禁止洋垃圾进口带给社会治理的挑战

■文 / 蒋南青

2019年，最热的一个话题，恐怕就是塑料了。塑料的话题，涉及每一个人，每个人都创造了需求，每个人天天都会接触塑料，不只是塑料袋，还有食品包装，我们垃圾桶里的塑料越来越多。这个问题已经超越了一个塑料袋的问题，塑料污染问题已超越了环境、固废管理的范畴，成为了全社会、国际的关注焦点。

一、塑料何其多

塑料是高分子材料之一，塑料、纤维、橡胶、聚合物因其良好的性能和广泛的应用而被称为21世纪的资源。包装占塑料应用中最大的比例，而且未来软包装的产量增长更快。塑料是从石油中生产出来的高分子产品，是化学品，但却广泛地作为食品接触级材料，与人类的健康密切相关。

而今，塑料已成为日常生活的重要内容，这与现代人高效、便利的需求是密不可分的。新聚合物材料的发明，如电动汽车、飞机等也改进了制造和运输效率。我们探讨的塑料污染主要是指一次性塑料污染，特别是随着塑料污染和微塑料等问题对于海洋和生物的影响，世界迫切需要重新思考制造、使用和管理塑料的方式，全球在寻找解决这些问题的对策。

塑料从品类来说，公众一般很难分辨出哪些是聚乙烯（PE）和聚丙烯（PP），而这两类用于一次性塑料产品最多，产量也最大，如塑料袋、膜类、餐盒、沐浴露瓶等。我们最常见的是PET瓶，就是矿泉水瓶。这些在塑料家族中属于热塑材料，从材质属性上是可回收利用的，但由于被用作一次性塑料，因此塑料的回收再生就与垃圾废弃物分类系统非常相关。而缺乏分类回收体系，使之成为垃圾，被填埋或焚烧，对环境产生了很大的影响。

世界银行2018年发表的报告 《垃圾何其多2.0：未来固体废物管理最新展望》指出，2016年全球近5%的排放来自固体废物管理环节，还不包括运输在内。报告预测，快速城市化、人口增长和经济发展在未来30年将使全球垃圾量增加70%，每年产生的垃圾量将达到34亿吨。东亚及太平洋地区是目前产生垃圾最多的地区，占世界垃圾总量的23%。

二、国际治理的步伐

对于塑料污染问题的解决方案， 2016年，英国艾伦·麦肯阿瑟基金会（Ellen MacArthur Foundation，EMF）出版《新塑料经济：重新思考塑料的未来》，提出用“循环经济”的眼光看待塑料回收的根本解决路径，让塑料的供应链形成闭环，从根本上改变我们常规生产和消费的线性经济模式，即从原料到生产、消费，越快越好，越方便越好，从来没有考虑废弃问题。塑料因为它的可回收性及资源化再生，成为循环经济的重要应用。报告也成为奠基之作和循环经济国际风向标。

2018年6月，联合国环境规划署发布首个全球塑料现状报告《一次性使用的塑料：可持续发展的路线图》，指出全球只有9%的塑料被回收，12%被焚烧，79%被填埋或随意丢弃。2018年欧盟发布了塑料循环战略，雄心勃勃地提出到2030年实现75%包装废弃物再生率目标。G7国家中的5国2018年签署《海洋塑料宪章》，呼吁“向更资源高效和可持续管理塑料迈进”。联合国环境规划署报告表明，全球现有127个国家设立与塑料袋相关法规，其中91个有某种形式的禁塑或限塑政策，83个有针对零售端的禁令，还有61个针对生产和进口的禁令。2018年10月24日，欧盟议会投票批准从2021年禁止使用一次性塑料产品。

2019年5月10日，联合国巴塞尔公约通过修订案，把废塑料纳入跨境转移清单，控制塑料跨境转移，标志着全球性废塑料贸易的终结。

三、中国垃圾回收现状和面临的挑战

据统计，2018年全世界塑料产量达到3.59亿吨，而中国已是世界第一大塑料生产大国，产量占全球的30%。中国的塑料消费也是世界第一，2018年生产的塑料制品达到6042.15万吨。中国（ 不含港澳台）人均消费塑料为45.1千克（按总人口约为13.4亿人计）。目前世界上发达国家的人均塑料消费大多在120千克以上。塑料在电子电器、汽车、塑料袋等领域用途的扩大，伴随而来的报废产品、塑料材料及塑料制件的废弃数量与日俱增。

中国目前的垃圾回收体系面临挑战。中国垃圾回收主要包括市政垃圾回收，以及体系外的以“拾荒者”为主的回收体系，他们主要回收废旧的塑料、包装、容器等。后端的塑料回收再生行业也是随着中国废塑料进口发展起来的。资源再生行业的利润是依靠废塑料的近乎零成本进口，以及环境成本为代价的。而从2017年起中国禁止废塑料进口，加强环境监管，废塑料收集成本，环境、土地、人力成本已经难以支撑传统的体系，行业面临转型，如何建立更高品质的回收体系，提高利用率成为关键因素。国际原油价格自2018年下半年开始不断下降，导致以往的再生塑料低于新料价格的格局被打破。这一现实，让塑料再生行业更加困难，更加迫切需要从塑料生产的源头去减少塑料的生产和再生。

废弃物回收系统非常重要，全国城市的垃圾已从2010年的1.5亿吨增长到2016年的2.2亿吨。沿海省份是主要的废弃物产生者，还有大型城市，例如上海和北京，这也是这些城市先行的原因。开展废物分类和回收可以大大减少垃圾填埋并提高可回收率。中国城市的废物处理主要是通过填埋和焚化，分别占比60%和38%，这对土地产生了很大的环境影响。在城市垃圾中，塑料占12%，而在燃烧的组成中，塑料含量高达62%。

中国塑料废弃物产量每年8000多万吨，再生利用率约为20%，废塑料包装回收率低。中国当年塑料制品的废弃率高达45%-55%，但回收及再生利用增长率却低于5%。

国务院、发改委、商务部、工信部、生态环境部等已经发布了一系列文件，包括《循环发展引领行动》等，到2020年基本建成生产者责任延伸制，资源回收率达到45%。2017年，发改委、住建部就已发布《生活垃圾分类制度实施方案》，要求在全国46个城市先行实施生活垃圾强制分类。2019年初，国务院发布构建无废城市，2019年6月5日，国务院常务会议通过《固体废物污染环境防治法（修订草案）》，将生活垃圾分类制度写入草案。2019年7月，上海带头开展的垃圾分类拉开这项工作的序幕。2019年9月，中央深改办发布了《关于进一步加强塑料污染治理的意见》，释放了强大的政策信号。

四、商业和私营部门在行动

更多的商业、金融业的眼光也落到塑料和废弃物市场。

2018年10月底，在“我们的海洋”大会上，EMF和联合国环境规划署共同发起“新塑料经济全球承诺”，该承诺联合企业、政府和各机构，目前，已有400多家全球领先的公司企业加入，承诺到2025年100%实现再利用、再回收或可堆肥塑料包装。2019年初，商业界发起的“终止塑料废弃联盟”成立，由全球40多家企业参与，承诺在未来5年中提供15亿美元解决塑料污染问题。众多国际品牌企业也纷纷承诺减少塑料目标，欧盟承诺到2030年将再生塑料产量增加到1000万吨。2018年8月，花旗银行发布题为《重新思考一次性塑料》的报告，指出全球大约一半的消费品包装由塑料制成，化学公司生产的三分之一以上的树脂进入包装终端市场。聚合物公司也开始从源头进行材料研发，例如化学回收，直接将废塑料再生成为树脂和生物可降解塑料。

五、从生产者到消费者构建闭环

EMF在其催化行动报告（2 018）中提出几个数字：1.要对目前使用的塑料包装进行重新设计和创新，否则有30%的塑料包装是永远不会被回收和再利用的；2.另外20%的塑料包装，再利用可以带来巨大的经济价值；3.剩下的50%如能在设计上和使用后的处理系统上通力合作，也可以通过回收，产生经济效益，形成一个闭环。

循环经济的核心来自于全生命周期的理论，即从摇篮到摇篮，而我们在现有的产品生产的设计中，在材料选择上，并没有考虑在其生产后端弃置后的处理，也从不对此负责。

塑料的成本一直以来只是考虑开采成本，而从未包含回收再生成本，这导致回收再生对于实际减少开采原油的成本和对气候变化的贡献并未在其再生成品价格中体现出来。Trucost在 《评价塑料的价值》报告中提出，如果塑料可以回收再生，这是一种好塑料。如果不能回收，而流入环境中的话，其环境资源所付出的代价将远高于制造的成本。目前聚合物企业和石化企业已经看到这些问题，更多从化学回收的角度参与到塑料的回收再生中来。

在中国，易回收设计并未受到生产者的重视。工业部门需要采用易于分离和易于识别的统一标准，并且采用单一材料。由于禁止进口塑料废物，我们的再生部门也进一步向国内回收系统发展，建立大型正规的包装站收集周边城市的废弃资源，以保持较低的成本和高品质。最近新兴的企业直接上门回收，都是为了提高品质，这种不让废塑料进入垃圾桶的做法更值得推行。

我们也需要在产品的生命周期之后建立塑料回收的闭环，以构建收集系统的基础设施。生产者责任延伸制（EPR）是在政府法规框架下的政策工具，使产品在其生命周期中的消费者阶段，也强制性地让生产者承担责任。德国、日本等国家早已针对一次性塑料采用EPR建立起了塑料循环商业模式。在20世纪90年代，大多数的EPR是由非营利机构来运营，如今，EPR已经是一种被固废管理投资者、运营商和企业认可的商业模式。在中国，目前还没有正式建立塑料的生产者责任延伸制。由于原油价格下降，新料价格更低，回收再生部门利润空间消失殆尽，形成再生塑料贵于新料的局面。品牌公司的加入，技术和标准的发展都变得非常重要，以建立高质量的再生产品来满足品牌公司和闭环商业模式的需求。

品牌公司，尤其是奢侈品牌对于提高再生产品的利用可以发挥重要作用，以提高消费者对消费趋势的认识，消费者也越来越希望知道这些回收的废弃物去了哪里以及是如何回收的。消费者也有责任将废物分类并归还给他们，电子商务的快速发展可能涉及建立这种绿色物流系统。这也是目前进行城市垃圾分类的意义所在。

只有通过所有这些努力，我们才能建立塑料回收的闭环。