浅谈国有建设用地分割、合并登记

摘 要 国有建设用地宗地原则上不得调整。国有建设用地确需分割、合并登记的，必须符合以下条件：首先必须符合必要性条件；其次，宗地的分割、合并在技术上应具有可行性；再次，国有建设用地分割、合并登记应先经城乡规划主管部门审核同意；最后，涉及改变土地用途的，应经有批准权的人民政府批准；涉及调整容积率的，应按规定补缴土地出让价款。

关键词 国有建设用地 分割 合并登记

作者简介：方永辉，福建省莆田市国土资源局涵江分局，高级经济师，研究方向：房地产法、物权法。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.173

日前法律法规缺乏规范国有建设用地分割、合并登记的具体规定，仅《不动产登记操作规范》规定了国有建设用地使用权分割、合并登记问题，但《不动产登记操作规范》中也仅规定申请材料而难于把握审核要点。实务中国有建设用地需具备何种条件，不动产登记机构方可为土地使用者办理不动产单元分割、合并登记？笔者就该问题予以分析。

一、 国有建设用地宗地原则上不得调整

本文所称的国有建设用地分割、合并登记是指同一权利人在建设用地首次登记后申请对建设用地进行分割或者合并登记，或同一土地使用者在建设用地首次登记时申请对国土部门供应的建设用地进行分割或者合并，对于前者，《不动产登记条例实施细则》第二十六条将之归于变更登记的类型，对于后者，实质上是对土地供应的宗地进行分割或者合并作为首次登记时的不动产单元。

《国土资源部关于规范土地登记的意见》（国土资发[2012]134号）规定“宗地一经确定，不得随意调整。宗地确需分割、合并或调整边界的，应经国土资源主管部门会同有关部门同意。”该规定出台时，尚未实行不动产统一登记，其仅针对土地登记，但其精神可以持续贯彻至不动产统一登记之后。国有建设用地宗地（不动产单元）确定后，原则上不得调整。理由如下：（1）从规划管理的角度，宗地是城乡规划主管部门根据控制性详细规划、土地出让计划、区域土地利用实际情况等因素确定的，是判断建设活动是否符合控制性规划以及进行土地估价的载体，宗地一经确定，不得随意调整。因为调整宗地，规划条件改变的可能性甚高；（2）《物权法》第九条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”，不动产首次登记后，即产生了物权变动的效力，如无涉及物权内容的变更，实无合并、分割不动产单元的必要；（3）首次登记后分割、合并登记增加了不动产登记的行政成本。

二、 土地使用者申请国有建设用地分割、合并登记首先必须符合必要性条件

国有建设用地宗地虽原则上不得调整，但现实情况纷繁复杂，因此不排除例外情况下可以进行国有建设用地合并、分割登记，但国有建设用地合并、分割登记首先必须符合必要性条件。之所以要求符合必要性条件，其一是國有建设用地宗地原则上不得调整；其二是如无分割、合并登记的必要，不予办理分割、合并登记并不影响不动产登记，也不影响权利人的权益。所谓必要性条件是指土地开发利用情况的变化导致确需不动产单元分割、合并，否则将违反不动产登记规则或无法进行不动产登记。为便于理解必要性条件，兹举三例。例一：某公司通过挂牌方式竞得相邻二幅国有建设用地，签订的二个土地出让合同分别确定了规划条件，但总平面布置图是按照合并的上述二幅建设用地设计的，而且有一幢房屋建在上述二幅建设用地分界处上面，上述二幅建设用地的规划条件已经城乡规划主管部门核实未变更，某公司申请首次登记时申请将上述二幅建设用地合并进行登记。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二条第二款规定，房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记，上述一幢房屋建在二幅建设用地分界处上面，从必要性的角度应允许将二幅建设用地合并登记。例二：某房地产公司取得的建设用地已经首次登记，其提交区政府同意进行分割登记的办公会议纪要及城乡规划主管部门核实规划条件未变更的意见申请将一宗地分割为六宗地进行登记，但并未说明分割登记的合理理由。该宗地已经首次登记，已经发生物权变动的效力，即某房地产公司已取得建设用地使用权，由于不动产登记内容未发生变化，其未说明分割登记的合理理由，不符合分割、合并登记的必要性条件，应不允许进行分割登记。例三：某幅国有建设用地用途为工业用地，经批准其一部分土地用途改变为商业，由于工业用途土地和商业用途土地的范围各自明确，且为了将工业用途和商业用途明确区分，应允许土地使用者申请将原建设用地按工业用途和商业用途分别登记。

三、国有建设用地宗地的分割、合并在技术上应具有可行性

国有建设用地宗地的分割、合并在技术上应具有可行性，否则不动产单元的分割、合并虽符合必要性条件，但在技术上因不具有可行性，仍无法进行不动产单元的分割、合并。如土地使用者申请对不同用途或不同土地使用年限的建设用地进行合并登记，则有可能在技术上无法确定合并后建设用地的用途、土地使用年限而无法进行建设用地合并登记。

四、 土地使用者申请不动产单元分割、合并登记应先经城乡规划主管部门审核同意

土地使用者申请国有建设用地分割、合并登记应先经城乡规划主管部门审核同意，理由如下：（1）《城乡规划法》第四十三条规定“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示”，根据该规定，建设单位必须按照规划条件进行建设；（2）建设用地规划条件均以宗地计算，国有建设用地的分割、合并必然涉及规划条件是否变更的问题；（3）规划条件是根据控制性详细规划为建设用地量体定作的条件，可以说规划条件的变更属于建设用地自身要素的改变。《物权法》第七条规定“物权的取得和行使，应当遵守法律”，因此，国有建设用地分割、合并登记时，必须核实规划条件是否变更；（4）根据《城乡规划法》第四十五条“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实”之规定，核实规划条件是否变更是城乡规划主管部门的职责。

基于上述分析，笔者以为，《不动产登记操作规范》：“同一权利人分割或者合并不动产的，应当按有关规定提交相关部门同意分割或者合并的批准文件”之规定应指土地使用者申请国有建设用地分割、合并登记应先经城乡规划主管部门审核同意。

五、涉及改变土地用途的，应经人民政府批准；涉及调整容积率的，应按规定补缴土地出让价款

建设用地的分割、合并涉及改变土地用途的，应根据《土地管理法》第五十六条规定，经有批准权的人民政府批准后方可办理分割、合并登记。建设用地的分割、合并涉及调整容积率的，经城乡规划主管部门批准调整容积率后，应根据国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号），按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款，土地使用者补缴土地出让价款后予方可办理分割、合并登记。

参考文献：

[1]巴中市国土资源局国有建设用地使用权变更登记（分割或者合并）指南.

[2]威海市文登区不动产登记办事指南（十）.