我国新形势下沿海捎带业务创新政策回顾和展望

施元红, 於世成

(上海海事大学 法学院， 上海 201306)

2018年6月24日，上海市人民政府发布《上海国际航运中心建设三年行动计划(2018—2020)》明确指出，要进一步拓展沿海捎带业务。自沿海捎带业务在上海自贸区内率先试行之后，该政策先后被复制推广至全国其他有条件试行的自贸区。但是，沿海捎带业务这一创新政策在实施过程中尚存在一些问题。回顾和梳理该政策的执行情况，对该政策及时进行评估，对进一步推动和完善我国航运政策的发展具有积极意义。

沿海捎带业务属于我国自贸区创新航运政策之一。由于其涉及沿海运输权的开放问题，一直以来存在争议。然而，不管持赞同或反对立场，大部分学者认为沿海捎带业务的开放，应保持谨慎态度。如：张文广[1]提出沿海捎带业务是传统沿海运输权的有限放开，该政策有利有弊，应该综合评估，且不断积极完善，谨慎推广。马得懿[2]提出该政策的实施实质上是对传统航运政策中沿海运输权的适度开放，应实行管制+开放沿海运输权模式下的沿海捎带业务政策。谭学文[3]提出对该政策在自贸区的试行和推广应保持谨慎态度，对该政策涉及的法律问题和法律冲突应提前加以研判。

近几年国内对该政策进行全面性的研究不多。因此，本文系统回顾和梳理该政策，对其实施情况进行评估，希望在推进该政策理论上的研究与实践中的应用起到一定的积极作用。

1 沿海捎带业务政策梳理

1.1 概 述

沿海捎带，属于沿海运输范畴，在法律层面上涉及沿海运输权问题。[4]我国有学者[5]早期就曾对美国沿海运输权的法律和政策问题进行深入研究。

在实际业务中，“沿海捎带”主要指进出口集装箱在国际干线船舶上的互转业务，并不包括全部的内外贸同船问题。具体为：

1) 出口捎带即从国内某港口报关出口的集装箱通过干线船捎带到国内另一港口中转装船出境。

2) 进口捎带即某干线船将境外的集装箱在国内某港口卸船后，经该港中转再装上另外一艘干线船运抵国内港口，然后完成港口报关进口。[6]

本文所讨论的沿海捎带，也即国内进出口集装箱在开展国际干线互转业务过程中涉及对外国籍船舶开放问题。

沿海捎带业务这一创新政策首先在上海自贸区内试点进行。2015年6月5日，随着全国自贸区范围扩大，该政策被推广至第二批自贸区—广东、天津、福建。2017年3月15日，国务院推进第三批自贸区建设过程中，湖北、四川、辽宁、浙江自贸区方案中均有关于沿海捎带业务的相关规定。2019年8月6日，上海自贸区临港新片区总体方案也明确加强探索此项政策。可见，这一政策正在全国范围自贸区内有条不紊地推进着，见表1。从表1看有以下几个特点：

1) 着重在外向型港口实施沿海捎带业务，内陆自贸区片区规定：“扩大内外贸同船运输、国轮捎带运输适用范围。”这表明各沿海港口的分工进一步明确，港口专业化趋势越来越明显。

2) “优化沿海捎带业务监管模式，提高通关效率”，这一政策在上海、浙江和辽宁自贸区方案中分别被提及，可见，国家强调在提高沿海捎带业务通关效率的同时监管也不可缺位，应该优化监管模式，两者都应受到重视，在推行该政策过程中需继续完善这方面内容。

3) 沿海捎带业务这一创新政策继续在自贸区范围内有条不紊地推进，可见，其属于有效果可推广的自贸区政策。目前，上海自贸区临港新片区承担着进一步深化改革和对标国际公认的竞争力最强自贸区的重任，海南省探索建设自由贸易港的脚步也在加快，我们更应该积极推进包含沿海捎带业务等一系列航运创新政策的实施进程，继续完善我国航运法律法规制度。

1.2 国际上沿海运输权的开放分类

世界上各个国家和地区都会首先从自身利益角度制定一项航运政策，沿海捎带政策也不例外。沿海捎带政策又涉及各国沿海运输权，对沿海运输权的限制，不仅为保护和发展本国海运产业，还关系到一国国家主权安全。目前，国际上沿海运输权的开放分类主要有3种：

1) 沿海运输需求大、船队实力强的国家，实行严格限制的沿海运输权。

2) 沿海运输需求不大、但船队实力较强的国家，实行区域性开放的沿海运输权。

3) 沿海运输需求不大、船队实力也较小的国家，实行宽松的沿海运输权。[7]

本文选取其中具有代表性的国家进行详细阐述。

(1) 实行严格限制沿海运输权的国家——美国。美国实行严格限制的沿海运输权制度，该国在1920年《琼斯法》第24章和27章中有关于沿海运输权保留的规定，具体为：“货物不得在美国两个港口之间运输，除非是由在美国建造和注册的船舶运输，由美国公民拥有并由美国船员操纵。”一直以来，有关美国《琼斯法》的存废之争从未停止过，反对者认为，美国航运市场的低迷与该法案的长期实行有关，但美国劳工部曾指出琼斯法案是神圣不可侵犯的。美国联邦海事局也曾为其沿海贸易保护主义的立场辩护，认为“限制沿海运输权这一做法能得到更多人的信任”。[8]可见，支持该法案的声音很大。

(2) 实行区域性开放的沿海运输权的国家和地区——欧盟。欧盟沿海运输政策最早源于《欧盟理事会关于为沿海运输自由提供服务原则的第4055/86号条例》(简称《4055/86条例》)，6 a后欧盟成员国针对沿海运输权问题实行《欧盟理事会关于为沿海运输自由提供服务原则的第3577/92号条例》(简称《3577/92条例》)，该条例第1条：“提供自由海运服务的原则适用于欧盟成员国之间的沿海运输，成员国的沿海运输向任一成员国登记或悬挂任何一个成员国国旗的船舶开放，但前提必须是这些船舶符合所在该成员国进行沿海运输的条件。”[9]2014年4月22日，欧盟又公布《关于3577/92条例执行情况的第五次报告(2001—2010年)》以及该报告的解读文件。[10]总之，《3577/92条例》主要对欧盟成员国国内运输权问题进行规范和约束，也从市场竞争和国家援助的角度进一步维护欧共体利益。[11]目前，考虑到一些特殊利益，该条例并没有在所有成员国内实行。

表1 沿海捎带业务的相关政策详细进度表

(3) 实行宽松的沿海运输权的国家——澳大利亚、新西兰。澳大利亚沿海运输政策实行1912年《航海条例》，该法第7条第(1)款是有关沿海运输的具体规定。需强调的是，该法并未对澳大利亚国旗船和任何其他船只进行区分。其间，澳大利亚相关方对沿海运输权问题有过分歧，并公布评估报告，但目前尚未有迹象表明澳大利亚对沿海运输权自由化这一政策改变态度。对新西兰而言，1994年《海运法》第198条明确了关于海上运输的规定。由于新西兰独特的地理位置，政府对沿海运输管制较简单，其沿海贸易规模也较小，因此不太可能给该国经济造成太多影响。[12]

2 近些年沿海捎带业务的发展评估

2.1 政策适用范围有限，其他主体参与积极性不高

为维护我国航运企业利益，交通运输部对适用该政策的船舶范围做了严格限定。然而，我国目前大部分进出口货物由外国籍船舶承运，中资企业船舶承运的比例较低。而且，中资航运公司与外资航运公司开展互租船舶、互换舱位的现象比较普遍，这些均不能适用该政策，因此该政策的效益发挥受到限制。此外，在实际试点实施该政策过程中，目前企业只能操作进口货物的沿海捎带业务，出口业务难以执行的原因在于，很多企业希望货物直接去境外中转以尽快获得出口退税，享受更多的税收优惠政策。因此，相关主体参与的积极性并非想象的那么高。

2.2 巩固枢纽港地位的同时，存在不平等贸易保护的风险

1) 从港口角度看，实施沿海捎带业务这一创新政策使我国重要枢纽港的货物集聚能力得到了提升。根据交通运输部《2018中国航运发展报告》，2018年，全球集装箱港口吞吐量保持增长，上海港以4 201万TEU的成绩连续9年位列全球第一。在全球前10大集装箱港口吞吐量排名中，上海港(第1名)、宁波舟山港(第3名)、深圳港(第4名)、广州港(第5名)、香港港(第7名)、青岛港(第8名)和天津港(第9名)。[13]与往年的排名相比，枢纽港地位得到巩固。

2) 从航运公司角度看，目前该政策的试点推进已引起大型国际航运公司的关注。马士基集团CEO施索仁在2019年3月23日中国发展高层论坛上发表演讲，提出“自贸港应该对所有商船平等开放，希望中国港口继续扩大开放政策”，引发航运界热议。早在该政策试点之时，马士基就已经开始呼吁，希望中国能让外资航运企业参与沿海捎带业务。但若对外资开放，中国航运企业竞争力将受到一定程度的冲击。目前，若进一步扩大沿海捎带业务，又可能引起外国船公司提出此项政策是实施不平等的贸易保护。《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区总体方案》明确，研究在对等原则下允许外国籍国际航行船舶开展以洋山港为中转港的外贸集装箱沿海捎带业务。该规定很好地回应了外方的上述优虑。

2.3 配套的便利化监管机制尚未健全

2018年5月29日，海关总署公布《关于修改部分规章的决定》，涉及《海关对过境货物监管办法》等众多规章的修改。与此同时，由于沿海捎带业务这一创新政策在我国尚未积累很多经验，配套的便利化监管机制亦尚未健全。如该政策导致海关口岸监管模式发生变化，口岸监管过程中存在一些不适应现象。早在2016年6月29日，海关总署办公厅就已出台关于在自贸区之间进一步放开外贸进出口集装箱沿海捎带政策的《第1558号建议的协办意见》，明确继续积极配合开展沿海捎带工作，在前期试点的基础上，进一步改进工作机制和监管流程。但在实践中，常有监管不到位的问题出现。

2.4 沿海捎带政策带来的法律冲突问题

我国在自贸区试行沿海捎带业务，不可避免会产生一些法律问题，从而影响我国航运市场的开放，对营造国际化、市场化、法制化的营商环境带来一些不利因素。这其中法律冲突问题有：涉及航运市场主体的平等保护问题、沿海捎带政策与现行《海商法》等法律冲突问题。目前，《海商法》修改工作已在进行，《海商法》第4条是关于沿海运输权的保护性规定，而沿海捎带业务的试行从某种程度上讲，不能无视其与国家法律相冲突的问题，也即不能违背自贸区的法治精神。因此，在实践过程中，如何化解这一冲突也是亟需解决的重要问题。

3 进一步开展沿海捎带业务的建议

3.1 系统考察沿海捎带业务政策的执行效果

实施沿海捎带业务这一创新政策要进行系统、全面的考察。这是因为自贸区航运创新政策中，除沿海捎带业务试点外还包括船舶登记创新制度、启运港退税政策、准入前国民待遇和负面清单管理制度等一系列创新政策。这些政策都给我国航运业的发展带来新的机遇和挑战。因此，系统考察沿海捎带业务这一创新政策，有助于保障其与其他自贸区航运创新政策的相互协调性，如：该政策应与船舶登记创新制度协调一致，因为对沿海捎带业务中“中资航运公司”进行明确认定，才能更好推进该政策实施。

3.2 平衡好海运市场开放和国家安全两者之间关系

沿海捎带业务涉及沿海运输权问题，沿海运输权又关系到国家主权，涉及国家安全。多数海运发达国家出于国家主权和安全的考虑，都没有开放沿海运输。我国现在自贸区试点沿海捎带业务这一创新政策，旨在扭转我国大量货物流失至境外中转的局面，最终目的在于促进航运服务自由化。但沿海捎带业务的试点运行可能也会影响到本国从事沿海运输的企业。因此，应当谨慎对待这一创新政策。当前，面对复杂的国际形势，我国海运市场开放程度应该与我国航运业发展相适应，应当在对外开放和维护民族航运业利益之间找到平衡点。唯有平衡好我国海运市场开放和国家安全这两者之间的关系，才能保证我国航运业发展朝着健康有序的方向进行。

3.3 优化沿海捎带业务监管模式，制定沿海运输市场规则

进一步推进沿海捎带业务实施，优化该政策监管模式是一项重要内容。在下一步沿海捎带业务政策推进过程中，应当及时调整相关政策，优化口岸监管等相关方面规定。同时，制定公平、完善的沿海运输市场规则也是当下重要任务之一。建立和完善开展沿海捎带业务的企业及船舶资质认定标准，建立公平高效的沿海运输市场规则。在资质认定方面，建议对符合条件的船公司赋予开展沿海运输的资质。

3.4 遵循地区差异化原则，谨慎开放沿海运输权

在自贸区、上海自贸区临港新片区和自由贸易港内尝试新的沿海运输权创新性政策，可为该政策的下一步推行奠定良好基础。“试验”意味着政策可退可进：对试验有效果的政策应抓紧复制至其他可行区域；若试验未达良好效果，需及时做调整。从第3批自贸区建设总体方案中可见，我国对于沿海捎带业务这一创新政策根据差异化原则做了相应规定，也从侧面表明该政策已取得积极效果。除此之外，这体现我国着重在外向型港口实施沿海捎带业务，且各沿海港口分工进一步明确，港口专业化趋势越来越明显。因此，我国更应该遵循地区差异化原则，谨慎开放沿海运输权。

3.5 加强顶层设计，提升我国航运的国际竞争力

2019年7月11日，《新华·波罗的海国际航运中心发展指数报告(2019)》在上海发布。新加坡、香港、伦敦分别位列全球国际航运中心前3位，上海继续位列第4位。[14]综合对比2014—2019年评价结果，总体较稳定，但在全球综合实力前十的国际航运中心中，我国仍仅有香港、上海入围。这与在全球港口吞吐量前十排名中，我国港口占多数席位的情况形成鲜明对比。可见，港口吞吐量第一并不代表国际航运中心的综合实力第一，正如要建设世界级国际航运中心，其发展重点是航运“软实力”的提升。[15]

2018年6月24日，上海市政府颁布《上海航运中心建设三年行动计划(2018—2020)》明确：“到2020年，上海要基本建成具有全球航运资源配置能力的国际航运中心。”立足2020年，上海到2035年要基本建成具有全球影响力的卓越城市。[16]当前，长三角区域经济一体化、海洋强国等国家战略以及一带一路建设的推进，为上海国际航运中心建设创造有利条件。为此，我国应加强顶层设计，统筹规划，有序推进建设世界级国际航运中心的步伐，提升我国航运的国际竞争力。

4 结束语

沿海捎带业务这一创新政策是我国探索航运政策改革的一项重要举措，在近几年试点运行过程中取得进步，但同时也面临诸多挑战，需要我们持续跟踪该政策的试行效果，不断总结并及时做出相应调整。为此，认真研究、尽快落实临港新片区的特殊政策，即有条件地允许外国籍船舶涉足沿海捎带业务，有助于推进我国国际航运竞争力的提升。