“三力联调”走出乡村治理新路子

曹焱 陈和义 鲁绪琴/陕西省安康市司法局

旬阳县县委书记调研“三力联调”工作

2018年，“三力联调”成为陕西省旬阳县的网络热搜词，这是旬阳县针对新时代矛盾纠纷新症结，探索推出的加强调解的新模式。

“三力联调”即发挥司法、道德、行政三方力量开展调解工作。2017年以来，旬阳县在深化“党建引领、三治融合”（法治、德治、自治）基层社会治理创新实践中，探索实施“三力联调”机制，通过“力量融合、政策整合、法治促合、感情弥合、大家说和”，实现了“三方参与、三措并举、三治融合、三方满意（群众、政府、社会）”，提高了调解成功率，增强了调解公信力，降低了协议毁约率，为推进基层社会有序善治、维护社会和谐稳定、服务保障乡村振兴找到了一条可行之路。

以问题为导向 积极探索破冰之道

2015年以来，旬阳县委、县政府坚持问题导向，聚焦社会治理短板，积极探索推进“党建引领、三治融合”乡村治理新实践，得到李克强总理的亲笔批示，被纳入乡村振兴战略的顶层设计。十九大之后，县委决定在全县大力开展“三治融合”深化提升工程，并组织开展大走访大调研大创新活动，为深化“三治”工作提供决策依据。调研组经过广泛走访调查，发现全县矛盾纠纷调解呈现“三高”现象，即矛盾纠纷排查调处总量高、法院受理的民商事诉讼案件总量高、全县信访案件总量高。经分析，主要症结是矛盾纠纷调解总量虽大，但成功率不高；调解公信力不够、毁约多；调解反复性强、重复调解多。主要根源是，原有调解模式存在多头分割、互相推诿、合力不足等现象，“三调联动”联不动，“诉调对接”接不上，“司法确认”认不了，导致大量纠纷进入诉讼和信访渠道，造成了社会治理资源的重复消耗。为此，旬阳县委多次组织召开相关部门研讨会、座谈会和调解现场观摩会，运用“三治融合”理念探索调解工作新机制，推动调解工作大发展。

力量融合 构建“三力联调”新机制

力量融合，重构调解体系。旬阳县委、县政府制定出台《关于深入推进“三力联调”乡村调解工作的实施意见》《关于进一步加强“三力联调”队伍建设的指导意见》和《关于印发旬阳县“三力联调”乡村调解工作规范化建设实施方案的通知》，组建以县委常委、政法委书记任组长的县级“三力联调”领导小组，21 个镇和305 个村（社区）成立了以镇党委书记和村（社区）党支部书记任组长的镇村级领导小组，构建了“三级书记”抓乡村调解的组织领导体系，把调解工作从部门业务工作上升到县委重点工作。镇村分别组建“三力联调”乡村调解组织，选配镇政府机关领导干部和工作人员组成行政力量调解队伍，选配派驻辖区的法官、警官、检察官、律师、司法助理员组成司法力量调解队伍，选聘人民调解员、“乡村贤达”“道德模范”“五老人员”等组成道德力量调解队伍。在调解中，行政调解力量着重从政策规定等方面进行答疑解惑；司法调解力量着重从法律规定等方面讲理说法；道德调解力量着重从道德情感等方面进行思想疏导。因案制宜、各有侧重、相互支援，形成“各级党委牵总、人民调解主导、行政调解参与、司法调解助力、专业调解支援”的“党建+行政+司法+道德+专业”的“1+3+1”集中统一联合调解模式。目前，旬阳县按照“三力联调”模式建立了1 个县级调解中心和2 个调解协会，建立健全医患纠纷、劳动争议等14 个行业的专业调委会，326 个镇村建成“三力联调”调解组织，选聘三方调解人员7695 人，实现调解组织全覆盖。

规范运行流程，提高调解效率。始终坚持把乡村调解工作置于全县矛盾纠纷排查化解大格局中来谋划推进，不断提升乡村调解工作的系统化、综合化、效能化。一是强化滚动排查。建立村（社区）“日排查日调处、周汇总周研判、月总结月上报”，镇级“半月一排查、一月一汇总、一季一研判”，县级“一月一通报、一季一督查、半年一考评、一年一奖补”机制，切实做到苗头隐患早发现、情报信息早报告、纠纷事态早稳控，确保预防走在排查前，排查走在调解前，调解走在激化前，着力构建“三早三前”矛盾纠纷排查预防新机制。二是明确调解责任。村（社区）对本辖区发生的各类矛盾纠纷必须第一时间介入调处，镇级负责调处跨村或村级调解失败上交的矛盾纠纷，县级负责调处专业性行业性或跨镇的矛盾纠纷。通过隶清调解责任，既避免“矛盾上交”，又防止“矛盾下推”。三是注重终结引导。一起矛盾纠纷镇村可以组织三次调解，仍然失败的由镇村人民调解组织作出调解终结，并通过法治教育、法律援助、思想疏导、诉讼指引等方式，引导当事人把矛盾纠纷导入司法“诉讼绿色通道”解决。终结机制的建立，有效破解了矛盾纠纷久调不决，而司法程序迟迟无法介入的尴尬局面。

筑牢司法屏障，提升调解公信力。公信力是调解工作的生命线，也是人民调解工作成败之关键。一是完善司法确认制度。经过“三力联调”调解成功的纠纷签订人民调解协议，引导当事人申请司法确认，依法固化调解成果。2018年以来，旬阳县法院先后做出司法审查233 件次，依法做出司法确认231 件次，提高了“三力联调”公信力。二是建立诉调对接“绿色通道”。县司法局联合县法院制定出台“诉调对接”文件，开辟诉调对接绿色通道，通过减免诉讼费用、缩短立案受理时限、提高审理效率、开通网上立案通道、搭建诉讼咨询热线、开展“上门立案”等举措，解除群众“官司难打”的后顾之忧，提高调结案件诉讼导入率。三是加强法律援助。县司法局建立调解终结案件法律援助制度，对调解不成功的，动员广大执业律师和法律服务工作者，积极开展法律援助，为调解终结案件当事人提供免费法律咨询、代写诉状等方式减轻群众诉讼成本。四是建立速裁快执制度。县法院专门成立“速裁中心”，对进入绿色通道的三调终结案件，按照简易快审程序及时作出裁决。今年以来，旬阳县法院通过速裁程序审结案件135 件，平均每件案子裁决时间比过去缩短40%。

建立保障机制，增强调解能动力。一是落实预算保障。县级人民调解工作业务经费按照全县人口人均1 元钱、镇级按照辖区人口人均2 元钱、村级按照每村每年5000 元的标准，全部纳入县级财政预算，并将各镇共计45 名专职调解员报酬纳入财政预算。二是建立激励机制。建立人民调解“以案定补”长效机制，每年按照“最低50 万、最高不设限”的原则，将人民调解案件补助经费纳入财政预算。根据案件难易程度，按照每件最低100 元最高1000 元的标准落实调解案件补助，激励广大调解员主动寻找纠纷调解。两年来，旬阳县累计兑付“以案补助”资金91 万余元。三是筑牢基层基础。大力推进县、镇、村（社区）“三力联调”阵地规范化建设，按照“五有”（有组织领导机构、有专门办公地点、有必要的办公设施、有矛盾纠纷调解场地、有专职调解人员）和“六落实”（标识、职责、任务、经费、制度、奖惩）标准，做到人员专业化、制度法制化、流程规范化、阵地标准化、调解常态化。四是实现智能管理。建成运行“三力联调大数据智能管理系统”，实现了矛盾纠纷网上互通、调解过程网上留痕、调解结果网上查询、办理事项网上督办、调解绩效网上考评的信息化智能化目标。五是严格考核奖惩。把“三力联调”乡村调解纳入综治工作绩效考核和“一票否决”的重要内容，作为社会治安重点管理镇（单位）的重要认定指标，建立调解案件与治安、信访、诉讼案件比率考核制度，推动调解工作高效开展。同时，县委、县政府每年评选表彰一批人民调解先进集体和先进个人，每3年评选表彰一批“十大金牌调解员”，激发调解动力，打造调解合力。

调解员进村入户进行调解

成效显著 走出乡村调解新路子

经过一年多的大力推进实施，“三力联调”极大地推动了乡村调解工作上水平、提效能、出成效，一批缠闹访多达10年以上的“钉子案”“骨头案”得到妥善化解，切实筑牢了维护全县社会和谐稳定“第一道防线”。

调解效力大幅提升。2018年度，全县共调解案件2782 件,调解成功2727 件，成功率达98.08%，协议涉及金额1.37 亿元。全县共有17 个镇实现了“五无镇”（未发生民转刑案件、群体性事件、非访案件、重大刑事案件、重大安全事故），实现了乡风文明淳朴、人民安居乐业、社会长治久安的乡村善治有序目标。

调解机制不断完善。各镇各部门结合实际按照滚动排查机制，认真组织开展辖区和部门的矛盾纠纷大排查大调解。县人民法院采取委托调解、特邀调解等方式，充分发挥法院和调解组织在大调解机制建设中的作用。县人民法院、县司法局联合印发了《关于规范人民调解协议司法确认助推“三力联调”乡村调解工作的通知》，编写了《旬阳县人民法院指导人民调解工作指南》，全力提升司法确认案件的审判效率。2018年全县提请司法确认102 件，确认了95 件，大大提高了“三力联调”的公信力。

调解合力明显加强。通过规范“三力联调”乡村调解运行机制，按照“属地管理”和“属事管理”原则，厘清调解责任主体，解决了诉调对接“接不上”、各方力量不协调、单打独斗有缺陷等问题，加强了调解合力。2018年，村级排查化解矛盾纠纷1597 件，预防各类不稳定事件1342 件，真正做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾纠纷化解在萌芽”。