位进行应急技术交流，与有技术、有经验的各级科研单位和厂家合作，做好技术推广和应用工作。

（5）推进风险管理和监测预警响应体系建设，提升应急响应能力。大力推进风险管理体系建设，落实重大决策风险评估制度建设；健全完善监测预防体系，突出强化预测、预知、预防，加强地震、水文、水库、滑坡等自然灾害监测预警预报能力建设；加强预警响应系统建设，建设完善各类突发事件预警预报系统；进一步强化突发事件信息管理系统建设，实现信息系统互联互通和信息共享。

（6）拓展应急平台体系建设，提升应急决策能力。拓展现有应急平台系统功能，支持同时多点突发事件应急指挥的需要，增加应急管理移动APP应用功能；增强应急决策所需的各种基础数据，实现“平时”满足企业生产运行监控值班、应急预防及准备等功能，“战时”满足指挥调度、资源调配、信息发布等功能。

（7）加强现场应急处置及指挥协调能力建设，提升快速反应能力。健全应急决策支持机制，发挥专家队伍的咨询与辅助决策作用；完善现场指挥与协调机制；加强应急联动与协作机制建设；加强应急交通保障机制建设，强化交通运输应急保障；加强信息发布与舆论引导机制建设，有效引导舆论走向；建立应急善后处置体系，提升恢复重建能力。

五是完善应急监督考核体系，提升持续改进能力。

强化应急管理制度建设，定期开展应急管理监督与考核。完善企业内外部应急管理监督考核评价体系，健全评估机制，细化评估相关标准及要求；制定应急专家库建立及使用管理制度；制定外部保驾队伍的考评管理制度。